摘要：土地制度是人类进入文明社会（出现国家及法律）以后的基础性制度，并交替存在着公有制、私有制等制度形态；无论是实践中还是在理论上，土地公有制与私有制选择始终是一对矛盾，但产权是否清晰与土地公有私有无关，财产权神圣不可侵犯应同等保护公私财产，平等保护财产权并非追求财产平等。土地作为自然资源的本质属性决定了其产权制度的基本特征，土地所有制度属于政治范畴，土地产权制度与财富分配机制属于经济问题，土地制度规则应遵循公权与私权均衡，公利与私利分野。
在人类有史记载的几千年历史长河中，土地制度基本上是公有制与私有制交替存在，或先公后私，或公私交互，或公私并存，或分封私占，或买卖兼并，不断交替循环。土地公有制下的配置效率低下与土地私有制下的垄断兼并始终是一对矛盾，让人类始终面临两难选择。如何科学认识土地制度的公私关系，既是当前土地制度改革的客观要求，也是探索土地科学规律的重要内容。
一、基于自然赐予的财产所有权与劳动财产的所有权，应该有区别
无论是人类社会制度的几千年实践，还是哲学家、思想家、经济学家们的理论与制度方案，在土地公私制度选择方面似乎谁都没有说服谁，公私各有弊端，各有益处。仔细研究先哲们的论述，其实一直忽视或者模糊了一个事实，即土地作为财产与其他劳动创造的财产之间的区别。自然赐予的财产所有权由于缺乏自然的归属关系，其财产所有权分配与确定应坚持遵循公平原则，保障人类每一个个体有公平获取自然财富的权利，尤其对土地这种重要的生产要素，要基于公平原则保障每一个个体拥有基本生存的用地，防止甚至禁止少数人大量占有，尤其是采取武力或强权占有土地。而对于人类劳动创造的财富，有自然的财富归属关系，则应遵循劳动创造财富所有权的自然归属，即谁创造、谁投资则归谁。土地作为自然资源，属于大自然赐予的财富，就应该遵循公平原则确定分配与占有使用关系，保障“耕者有其田”“居者有其屋”的基本需求，这也正体现了土地经济关系的特殊性。
二、相对于土地所有制本身，财富分配关系才是命门
从世界各国、历朝历代土地制度形态来看，实际上并没有绝对的公有制或私有制，在公有制下也存在土地的私人占有与使用，在私有制下同样存在土地公有、共有关系。实际上，无论是公有制还是私有制，如何解决财富分配才是关键所在。在公有制体系下，通过实施土地公有制首先做到了起点公平，保障了每个公民的基本用地需求，但是同时失去了市场化配置资源的效率。中国通过实施土地使用权与所有权分离，实行土地使用权市场化配置，解决了效率问题，但在防止垄断占有、实施收益再分配（税收）机制方面存在缺陷，依然导致了私有制下的市场配置资源的弊端。
因此，土地所有权解决的是土地归属问题，甚至属于政治问题，而土地占有与使用问题则是经济问题，是土地作为自然资源与生产要素在参与生产过程中，解决财富归属与收益分配问题。无论是土地公有还是私有，能否建立起合理的财富分配关系才是关键。
三、土地制度规则：公权与私权均衡、公利与私利分野
在土地利用和财产权的具体行使过程中，科学界定规则、建立产权保护的体制与机制则更加重要。
所谓公权与私权均衡，就是在清晰界定权利体系的基础上，尊重私人财产权按照市场机制进行资源配置，保障效率；在保障土地公共属性和公共利益目标的前提下，发挥公权力的作用，包括保护财产权、实施用途管制和收益再分配，解决公平问题。比如“耕者有其田”，既不是所有人平均分配土地，也不是土地公共所有大家共同耕种，更不应该不允许土地进行租赁、买卖等交易。其内涵至少包括三层含义：一是土地归耕种者（生产者）占有并使用，不是由官僚、贵族占有白拿地租；二是保障耕种者（生产者）拥有最基本的耕地规模，而不是平均分配，或者至少是初始分配保障公平，再分配遵循效率；三是允许基于市场规则的租赁与买卖，解决效率问题，但必须遵循市场规则，自愿承担市场风险，并利用公权力防止大规模兼并，禁止利用公权力进行私人兼并。
所谓公利与私利分野，就是公共利益和私人利益应泾渭分明，相互边界清晰。采用公权力保障公共利益，尊重私人财产权在服从公共利益前提下，实现私人利益最大化。基于土地公共属性，需要发挥公权力保障公共利益，保护私人财产权，包括制定土地利用规划，实施用途管制，保护耕地资源，开展确权登记，制定公共政策，维护市场秩序，进行收益再分配（税收）等，原则是行使公权力的前提只能是公共利益目标，不能为某个私人利益行使公权力。而任何产权主体所拥有任何合法的土地权利，都应该得到法律的保护，并在服从法律和规划管制的前提下，开展土地利用和交易，实现私人利益最大化，并依法缴纳税赋。
因此，产权是否清晰与土地公有私有无关，财产权神圣不可侵犯应同等保护公私财产，平等保护财产权并非追求财产平等。解决土地公私矛盾的关键是：尊重私人财产权解决资源配置问题，实现效率；发挥公共权力保障公共利益，解决公平问题。
（作者朱道林系中国农业大学土地科学与技术学院教授、副院长，中国土地政策与法律研究中心主任；甘藏春系中国法学会副会长、中国农业大学中国土地政策与法律研究中心名誉主任；程建系中国农业大学土地科学与技术学院博士生，中国乡村发现网转自：《中国土地科学》2020年第10期）
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