内容摘要：本文结合陇西县为全国人大常委会法律授权，同时开展“两权”抵押贷款试点县工作实践。分析了“两权”抵押贷款试点工作中存在的困境，针对存在的突出问题，从六个方面探讨和提出了破解路径，供贫困地区进行农村产权制度改革及“两权”抵押试点时借鉴和参考。
2012年，省上将陇西县列为农村金融创新改革试点县，以此为契机，陇西县进行农村“土地承包权、林权、房屋所有权三权”抵押贷款试点，由于各种原因，试点没有取得实质性进展。此后，陇西县积极适应农村改革和发展的要求和按照农业部、中国人民银行安排，开展农村土地确权登记颁证、农村产权制度改革、农村承包土地经营权和农民住房财产权“两权”抵押贷款试点工作，结合试点工作的要求，先后制定出台了《农村土地承包经营权抵押登记细则》、《农村土地承包经营权抵押登记程序》《关于切实做好农村产权确权登记颁证开展抵押贷款工作的指
导意见》（陇政发[2014]137号）、《陇西县农村承包土地经营权和农民住房财产权抵押贷款实施方案》（陇政办发[2017]63号）、《陇西县农村土地承包（流转）经营权及地上附着物价值评估办法（试行)》（陇农牧发[2017]64号），积极配合金融部门稳妥有序开展了农村“两权”抵押贷款业务，推进农村金融改革创新，探索盘活农村资源、资金、资产，有效化解农业经营发展中存在的融资难、贷款难、担保难的途径和办法。
一、试点成效
2015年12月27日，第十二届全国人大常委会第十八次会议决定正式授权全国232个试点县开展农村土地承包经营权抵押贷款，59个试点县开展农村住房财产权抵押贷款。陇西县获批成为全国13个同时开展“两权”抵押贷款的试点县之一。试点工作开展以来，全县参与试点的6家金融机构累计发放“两权”抵押贷款174笔28108万元，其中农村土地承包经营权抵押贷款23笔8673万元，农民住房财产权抵押贷款151笔19435万元。截至2018年7月末，全县发放“两权”抵押贷款112笔余额19478.5万元，同比增长53.71%。其中农村承包土地的经营权抵押贷款11笔5810万元，农民住房财产权抵押贷款101笔13668.5万元。与2012年“三权”抵押相比较，实现增量、扩面、提质目标；同时抵押贷款权证得到拓展，政策及机制日趋完善，产权交易和风险机制初步建立并在实践层面进行了有利探索。
二、试点困境
一是农村“两权”抵押贷款缺乏法律支持。土地承包经营权抵押贷款本身与现行法律存在冲突。虽然《农村土地承包法》允许土地承包经营权通过转包、出租、互换、转让等方式进行流转，但对于其抵押问题，《担保法》和《物权法》都是明令禁止的。《担保法》规定：“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押”。《物权法》则明确规定，除买卖、公开协商等方式承包的”四荒地“等农村土地可以抵押外，其他方式承包的农村土地是不允许抵押的。宅基地使用权《担保法》第37条第二项明确规定，农村宅基地不能抵押；《物权法》明确禁止农村宅基地使用权进行抵押；《土地管理法》也规定，农村宅基地属于农民集体所有，农民只有使用权而无处置权，现行政策规定宅基地使用权可以转让，但只能转让给符合条件(无宅基地或面积未达到标准)的本集体成员，抵押农房处置转让的对象如果不是本集体成员，则会受到限制。而农民住房与宅基地是不能分离的。由于农村土地缺乏融资载体功能，土地承包权、集体土地使用权、宅基地等相关土地权益及其附着物不能设立抵押权。2015年8月，国务院印发了《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》（国发〔2015〕45号），2015年12月27日，十二届全国人大常委会第十八次会议审议通过了相关决定，对“两权”抵押贷款试点地区进行了法律授权。虽然从法律及政策方面允许，但试点仍局限于一定范围和一定时限内，对于产生的风险并没有硬性和具体规定给予
风险补偿，一旦贷款出现风险诉讼时缺乏政策及法律层面的支持。
二是农村产权流转交易市场不完善。陇西县虽然成立了县乡村三级土地流转服务体系，并依托县农村产权交易中心设立了农村产权流转交易市场平台，但依法规范、政府赋权、社会认可的产权流转交易市场尚未真正建立和运行，交易职能、职责还没有整合到位，交易风险化解、市场化解、政策化解机制还没有建立，“两权”抵押后，抵押物二次流转交易纠纷、处置无法实现。对于金融机构而言，农村“两权”抵押贷款，一旦业主出现贷款违约时，银行难以通过目前的产权交易市场处置抵押的“两权”，这是开展“两权”抵押贷款业务的最大难题。
三是“两权”抵押价值评估难。目前已开展农村土地承包经营权抵押贷款试点的地方主要根据“年租地租金×经营期限+土地上或土地下农作物净收益”的原则进行价值评估，由贷款人、借款人等参照市场价格协商对土地经营权抵押价值进行认定。由于农业为弱质产业，农业产值及收益受自然气候、市场行情、产业政策、地理条件的因素较大，导致贷款人、借款人在各此角度对评估的价值高低及认定困难较大。相对土地承包经营权，农民住房财产权抵押价值评估困难更大。农民住房财产权，一是农村农民住房普遍没有房产证，抵押评估既要考虑宅基地价值，又要考虑房屋本身价值；二是抵押贷款须房地一体进行抵押评估。价
值普遍采用政府发布的不同区域地类征地标准和建房成本进行综合评估。农村“两权”评估方式上有两种方式，一是县土地流转服务中心或产权交易中心，乡村组织代表、农业技术专家、农户组建评估小组进行免费评估，但因无评估资质，一般银行又不认可；二是社会专业机构评估（土地估价事务所、资产评估公司等），一般银行认可但收费且收费不低，农户大多又不愿意承担此费用。
四是农业经营风险和贷款风险较高。由于农业是弱质产业，抗御自然灾害的能力较差，具有高风险特征，在农业生产和经营的过程中，又受资源条件、自然环境、市场因素等不利因素影响。现阶段农业保险业务和保险品种尚未实现全覆盖，农业风险补偿机制不健全，缺乏农业产业风险准备金、救灾补助、贷款贴息等政策扶持，如遇到较大的自然灾害或市场波动，将给开展“两权”抵押贷款业务的金融机构带来不可预知的风险。
五是金融机构改革创新步伐不大。银行虽然属于国有企业，但其商业属性决定了其金融产品必须考虑盈利性和风险可控。农村“两权”，特别是农地经营权抵押贷款是新兴金融产品，金融机构及职工普遍对农地经营权抵押贷款顾虑较大，缺乏开拓、创新、改革意识，不愿意涉足风险难控的行业，实际落实过程中，为最大限度降低风险，普遍进行混合抵押（增加其他可变现资产）。再者，受农村试点地区经济发展条件所限，“两权”评估后，可抵押贷款额度不高，金融机构抵押贷款办事流程又较多，限制了农户“两权”抵押贷款的融资需求。
六是部分抵押贷款业主契约诚信意识缺失。抵押贷款业主没有诚实守信意识，不遵守抵押贷款合同约定，不按期还款，也百般阻碍金融机构依法处置抵押资产，到期赖账不还，一躲了之。
现阶段，由于以上原因，导致金融机构农村“两权”抵押贷款，特别是农地经营权抵押贷款的积极性不高，表现为农地经营权抵押贷款政府（农户）一头热，金融机构一头冷。
三、破解路径
（一）通过修订有关法律或法律授权赋予农村“两权”抵押业务开展。一是积极推动修改完善《物权法》《担保法》《土地管理法》《土地承包法》，将各地在“两权”抵押实践中所获取的经验，吸纳为法律内容并加以固化。目前，相关法律修改已全面启动，其中，《土地承包法》已进入二审阶段。二是在相关法律修订完善前，通过法律授权或司法解释方式对现有“两权”的抵押贷款试点给予法律支持。已获得试点授权的地方要加大改革试点的力度，未获得试点的地区要勇于改革，结合自身实际，积极进行探索，总结试点经验，为修改完善法律创造条件。
（二）适应放管服改革全面落实“四办”要求。县产权交易中心和金融部门要提高思想认识，切实转变工作作风，积极适应农村改革发展的要求，按照省人民政府《关于深化“放管服”改革推进政府职能转变的意见》（甘政发〔2018〕19号）精神，
全面推行“一窗办、一网办、简化办、马上办”改革，简化工作流程和办事程序，相互配合，全力做好抵押贷款服务工作。
（三）整合完善农村产权流转交易市场的职能与权能。结合陇西县承担的农村集体资产股份权能改革试点、新型城镇化改革试点、农村三块地改革试点工作要求，以现有农村产权交易市场、集体土地二级交易市场建设为基础，加大改革力度，打破行业部门权力、利益垄断，进行土地、林地、集体建设用地、宅基地流转交易管理职能整合和调整，充分赋权、授权于统一的农村产权交易市场，为抵押权人依法合理处置土地承包经营权，化解贷款风险提供有效的公开交易平台。
（四）制定完善农村产权相关抵押贷款政策及办法。根据农村产权交易市场的需要，在国家法规政策范畴内，结合改革试点需要，创造性的修订完善和制定相关抵押、登记、贷款政策及经营权价值评估办法、办事程序等。
（五）建立健全农村产权交易、抵押风险化解补偿机制。建立“两权”抵押贷款风险缓释及补偿机制是“两权”抵押贷款稳定开展的基础，也是金融机构积极开展抵押贷款的保证。一是研究成立政府府财政注资，吸纳社会资本，股份制性质，市场化运作的专门从事不良、违约资产收贮处置公司（土地银行），化解金融机构的产权抵押风险；二是研究设立政府财政出资，多方筹资的农村产权流转交易及抵押贷款风险补偿基金，有效化解产权
交易的风险和金融机构的贷款风险。三是由于“两权”抵押贷款具有较强第政策性强，可研究增加农业保险品种，引导具备实力的保险公司积极参与“两权”抵押贷款业务，充分降低抵押贷款业主的经营风险，也相应降低金融机构的贷款风险。
（六）建立农村“两权”抵押贷款工作协调联席会议机制。政银部门要建立农村“两权”抵押贷款工作协调联席会议机制，定期或不定期召开联席会议，通报工作进展及存在的问题，共同研究沟通，及时解决一些影响和制约“两权”抵押贷款工作中存在的突出问题；同时向政府及有关部门提出政策建议和改革途径，畅通推进“两权”抵押贷款工作的沟通和协作，促进试点工作取得显著成效。
作者简介：现任陇西县农村合作经济经营管理站站长、高级农经师，55岁，本科学历，长期从事农村合作经济经营管理工作。
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