3月24日，央行联合财政部、农业部等多部委印发了《农村承包土地的经营权抵押贷款试点暂行办法》和《农民住房财产权抵押贷款试点暂行办法》，并在全国选取了278个试点地区，这些地区的农民可以通过“两权”抵押获得贷款。
在我看来，“两权抵押”试点，对于完善农民土地与房屋权利、提高农村金融服务可得性具有重要意义。同时，为了保障试点取得成效，也必须进一步明确相关问题。
首先，需要弄清大多数农户的信贷需求得不到满足，是否仅仅因为担保抵押物不足？
有人认为，两权抵押试点的初衷是想通过这一政策的推出，来解决农民的金融服务中担保抵押物不足的问题。这一政策预期是基于以下假设：即一般农户、种植大户、家庭农场、专业合作社、涉农企业等传统的和新的农业经营主体的农业生产性投资和非农经营活动，由于缺乏担保抵押物，难以获得金融机构的贷款。
事实上，不同类型的农户和农业经营主体，其信贷需求和金融活动有很大的差异性，因而对担保抵押物的需求也是不一样的。如果政策的出发点是笼统地基于担保抵押物的缺乏，而赋予不同类型同质的金融需求，政策结果可能会差强人意。
因此，为了使政策试点更加精准，政策设计者需要清晰到底要解决什么问题，尤其是要解决不同类型农户的金融需求特征，然后才能在此基础上解决担保抵押政策的农户对象瞄准率问题。
从我们调研所及，农民的金融需求可以分为生计型的小规模农户和适度规模的农户。生计型的小农户在数量上占有绝对的比例，一般拥有土地承包经营权，这类型的农户金融需求额度比较小、对金融机构来讲信贷成本比较高。实地调研发现，这类农户的金融需求不能得到满足的原因，不完全是因为缺乏抵押物造成的，而是因为制度化的成本过高。因为，对银行来说，这类小规模农户的金融需求一般是生活性的、即时性的金融需求，额度小，还贷受经济状况影响较大，为了发放一笔贷款，银行同样需要对农户进行信用评级和信用甄别，因此具有金融风险高、制度成本高的特点。
因此，对于大多数这一类小规模农户的金融需求，需要解决的问题应该是如何降低金融机构的交易成本、解决贷款风险的问题。这就需要政府或金融机构来提供信用体系建设的公共品，来提高金融机构对小农信用信息的可获得性，降低金融机构为小农提供金融服务的风险性，方便金融机构对小农的贷款发放。信用公共品包括农户的信用评级、农户资产信息大数据及农民信用体系的建设等。
在我们看来，目前更要紧的政策是，对农民的金融需求类型进行甄别，农民不同类型的金融需求，需要相对应的不同方式来满足。对于大多数小农的信贷需求事实上是普惠金融的问题，不能靠农民土地资产的担保抵押来解决农户的金融需求问题。政策性金融、合作金融以及通过信用公共品的建设来降低金融风险才是有效的解决途径。合作金融是小规模农户之间通过内部合约来提高合作金融的规模、减少单个农户违约的概率。在信用公共品的建设上，政府可以通过购买服务的方式建立农村信用体系的数据和信用平台，降低金融机构的风险。
其次，需要弄清两权担保抵押能否有效解决投资性农业经营主体的金融需求？
近年来，种植大户、家庭农场、农民专业合作社以及社会投资者等新的经营主体出现后，对金融服务产生了新的需求。这些新的农业经营主体不同于生计型小农户，他们的生产型投资、农业机械、销售环节等金融需求的规模和风险都比较大。这些新的经营主体出现以后，靠传统的农村金融体系和政策性金融已无法满足新型农业经营主体的金融需求。现在的问题是，这种类型的农业经营主体用土地的承包经营权、宅基地使用权和房屋作为抵押品是否能满足其金融需求呢？
从实地调研的情况看，针对经济作物的专业农户的金融贷款需求，银行一般是靠对经济作物的收益评估为基础给农户发放贷款，这种方式面临的问题是贷款时限太短，影响这类主体对土地、大型机械、灌溉设施等中长期投资的积极性。因此就有了目前用农地承包权的经营权、宅基地使用权和房屋进行担保抵押的政策文件，但目前试点地区面对的问题是：农民承包土地的经营权流转给适度规模经营的主体以后，新的经营主体也只能用土地的经营权和收益权做担保抵押，担保的额度、抵押的价值十分有限，权属也不稳定，并且土地发包方与承包方之间一旦出现风险也很容易产生争议。而银行对具有土地经营权的新型经营主体的放贷是以一定期限的收益权为基础进行评估，因此面临很大的风险，同时评估难度也比较大，土地经营者获得的贷款额度也很有限，影响大规模经营主体的投资积极性和生产投入，这将与政策的预期产生很大差距。
就国际经验来说，土地的担保抵押前提是获得土地的所有权，而不是收益权，由于我们的特殊国情，目前靠土地的三权分离（所有权、承包权和经营权）需求解决的办法，用收益权去担保抵押，这就决定了只能在银行、原土地承包农户和经营者三者之间对担保抵押风险没有疑异，且只能按照一定期限的土地收益进行评估而不对原承包者土地的价值产生影响的时候才可以进行。
再来分析农房的担保抵押问题。房屋是农民的资产，具有稳定性，但是仍然面临一些问题：由于我国农村实行“一户一宅”的制度，即农民只有一处宅基地、只能盖一处房屋，那么如果以农房作为抵押物，当投资出现风险的时候，在理论上和法理上银行可以收回农户的房屋，可现实情况是因为农民只有一处宅基地或一处房屋，银行如果把房屋收走，农民就无处栖身，这就成了一个社会问题。因此，我们在基层调研看到的情况是，尽管各地名义上是以房屋和宅基地作为抵押物进行抵押贷款，但事实上还是以农户的信用为基础的。
对于将宅基地使用权作为抵押物，是此次政策的创新之处，但是仍然有政策绕不开的矛盾：农民并不拥有宅基地的所有权，不可以转让和交易，因此其价值的实现仍然十分有限。
总之，试图用承包地经营权、房屋所有权和宅基地使用权来作为担保抵押物解决大多数生计型小农的金融需求大可不必，还会面临权属的风险问题；而解决种植大户、家庭农场、农民专业合作社等新型经营主体较大的金融需求，则会面临权属设置上的制度缺陷，所以也难以达到政策的目标。我的基本观点是：不要把承包地经营权、房屋所有权和宅基地使用权的担保抵押作为解决农民金融需求的法宝，这种制度安排只能解决农民一部分的金融需求，我们认为农村金融的核心问题是信用体系的建设问题。对此，政策应该有一个清醒的认识。同时，通过土地收益权、承包经营权、宅基地使用权及农民房屋作为担保抵押，还有很多相关问题远未解决，需要试点来进行探索和回答。
作者系国务院发展研究中心学术委员会副秘书长
中国乡村发现网转自：中国经济时报-中国经济新闻网
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