在推进小城镇进程中，如何以“产”兴“镇”，以“镇”促“产”，郴州市苏仙区做出了有益尝试。该区坚持以“规划引领、市场运作、产镇融合、和谐发展”的产镇一体发展模式，建设了飞天山镇、良田镇和栖凤渡镇等一批特色小城镇，使农民通过小城镇建设和产业发展成为市民或产业工人，探索出产镇融合发展的小城镇之路。
主要措施
（一）突出产业发展，离土不离乡
一是加强农企衔接，创新农业劳务服务方式。栖凤渡鱼粉作为郴州的特色小吃，深受郴州市民的喜爱。郴州凤楚食品科技有限公司建立了栖凤渡鱼粉制作技艺传承基地和传习所，以栖凤渡镇瓦灶村为中心，辐射带动周边村组，将茶油、早稻米、豆油、米辣椒、葱等种养专业户组织起来，抱团发展。目前，已发展种养殖达1000多户，覆盖全镇18个村，种养殖及加工品产值突破2亿元，真正实现了农业支持工业，工业反哺农业。既有效承接土地流转农民的就业转移，又增加了农民稳定收入，实现“离地不离乡”就近就业。
二是资源变成资产，释放农村生产要素潜能。积极探索土地承包经营权股权化、集体资产股份化、农村资源资本化的经济发展新模式，初步实现了资源变资产，资产变资金，有效地盘活农村土地资源。比如，今年8月22日，苏仙区诚斌泥鳅养殖合作社与资兴市东江农夫公司合作，新上了一条西河鳅鱼休闲食品生产线，泥鳅产品附加值翻了5倍。合作社现已流转300亩养殖水面，可产成品泥鳅380吨，产值达1000万元，为社会提供就业岗位200个，利润突破100万元，带动60户贫困户脱贫致富，且有一半贫困户近两年可在小城镇购买住房。
三是组团打造园区，产业集聚可形成向心力。近年来，苏仙区坚持错位发展，走聚集发展之路。大力实施“园区发展四年行动计划”，着力打造以苏仙省级工业集中区、良田民营工业园、坳上现代商贸物流园和桥口工业园为主体的“一区三园”产业集聚平台，推动城镇化集群。通过园区打造增强向心力凝聚力，以产业集聚、人口集中促进小城镇提速，带动物流、通讯等现代服务业的发展。
（二）突出改善民生，农民变居民
一是重点加快促进集镇组团集约发展。2016年，苏仙区飞天山镇被列为湖南省第一批13个产镇融合示范镇之一，现已重点推进一批旅游项目，花溪谷生态农业观光园、水墨江南生态城、桥口翠江风光带等重大旅游项目相继启动实施。总投资12亿元的飞天•苏仙大型山水实景演艺于2015年10月进行首演。顺峰投资实业有限公司拟投资30亿元，在飞天山建设世界上最长的景区游览索道和夜游翠江、花海风光带、矿山博物馆及恐龙园等。这些重大旅游项目的实施，必将为农业转移人口实现就地就业提供平台，真正实现农民变产业工人，在飞天山镇提供2000个就业岗位并积极培育发展一批小微企业。
二是异地搬迁集中安置推动脱贫攻坚。根据移民搬迁安置的脱贫攻坚，在生存环境恶劣、生态环境脆弱、不具备基本发展条件的山区，以及居住过于分散、基础设施和公共服务设施配套难的地方，实施移民搬迁安置。比如，飞天山镇重点将易地扶贫搬迁作为惠及山区贫困群众的一项重大民生工程来抓，镇政府成立了专门工作领导小组，严格按照“百日攻坚”时间节点和工作要求，实行“一周一汇总，半月一调度，半月一通报”，及时掌握易地扶贫搬迁工作进展情况，确保按期如质完成易地扶贫搬迁目标任务。2016年度两江口瑶族村、宝安岭村易地扶贫搬迁户共86户278人，今年5月底搬迁贫困户全部入住。通过这些举措，使集镇增强了对农业转移人口的吸纳能力。
三是实现镇区公共服务设施延伸覆盖。按照统筹城乡基本公共服务一体化原则，在村（社区）布局设置适度规模的公共服务设施。比如，良田镇对外道路方面的107国道绕镇线、京珠高速公路良田互通连接线改扩建等工程全面铺开；公交站场所及中巴线路公交化改造已经启动，今年7月份已完成城乡公交一体化。积极推进液化气站建设，液化气站选址已完成，正在报批手续；天然气管道规划正在完善改进，逐步形成广覆盖、多层次、社会化的公共服务体系。
（三）突出全域旅游，产品变商品
一是特色资源产业化发展，基地规模扩大。苏仙区先后引进投资过亿元的重点旅游项目30余个，概算总投资达100余亿元，加速飞天山、王仙岭等优质旅游资源的开发进程。依托“两山两岭两泉”优质旅游资源，高水平打造了西河水生态风光带、飞天山丹霞风光带等4条精品旅游线路，全区生态农庄和农家乐发展到196家，涌现了一大批现代化农业庄园。如莲山庄园投资1.2亿元，在河头村流转土地2200多亩，将台湾少数民族传统文化，特别是饮食、歌舞文化以及台湾生态农业与精致农业融入庄园建设中，打造一二三产业融合发展的台湾风情农业产业园。今年国庆中秋黄金周，庄园就接待了3万多游客，营业收入达到130多万。
二是生态品牌效应日益凸显，产业链条更长。飞天山镇以打造乡村旅游示范村为依托，结合花卉苗木等特色产业，形成“旅游观光型”农业新思路。规划对飞天山景区提质升级，引进顺峰集团进行景区开发；引进卓群集团探索市场化经营开发模式，打造飞天.苏仙大型实景演出；引导境内休闲农家乐布局特色水果、蔬菜等绿色采摘项目。通过游客体验农耕文化和到农家乐休闲娱乐这一旅游自然优势，进一步延伸产业链，将农特产品卖到网上，与短期游客建立长期供销关系，以旅游带动商品销售，以商品打响地域品牌建立，形成良好的产业发展势态。
存在问题
（一）总体发展水平仍然较低，产业支撑能力不足
目前，苏仙区小镇建设从总体上看已经初具雏形，形成了以中心城区、东片、南片、北片四大板块为面、8个中心镇为支点的城乡统筹格局，城镇化率由2012年的61.96%提高到2016年的66.93%，“对内大循环、对外大通道”交通网络基本成型，在一定程度上带动了小城镇的经济发展。但总体上仍处于起步阶段，良田镇、栖凤渡镇缺乏在湖南省有影响力、有竞争力的支柱产业，特色产业培育发展依然任重道远，产镇互促共生、融合发展的生动局面远未形成。2016年2月，苏仙区获首批“国家全域旅游示范区”创建名单，飞天山镇和平村成功创建国家级“休闲农庄”，但休闲农庄旅游接待户普遍接待标准较低，服务水平低，难以满足市民休闲度假游的需求。观光采摘园功能不完善，还未真正达到集观光、采摘、休闲、体验于一体的高标准观光采摘园区的要求。
（二）城镇综合承载能力欠佳，基础设施建设不足
近年来，苏仙区先后实施了道路硬化、环境绿化、街面美化、卫生洁化、夜景亮化等工程，城镇基础设施得到了较大的改善，出现了良田、飞天山、栖凤渡几个功能较为齐全、设施较为完善、环境较为优美，相对具有现代气息的新兴小城镇。但从总体上看，全区小城镇基础设施建设还比较薄弱，建设资金主要靠镇政府自筹或农民、企业集资，资金渠道较为单一。而镇政府多为吃饭财政，对小城镇公共设施等公共产品的投资建设能力严重不足，基础设施欠帐多。如五里牌镇的苏仙区工业集中区虽引进了以沃特玛新能源汽车产业创新联盟、东泓住工为“龙头”的27家规模以上企业入驻，但旅游、商贸、物流等产业却不配套，镇容镇貌有待整治和改善，绿化美化等生态环境有待加大投入力度。
（三）城镇规划建设缺乏统筹，资源聚集能力不足
小城镇建设最大的制约就是资金、土地和人才。当前，苏仙区小城镇的基础设施融投资渠道单一，镇区总体规划、分区规划、专项规划等统筹衔接不够，规划实施刚性不足，空间配制缺乏协调，部分街道狭窄，建筑杂乱，绿化稀少，环境卫生治理等问题较为突出。道路硬化、供水供电、排水管网、医疗卫生等基础设施也有待进一步完善。另外，小城镇建设发展需要占用部分农田，土地调规涉及面较大，调规难以到位，制约了小城镇建设的推进。专业技术人才严重缺乏也是制约小城镇发展因素之一，如以旅游产业为主导飞天山镇面临边“建”边“管”的状况，缺乏专业人才的指导与管理。
建议对策
（一）创新产业供给，解决好“进得来”问题
产业是城镇发展的支柱和动力，城镇是产业发展的载体和依托。只有夯实产业发展基础，城镇才能创造出更多的就业岗位，形成较强的内生发展动力。要把小城镇建设转化为一个个项目、一项项投资、一个个产业，坚持小城镇发展与产业成长“两手抓”，走以产兴镇、以镇促产、产镇融合、共进发展路子，既可有效解决小工业园区白天热火朝天、晚上死气沉沉的“睡城”现象，又可破解小城镇缺乏产业支撑、逐步变成“空城”的发展难题。推动公共服务业、消费性服务业和生产性服务业发展，让农民工在城镇进得来，就业稳，实现城镇与农村、经济和社会、人与自然的有机融合和良性互动。
（二）创新户籍供给，解决好“融得进”问题
小城镇建设是一项重大战略、长期任务、系统工程，离不开政策的支持。但面对目前城乡二元结构和户籍这一“隐形篱笆墙”，以及就业、住房、子女教育、社保等“N道坎”，还需加强顶层设计、推进多规融合，在户籍改革、基本公共服务制度等方面发力。要创新城镇规划、建设、管理理念和方式方法，努力形成有利于土地、产业和人口聚集，有利于小城镇健康有序发展的体制机制、多元投融资体系和政策保障制度，让农民“想离离得开、想进进得来、想留留得下、想回回得去、进城过得好、原地有保障”，初步建立起可复制、可推广、可借鉴的就地城镇化新模式。
（三）创新要素供给，解决好“住得下”问题
农民进镇入城，最怕的就是失去权益、离村丢地。从区政协调研组在栖凤渡镇发放的农村宅基地调查表来看，809户农民愿在镇区买房的261户，252户愿到市区买房，92户愿意购安置房，204户未表态。这说明农民想到城镇，是为了生活得更好。习近平总书记说：“人民群众对美好生活的向往就是我们的奋斗目标。”要坚持在一产上注重融合、在二产上注重高新、在三产上注重高端，以产业发展带动小城镇建设，以小城镇建设促进产业发展，满足群众的安居之盼、乐业之需、舒适之愿，使群众幸福感在小城镇发展中得到不断提升，让小城镇成为群众的物质家园和精神归宿。
（四）创新制度供给，解决好“过得好”问题
为解决小城镇进程中农村出现“人走房空”现象，化解“人、地、钱”紧张的矛盾。2016年，苏仙区对于不适合迁建的村庄积极开展“宅基地换住房”试点工作，建立农户宅基地置换和有偿退出机制。在栖凤渡镇村头村试点，选择宅基地空闲面积较大、集中连片50亩以上，且与大田相连的土地进行复垦。对于选择进小城镇落户居住的，给予3万元的补助。一些特色小镇以自然资源、区位优势、产业基础为条件，因地制宜积极培育休闲旅游、种养、农产品加工等特色产业，形成了各自的产业特色。如白露塘工业大镇、良田商贸重镇、飞天山旅游名镇脱颖而出，成为农民就地转移、居家就业的重要载体。
作者单位：郴州市苏仙区政协
中国乡村发现网转自：《研究与决策》2018年第3期 微信公众号（原创）
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