摘要：“乡村病”是指在乡村转型发展过程中, 由于乡村发展系统内部各子系统之间以及乡村发展系统与周围环境互动失衡导致乡村发展系统失去了自适应、自调节能力而导致乡村发展受阻甚至乡村地域系统衰退的现象。“乡村病”的成因包括乡村资源禀赋及区位条件、社会经济因素、制度与政策因素、技术因素等。“乡村病”在快速城镇化和工业化以及由其扰动形成的乡村转型发展过程中产生, 其产生根源在于城乡二元体制以及“重城轻乡”政策等所构成的制度与政策约束。最后, 从制度与政策创新、城镇化与乡村化协调均衡发展、村镇建设新格局的构建等方面提出了“乡村病”的调控策略, 为我国城乡协调发展的科学决策以及乡村振兴战略提供认识和理论研究基础。
1、引言
城乡关系是最基本的区域关系、经济关系和社会关系[1], 也是国家和区域内最重要的相互依赖关系[2], 城乡关系是否协调, 直接影响着经济能否健康、社会能否稳定、民生能否保障。改革开放以来, 我国工业化与城镇化进程持续进行, 中国快速进入城乡发展转型期。然而, 由于盲目追求城镇化、工业化, 漠视城乡统筹, 导致以人口拥挤、交通拥堵、环境污染与风险、住房贫困为主要特征的城市病[3], 也产生了农业生产要素非农化、人口老弱化、空心村、环境污损化、公共设施短缺、贫困化、文化空虚、治理无序等一系列乡村发展问题[4,5], “乡村病”问题凸显。应对城乡发展转型挑战、治理“乡村病”、实现乡村振兴, 成为新型城镇化和美丽乡村建设亟待解决的新课题[6]。
“乡村病”, 最早被称为“农村病”, 是上世纪80年代农村工业化背景之下提出的。黄祖辉等将农村工业的布局散乱、大量农业转移劳力长期滞留农村、农业现代化受阻称为“农村病”[7]。之后国内学者陆续开展了“乡村病” (农村病) 的概念、表现、原因、治理对策等研究[8-11]。随着工业化与城镇化的进行以及国家人口管控政策等的调整, “乡村病”不再表现为农村剩余人口滞留所引起的问题;其转换为农村青壮年劳动力过快流失带来的一系列问题, 乡村整体机能出现衰退[12]。学者与时俱进地开展了新一轮“乡村病”的研究[4,13,14]。然而, 目前学术界尚未形成“乡村病”的统一概念, 新时期“乡村病”的表征、影响因素及其形成机制的探究尚不深入, 影响了“乡村病”研究的深化。
地理学具有系统性和综合性的特征, 重在研究现象的过程及机理, 为“乡村病”研究提供了独特的视角。本文旨在从乡村发展系统的视角界定“乡村病”的科学内涵, 总结新时期“乡村病”的表征, 深入分析当前“乡村病”的影响因素及形成机制, 并进一步探讨“乡村病”的调控策略, 以深化对“乡村病”的认识, 为制定城乡融合发展体制机制和政策体系提供参考。
2、“乡村病”的科学内涵与表征
2.1“乡村病”的科学内涵
乡村发展系统是一个复杂、开放、非线性、自组织的巨系统[1], 包括农村的自然资源子系统、生态环境子系统、经济发展子系统与社会发展子系统[15], 乡村发展系统的周围环境由全球、国家、区域、地方等不同尺度的政治、经济制度与政策、工业化和城镇化发展状况等组成[16]。随着全球化、工业化、城镇化、信息化的进行, 乡村发展系统内部各子系统之间相互影响、相互作用, 且与乡村发展系统的周围环境不断进行物质流、能量流与信息流的交换[16], 导致了农村人口、土地、产业以及资金等要素的转移, 农村产业、就业方式、消费结构、土地利用结构及社会组织结构转变[17,18], 农村生产、生活、生态及文化功能转换。乡村转型发展与城乡发展转型相伴而生, 在转型过程中, 乡村发展系统内部各子系统之间以及乡村发展系统与周围环境之间的作用方式、协调程度能否适应转型过程决定了乡村发展系统能否可持续发展, 也影响了城镇的发展水平。随着我国乡村发展系统开放程度以及工业化水平和城镇化水平的提高, 农村发展受周围环境的影响越来越大[1]。
“乡村病”是指在乡村转型发展过程中, 由于乡村发展系统内部各子系统之间以及乡村发展系统与周围环境互动失衡导致乡村发展系统失去了自适应、自调节能力而导致乡村发展受阻甚至乡村地域系统衰退的现象。不同地区, 乡村发展系统以及区域、地方尺度的周围环境各异, 导致“乡村病”类型具有区域差异性;同一个地区, 乡村发展系统的要素、结构、功能不断发生变化, 使得“乡村病”具有时序演进性。但不同地区以及同一地区不同时段的“乡村病”存在一个共性, 即“病情”的严重性:“乡村病”影响到乡村的可持续发展, 甚至造成乡村地域系统的衰退或消亡。由于农村发展的系统性, 即乡村发展系统内部各子系统之间相互作用, 因此“乡村病”具有“交叉感染”性, 造成“乡村病”“病种”增多, “病情”加重。
2.2 新时期“乡村病”的表征
根据当前乡村发展系统各子系统存在的问题, 结合刘彦随[4]、何绍辉[5]等人的研究成果, 总结出“乡村病”的五大表征。
2.2.1 农业生产要素高速非农化
农民和耕地是农业生产的基本要素。随着我国城镇化和工业化的快速推进, 农村人口迅速向城镇转移, 建设占用耕地、耕地被撂荒现象明显。据统计, 1996年开始, 我国农村常住人口快速向城镇转移 (图1) , 农民工数量由2008年的2.25亿人增加到2014年的2.74亿人, 年均增长2.8%, 且以外出农民工为主[19]。1997—2005年间全国因建设占用所致耕地减少量达到18311km2, 占期间耕地减少总量的15.65%, 其中以城镇建设占用为主;以北京为例, 1985年以来, 城市扩展1602.2km2, 其中属于村庄、耕地占用的比例分别为23.4%、57.1%。在土地快速非农化过程中产生了大量无地、无业、无保障的失地农民, 在城乡结合部表现得尤为明显[20]。2014年我国失地农民已达1.12亿人。而由于人口向城镇转移以及土地流转不畅等原因, 每年有近2万km2耕地被撂荒, 而耕地两季变一季、三季变两季的“隐性撂荒”现象也逐渐增多[21]。农业生产要素的适度非农化一定程度上有利于缓解农村人—地紧张关系, 但过度的非农化给我国粮食安全以及耕地红线的坚守带来潜在威胁, 影响到我国农业系统的良性运行与农村的正常发展。
2.2.2 农村社会主体过快老弱化
我国已经进入少子老龄化时期, 加之农村青壮年劳动力的快速流失, 农村留守老人、留守妇女、留守儿童数量也随之增加。根据民政部测算数据, 2015年全国农村留守老人、留守妇女、留守儿童的数量分别为5000万、4700万、6000万[22], 导致一些地区老人、妇女成为主要劳动力, 农村建设主体老弱化明显。“三留”人口难以支撑农村产业和文化的发展, 耕地边际化、农村文化衰落现象普遍[4], 同时也给乡村治安与基层治理带来挑战。
新时期中国“乡村病”的科学内涵、形成机制及调控策略
图1 改革开放以来农村常住人口与城镇化率变化
2.2.3 农村建设用地日益空废化
工业化和城镇化的发展促进了农村人口流失, 同时也带动了农村经济结构和家庭结构的转型, 农村住房消费需求旺盛, 建房能力增加。然而, 由于城乡二元户籍、社保制度的制约, 进城农民工市民化进程缓慢, 因此, 农村土地承担了本应由城镇提供的社会保障功能, 农民宅基地退出意愿不强烈。加之土地制度与管理不善, 导致农村土地利用出现“建新不拆旧”、“人走地不动”, 产生大量空心村。根据国土部土地利用第二次调查数据, 1996年以来, 农村人口年减少1300万, 而农村建设用地不减反增1.22万km2, 农村人地关系逆向演化, “空心村”问题加剧。据统计, 通过构建完善的农村人口转移机制、宅基地退出与盘活机制, 全国空心村综合整治潜力可达7.6万km[1]。农村建设用地空废化造成农村土地资源的浪费, 且不利于城乡土地的优化配置以及农村基础设施和公共服务设施的合理布局, 导致乡村地域系统衰退。
2.2.4 农村水土环境严重污损化
随着生活污水、生活垃圾排放量增加[23], 农业生产中机械、农药、化肥等的过多使用[24], 城市近郊区、乡镇企业的发展以及城镇化或人口集中居住等[25], 我国农村环境呈现点源污染与面源污染共存, 生活污染和农业污染、工业污染并存, 新旧污染叠加, 工业及城市污染向农村转移的态势[26]。在相关学者开展的调查中, 1998—2008年期间农村环境恶化的村占调查样本村 (101个村) 的43.6%[25]。据住建部测算, 中国农村地区常住人口产生的生活垃圾一年就有约1.1亿吨, 然而, 对生活垃圾进行无害化和非无害化处理的仅占37%, 全国村庄生活垃圾无害化处理率只有11%, 远低于同期城市的生活垃圾处理水平 (城市二者数值分别为95%、89%) 。城市垃圾堆存累计侵占郊区土地500km2。全国六分之一的耕地受重金属污染, 污染的粮食产量达1.2×107t[26]。环境污损化直接影响到农村环境系统的自调节能力, 同时影响到农产品安全以及当地产业的投资环境, 更影响到农村居民健康。
2.2.5 农村多维贫困化
我国农村的贫困呈现经济、医疗、教育等多方面的综合贫困。既包括农民收入水平不高, 也包括农村儿童营养水平较低、农村基础设施及公共服务设施的短缺与社会福利保障的不足等。2015年, 全国妇联、国家卫计委发布的《中国贫困地区0—6岁儿童营养及家庭养育状况》报告显示贫困地区农村儿童的“低体重率”和“生长迟缓”率是城市地区的6—8倍, 贫困地区儿童早期锌缺乏比例高达50%以上, 维生素A缺乏率是大城市同龄儿童的6倍多, 营养健康水平的低下造成了贫困的代际传递。全国近一半的行政村当年无村集体经济收益, 80%的村集体处于贫困状态, 必须依靠财政转移支付维持村级组织的正常运转[27], 弱化的村集体经济无法提供村庄基础、公共服务设施所需资金。全社会人均固定资产投资额城镇是农村的6.89倍, 财政预算内投资城乡差距为11.11倍, 村基础设施建设面临严重的资金投入不足[28]。14个集中连片特困地区中有6.9万个“建档立卡”贫困村不通客运班车, 不通沥青路的自然村数为33万个[29]。多维贫困化导致乡村发展缺少活力, 形成乡村人口流失的巨大“推力”, 导致乡村地域系统衰退。
3、“乡村病”的成因与形成机制
3.1 成因分析
3.1.1 农村资源禀赋与区位条件
农村资源禀赋包括农村自然资源、劳动力、资本等, 农村资源禀赋影响农村产业结构、发展模式与治理方式, 资源禀赋是农村发展的基础条件, 农村资源禀赋较差的地区发展滞后, 易于产生乡村病。地形不利、地理位置偏僻等区位条件较差的地区, 不利于基础及公共服务设施建设, 农民受教育水平一般较低, 农村发展内生动力不足, 在工业化和城镇化的巨大“拉力”以及自身形成的“推力”下, 更易产生优质资源要素的流失。
3.1.2 社会经济因素
工业化提供了大量非农就业岗位, 非农收入与农业收入之间存在较大差距, 加之城镇相比于农村更加便利的基础设施、齐全的公共服务设施共同“拉动”农村人口流失。随着农村经济与社会生活水平的提高, 农村人口的生存性需求逐步得到满足, 发展性需求增多, “推动”农村人口向城镇转移或改善农村原有住房条件。在此过程中, 生产、生活垃圾带来的环境压力逐渐增大。我国工业化和城镇化过程中不合理的发展模式, 如土地依赖型、指标导向型的城镇化发展模式[30]导致了农村土地的快速非农化并产生大量失地农民;农村家庭结构由主干家庭向核心家庭转变, 带来宅基地需求增加等, 加速了“乡村病”的形成。
3.1.3 制度、政策因素
经济基础决定上层建筑, 上层建筑对经济基础具有能动的反作用。当社会经济制度与政策不能与农村、城乡发展的新形势相适应时, 必然会导致农村资源优势难以发挥, 阻碍农村地域系统的良性运行[31]。我国长期实行的“重城轻乡”政策造成城乡之间发展机会与水平的严重不均衡, 城—镇—村格局处于失调状态, 县域功能弱化, 乡镇功能缺失, 导致农村人口外出转移大于本地就业, 农村难以享受城市发展的扩散效应, 产生城市尤其是若干大城市的极化发展、广大乡村衰退的现象, “城市病”与“乡村病”并发。越来越多的农村人口涌向城市, 但我国实行的城乡二元户籍制度以及二元社会保障政策导致进城农村人口“半城镇化”, 致使进城农民工不愿放弃农村土地, 并且, 农村土地产权虚位、残缺和模糊[32], 宅基地使用管理不善, 导致农村土地无序使用与浪费。农村税费改革引起农村基层政权日益悬浮, 加上农村精英流失以及农民认同感严重衰退[33], 乡村治理“内卷化”[34]与“精英俘获”[35]现象增多, 导致乡村自组织能力不断消解, 乡村治理呈现失序状态, 加剧了乡村地域系统的衰退。
3.1.4 技术因素
工业化提供了先进的农业生产工具, 提高了农业生产率, 促进了剩余劳动力的出现, 形成了农村人口转移的前提条件。快捷的交通扩大了人们的交往与空间转移范围, 为人们在更广阔的空间范围内寻求比较收益更高的地方提供了可能性。机器生产及新材料使用对农村传统手工艺、农产品的替代降低了农村人口的收入, 促进了人口外迁。交通与通讯、贮藏等技术的进步促进了生产与消费的全球化, 农村社会经济已直接或间接地受到全球化的影响[36]。上述因素对“乡村病”的发生及影响程度不同 (表1) , 在各种因素及其相互作用下, “乡村病”不断演进。
新时期中国“乡村病”的科学内涵、形成机制及调控策略
3.2 形成机制
本文借鉴本尼尔 (Benner) 提出的扰动理论 (P理论) 解释“乡村病”的形成机制, 认为“乡村病”的形成是在乡村发展系统的周围环境带来乡村转型发展过程中, 由于制度、政策等要素未能及时做出调整导致乡村地域系统的某个子系统运行失序 (一般首先是人口系统) 或继而带来其他系统失序所造成的结果 (图2) 。
本尼尔提出的扰动理论认为, 事故过程包含着一组相继发生的事件。在这些事件中, 由于行为者不能适应“系统外界影响的变化” (扰动) , 使系统动态平衡过程受到破坏而造成事故。该事件过程可能使某一行为者承受不了过量的能量而发生伤害或损坏;这些伤害或损坏事件可能依次引起其他变化或能量释放, 作用于下一个行为者, 使下一个行为者承受过量的能量, 发生串联的伤害或损坏。即把事故看成由相继事件过程中的扰动开始, 以伤害或损坏为结束的过程[37]。根据此理论, “乡村病”的形成机制包括以下两个过程:
(1) 乡村发展系统的周围环境的驱动因素对乡村发展系统形成“扰动”, 并产生对农村发展要素的拉力, 客观上导致乡村地域系统的人口、消费结构等发生变化, 促进了农村发展转型。即工业化和城镇化进程、技术因素扰动了乡村发展系统, 吸引大量农村劳动力向城镇转移, 并由此增加了外出农民的收入, 造成了农村主干家庭向核心家庭的转变, 带动了农民生活消费水平的提升。在此过程中, 农村的资源环境禀赋状况及不利的区位条件对农村发展要素的流失起到了“推力”作用。但此时“乡村病”并未一定会产生, 需要其它因素进一步“催化”。
(2) 农村发展相关的制度、政策及乡村治理能力未能根据上述“扰动”以及农村发展转型做出及时、正确的调整, 导致农村人口结构、农业结构、资源环境结构等“承受不了过量的能量而发生伤害或损坏”, 造成乡村地域系统衰退, “催化”了“乡村病”。我国长期实行的城乡二元社会保障制度、“重城轻乡”政策以及村镇建设格局的缺失等外源因素导致农村基础设施条件较差, 社会保障条件不足, 强化了城乡发展的马太效应, 导致人口、资源等发展要素不断向城镇过度集聚。在此背景下, 农村土地制度不完善导致农村“人走地不动”, 基层宅基地管理监管不力进一步造成了宅基地的“外扩中空”, 形成空心化;农村环境监管缺失以及农民环保意识不足导致废弃物由城镇向农村转移, 废弃物未经处理而排放, 造成农村环境污损化。
新时期中国“乡村病”的科学内涵、形成机制及调控策略
图2 基于扰动理论的“乡村病”形成机制Fig.2 Formation Mechanism of Rural Disease based on Perturbation Theory
4、“乡村病”调控策略
4.1 创新农村发展的制度与政策
治理“乡村病”, 应树立城乡等值观念, 首先打破农村发展的制度、政策约束, 破除城乡二元结构, 为城乡地域系统的良性互动打开通道。从根本上改变“重城轻乡”政策, 树立城乡等值理念[38], 加强对农村基础设施的投资, 改善农村生产条件、生活条件, 减少农村人口外流的“推力”。从服从和服务于国家粮食安全战略的角度出发, 完善耕地保护制度, 实现耕地资源价值化, 同时推行农产品价格政策改革, 创新实施“绿箱”政策, 提高农民从事农业生产积极性, 促进农业发展。实现户籍身份与社会保障相分离[39], 将农民工纳入城镇公共服务体系中[40], 解决进城农民的后顾之忧, 促进农民市民化与宅基地退出同时进行。加强乡村环境治理的法律、制度建设, 建立农村环境保护防线。深化土地制度改革, 构建中国特色的农村土地制度改革体系, 培育土地市场, 明晰土地产权关系, 创新土地流转形式, 加强土地流转过程中各利益主体间的关系协调, 探索以废弃宅基地为主的农村建设用地有偿退出的新机制, 实现土地资源的资产化以及资源配置最优化。
4.2 促进城镇化与乡村化均衡、协同发展
乡村化是就地城镇化的根本途径, 有利于补齐乡村发展短板, 带动城市要素向农村的转移[41], 缓解城市发展压力。因此, 应坚持城市病与“乡村病”“两病同治”、“村病城治”、“城病村治”, 促进城镇化与乡村化并行发展。要顺应城乡发展转型规律, 立足于城乡地域系统的交互性与动态性, 改善与加强城乡间的经济与社会协作[17], 实现城乡要素平等配置和资源平等分配, 推进形成城乡融合系统。坚持新型城镇化发展道路, 着力实现农民工市民化, 加强农民工的职业教育及技术培训, 提高其适应城市经济发展的能力;完善中小城市和村镇的基础设施, 引导农民工由大城市向中小城镇转移;对征用的农村土地实行资产化评估, 理顺政府、开发商、农民之间的收益分配关系, 为农民提供在城镇居住、就业的生计资本。规范新型村镇化和美丽乡村建设的实施, 重点完善农村基础设施, 扶持农村产业发展, 增强农村发展的内生动力;培育新型农业经营主体, 实现农民职业化, 增强农民的组织性, 利用社会资本加强乡村服务社区化[42], 解决农村建设主体老弱化难题;实施环境整治工程, 调动多主体参与环境保护的积极性;推进农业集约化、绿色化生产, 构建乡村生态文明。
4.3 构建村镇建设新格局
村镇建设格局是城乡关系地域系统的重要组成部分, 合理的村镇建设格局, 通过集聚农村资源要素、疏解城市部分功能搭建起城市与农村要素流通、功能互补的桥梁, 实现城镇与村庄的功能契合、空间融合[43]。治理“乡村病”, 要通过构建村镇建设新格局, 搭建城乡要素互动平台。村镇建设格局, 即构建乡村地区县城、重点镇、中心镇、中心村 (社区) 的空间布局、等级关系及其治理体系[44], 其核心在于村镇发展新主体、新动力、新战略、新制度的培育与塑造[45]。构建村镇建设格局, 要考虑乡村地区发展的阶段性及空间差异性, 对村镇区域进行系统诊断、类型划分和功能识别, 统筹考虑村—镇—城空间层级及地域分工体系[43]。依据中心地理论, 合理确定重点镇、中心镇、中心村, 发挥中心地的集聚与扩散作用, 实现城镇与村庄的功能衔接, 达到城乡地域空间在功能服务和要素流动上的协同与平等[46], 从而实现资源效应最大化和空间网络结构最优化, 避免城市人口的过度集聚与乡村人口的过度流失。注重村镇产业经济的培育, 将中心村与专业村镇建设相结合, 提供村镇发展的产业支撑[47]。
4.4 创新“乡村病”的治理模式
“乡村病”的成因及不同因素之间的组合、作用机制具有地域差异性, 因此, 不同地区呈现不同的“乡村病”特征, 因此应探究多元化的“乡村病”治理模式。如实施土地资源工程模式、易地扶贫搬迁模式、新农村建设模式、特色小镇建设模式等。针对土地空废化、污损化的乡村, 应通过土地工程技术实现土地修复、再利用, 并通过工程技术突破、土地制度创新及管理方式变革实现土地资源生态化、土地整治工程化、土地价值资产化、土地管理信息化与土地政策民生化五位一体[48], 带动实现农业及农村现代化, 形成城乡要素良性互动、优势互补的基础, 构建人地关系协调的国土空间新格局, 如禹城市的空心村整治、延安黄土高原治沟造地工程等;在区位条件较差、自然条件恶劣、存在明显的资源约束、生态环境脆弱的地区, 可通过引领实行易地扶贫搬迁, 统筹解决好居住与就业问题, 改善居民的生产生活条件;在资源禀赋相对较好的地区, 可将特色小镇的培育与中心镇、美丽乡村建设相结合, 利用扶持资金全面提升镇域基础设施、产业发展和人居环境, 吸纳当地农村人口实现就地城镇化。
5、结论与展望
从乡村发展系统的角度定义了“乡村病”, 对分析不同时期的“乡村病”均具有普适性。依据农村各内核系统存在的问题总结了新时期“乡村病”的“五化”表征, 即生产要素高速非农化, 农村社会主体过快老弱化、建设用地空废化、环境污损化以及多维贫困化。“乡村病”的成因包括农村资源禀赋、区位条件、社会经济因素以及制度、政策与管理等。在由工业化、城镇化等主要外源因素构成的乡村发展系统的周围环境引起的乡村转型发展过程中, 由于制度、政策等未能做出及时调整导致农村发展系统失调引发“乡村病”。调控、治理“乡村病”, 应顺应城乡发展转型规律, 创新农村发展的制度与政策, 促进城镇化与乡村化的均衡、协调发展, 构建村镇建设新格局等。
未来“乡村病”研究的深化, 需要注重城乡地域系统互动的过程、格局与机理分析;加强与经济学、社会学、工学、管理学等多学科的交叉综合研究, 全面、深入地揭示“乡村病”的形成机理, 提出切实可行的调控措施, 探索实现乡村振兴的可行路径;强化定量研究方法, 确定“乡村病”的诊断指标并进行定量测度, 并探究我国“乡村病”的空间格局。
中国乡村发现网转自：人文地理2018年02期
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