摘要：县域城镇化与“三农”密切相关, 县级单元作为城镇化的重要层级, 是破解城乡二元结构的基本单元。乡村振兴战略与推进县域城镇化互促共进、相辅相成。从乡村内生活力缺失、城乡资源要素配置不均衡、乡土文化的保护与传承不足、乡村地区环境污染风险加大等方面分析了当前城镇化中乡村发展面临的主要问题。基于实施乡村振兴战略, 从推进农业农村现代化、就近就地吸纳农业人口转移、保护和传承乡土文明三方面重新认识县域城镇化的地位和作用。最后从加强制度建设保障、差异化乡村发展指引、发挥特色小城镇和特色小镇支撑作用、积极发展乡村旅游和新经济、加强乡村人居环境建设、传承保护乡土文化等方面提出实施乡村振兴的具体发展策略。
1 城镇化中的城乡关系研究
城市与乡村是一个有机整体, 城乡关系是一个随时间发展而不断演化的客观存在[1], 正确认识城乡关系是研究城镇化的逻辑起点和基础。城乡二元结构体制是我国城镇化发展中存在的严重障碍, 资金、土地、人才等各种要素长期由农村向城市流入, 导致城乡差距持续扩大, 也是造成乡村发展滞后的重要原因。2017年末我国常住人口城镇化率已达58.52%, 城镇化水平持续提高, 人口仍处在由农村向城市集中的阶段。但快速城镇化进程中的乡村衰落也不容忽视, 农村人口外流趋势短期不可逆转, 城乡收入的绝对差距仍在逐年拉大 (图1) 。
2002年12月, 中共“十六大”针对城乡二元结构提出了统筹城乡、协调发展的方针, 开启了破除城乡二元体制的历史进程。从2004年开始, 连续15年的中央一号文件都聚焦于农业、农村、农民 (即“三农”) 问题 (表1) 。城乡收入差距快速扩大的趋势在2003年后得到了遏制, 城乡收入比2007年达到最高值3.33后开始逐年回落, 农村人口持续大规模外流的趋势也正在放缓。据《2016年农民工监测调查报告》, 2011-2016年, 外出农民工增速呈逐年回落趋势, 外出农民工占比也从2011年的62.8%逐渐下降到2016年的60.1% (图2) 。另外, 随着近年来美丽乡村建设、乡村旅游、农村电子商务的蓬勃发展, 城乡间产业要素的流动方式也开始改变, 拥有传统产业和特色资源的乡村正在培育要素集聚能力, 成为新的功能节点, 而资源禀赋较差的乡村则会进一步衰退。
2017年中央一号文件提出了田园综合体 (1) 概念, 是实现乡村现代化和新型城镇化联动发展的一种新模式。“十九大”报告中首次提出实施乡村振兴战略 (2) , 2018年中央一号文件全面谋划新时代乡村振兴, 全面部署和实施乡村振兴战略。乡村振兴战略的提出, 对城乡关系的认识从“城乡统筹”转向“城乡融合”, 更加强调城乡要素的互动和城乡空间的共融。从“农业优先发展”转变为“农业农村优先发展”, 从“新农村建设”、“美丽乡村”发展到“乡村振兴”新局面, 是城乡发展的重大战略性转变[2]。
2 城镇化中乡村发展面临的主要问题
“十九大”报告指出不平衡不充分的发展已经成为社会的主要问题, 2018年中央一号文件指出当前我国发展不平衡不充分问题在乡村最为突出, 农业农村部部长韩长赋进一步指出我国社会中最大的发展不平衡是城乡发展不平衡, 最大的发展不充分则是农村发展的不充分。分析我国当前城镇化中乡村发展面临的主要问题有以下几点:
2.1 乡村“空心化”和“老龄化”现象严重, 乡村内生活力缺失
随着人口迁徙、青壮年劳动力向城镇转移, “异地城镇化”使得人口大量流出地村庄“空心化”和“老龄化”趋势日益明显。据统计, 2015年全国留守老人占农村老人的23.3%, 农村空巢老年人占老年人口的比例为51.7%, 农村留守儿童占农村全部儿童的35.1% (3) 。乡村精英和青壮年人才大量外流, 也使乡村地区原有稳定的社会结构支离破碎, 乡村基层人口素质和自治水平迅速下降, 乡村内生活力严重缺失。
以河北省张家口市为例, 从2015年各乡镇人口流动情况来看, 市域211个乡镇中, 有181个为人口净流出地, 占全市乡镇总数的86% (图3) 。原宣化县王家湾乡31个行政村中26个外出人口一半以上, 2015年户籍人口7428人, 常住人口仅2348人, 其中60岁以上占80% (图4) 。
2.2 城乡资源要素配置不均衡, 乡村公共服务和基础设施建设滞后
县级单元 (4) 城乡公共服务的供给普遍存在着“重城市轻农村”的供给制度问题[3], 城乡公共服务存在较大差距, 农村公共服务供给水平难以满足农业农村发展的需要。县乡一级财政困难, 2006年国家取消农业税, 乡镇和村两级自身财力匮乏和提供公共产品能力不足的两大问题更加凸现。小城镇承担着繁重的基层管理事务, 但没有相应的行政权力, 更缺乏足够的财力支持, 普遍缺乏介入农村公共事务和农业生产事务的积极性。农村的公共服务和管理滞后, 农民的养老、医疗、教育等公共服务供给陷入困境。
近年来, 农村的水电路等公共服务和基础设施建设得到较大改善, 但与新型城镇化要求相比, 差距还比较大, 普遍缺少公园、广场等休闲生活服务设施。根据住房城乡建设部《2016年城乡建设统计公报》, 全国68.7%的行政村有集中供水、65%的行政村对生活垃圾进行处理, 但仅有20%的行政村对生活污水进行了处理。2016年年末, 全国乡建成区用水普及率71.90%、燃气普及率22.00%、人均公园绿地面积1.11m2, 也都明显要低于建制镇和县城发展水平 (表2) 。
2.3 乡村规划建设中对乡土文化的保护与传承不足
随着人口外迁和城乡关系演进, 部分自然村落逐渐消亡是必然结果[4]。但在城乡建设用地增减挂钩政策和地方土地财政的驱动下, 乡村建设成为获取城市建设用地指标的重要手段, 不少省区出现了行政力量主导的村庄撤并与“新农村建设”浪潮, 部分地区甚至出现了赶农民“上楼”的现象 (5) 。短时期内的村庄撤并过于追求速度, 使得承载着数千年农耕文明的村庄数量急剧减少, 大量从属于村落的民间文化传统———非物质文化遗产也随之消亡, 相当数量的传统村落彻底走向终结。
乡村规划建设也普遍缺乏保护与传承意识, 大多数村庄规划和建设中缺少对村庄整体的内生发展机制思考。乡村规划照搬城市规划的做法和土地政策的不完善导致了拆旧建新的“自主性破坏”[5], 对传统村落大量乡土建筑“自然性毁损”、“建设性破坏”、“旅游性破坏”等现象仍然十分普遍, 大量具有传统特色的乡村缺乏有效的管控和保护措施, 导致大批传统村落正在或面临消亡, 对乡土文化造成了巨大冲击。
2.4 乡村地区环境污染风险加大, 治理能力不足
县域就近就地城镇化、工业化趋势使得环境问题越来越呈现出“面域化”的特征, 乡村地区环境污染风险加大[6]。但大部分县级单元缺乏有效协调城乡建设、产业发展与布局、环境监控与治理的工作机制, 难以通过协调优化布局, 降低环境污染。
目前来看, 乡村地区自然环境仍然有继续恶化的趋势, 主要表现在水土污染严重、污水和垃圾处理能力落后等。乡村畜禽饲养业的发展和农药化肥的超量使用, 也使得农村面源污染开始出现排污种类多、浓度高的特点;乡村生活垃圾有效收集与无害化处理工作在县级单元推进也比较缓慢。县级单元在经济发展的压力下, 环境治理的积极性不高, 应对能力普遍不足。当前我国的环境监管体系主要是针对城市和重要点源污染防治建立的, 对县级单元广大乡村地区的环境污染防治重视不够。
3“乡村振兴战略”下的县域城镇化价值再认识
乡村振兴与推进城镇化不是非此即彼的关系, 而是互促共进、相辅相成的。
县域城镇化是以县域为重点自下而上的本地城镇化发展范式, 是以中小城镇为主要载体, 吸纳农村富余劳动力转移的就地就近城镇化[7]。县域城镇化与“三农”密切相关, 县级单元作为城镇化的重要层级, 是缩小城乡差距、破解城乡二元结构的治理单元, 是统筹城乡发展和满足城乡基层发展需求的基本单元。新时代, 推进县域城镇化, 对于缓解“农村空心化”、解决“三农”问题, 缩小城乡差距都具有积极作用和重要意义。基于乡村振兴战略实施, 本文对县域城镇化价值和作用有以下几点再认识:
3.1 促进“三农”发展, 推进农业农村现代化的重要支撑
县级单元是服务“三农”的重要层级, 是“三农”发展的主体空间, 是推进我国农业现代化、产业化发展的重要平台。县域城镇化质量很大程度上决定着我国农业地区发展、城乡一体化的发展水平, 是全面实现现代化的关键。
我国农业现代化水平相对较低, 发展潜力空间很大, 和大中城市比较, 县域内城乡发展差距相对较小, 城乡联系更加紧密, 乡情更加浓厚, 更具有直接带动乡村发展的意义。从农民收入构成看, 我国农民收入的60%以上来源于非农产业的工资性收入, 农民提高收入的主要渠道为依靠非农产业就业机会来拓展[8]。另外, 城镇地区为农业现代化提供主要的科技服务和支撑, 大量的乡村基础设施建设需要从县域层面统筹考虑, 县级单元是提升农村基础设施建设水平的重要层次。随着农民收入的提高, 多元化生活需求增长, 通过提高县城和重点小城镇的公共服务与基础设施水平, 以优质的公共服务、人居环境吸引农村转移人口集聚已成为推动县级单元就近就地城镇化的重要动力。
3.2 就近就地吸纳农业人口转移的基础性作用
长距离流动的“异地城镇化”模式不可避免会导致农村发展的困境, 就近就地城镇化有利于通过季节性投入、家庭分工和代际分工来支持农业的持续发展[9]。县级单元是农村转移人口实现“完整家庭城镇化”的适宜层级[10]。随着农村家庭安置、团聚的需求越来越高, 中短途流动务工和“工农兼业、城乡双栖”越来越多, 在平原地区县级单元就近就地城镇化中尤其具有普遍性。
县域城镇化一方面有利于降低农村人口融入城镇化的成本和障碍, 另一方面也有利于城乡一体化发展和社会关系网络的延续[9]。以县级单元为核心的就近就地城镇化是农民经济理性选择的结果, 符合当前农民工的城镇化意愿, 符合城镇化人口流动规律, 在未来相当一段时间内具有较强的合理性和适应性。县域城镇化发展, 对减少“半城市化”、“农村空心化”等问题具有积极作用, 对于促进城乡统筹发展具有重要作用, 因此成为很多地区着力推进的城镇化模式。
3.3 保护和传承乡土文明的重要空间载体
县是历史延续最长、边界相对稳定的行政组织机构, 长期稳定的组织形态使县成为社会网络、文化认同的基本单元。县域文化具有很强的乡土性和原赋性, 是由根植于当地居民的价值取向、观念形态、生活方式、民俗风情等多种要素构成, 是传承文化记忆、体现乡愁的重要空间载体。县域也是美丽中国的基本空间, 散布大量的自然文化遗产, 拥有代表中国壮美自然的山水林田, 沉淀着千年文明传承下来的城乡聚落。
伴随我国进入大众休闲时代, 休闲消费在国民消费中所占的比例呈现不断上升的趋势, 新兴消费模式的兴起也正在深刻改变乡村的生产生活方式和城乡关系。景观资源丰富的广大县域地区正成为全国最具吸引力的区域, 人文和自然资源丰富的县级单元将成为新经济的关注热点[11]。根据《中国乡村旅游发展指数报告》, 2016年, 中国乡村旅游进入大旅游时代, 未来中国乡村旅游热将持续10年以上。县域城镇化发展能否协调好与自然和文化遗产的保护, 能否传承优秀人居文化, 守护乡愁记忆, 决定着美丽中国建设的成败。
4 县域城镇化中的“乡村振兴”发展策略
从生态文明视角重新认识和发现乡村价值, 重点关注农业农村的现代化, 走城镇化与现代化相结合的总路径。在县域城镇化进程中促进城乡要素和资源的双向流动, 促进城乡空间的共融, 推动实施乡村振兴战略。
4.1 加强制度建设和保障, 激发乡村内生动力
城镇化是一项长期而又复杂的系统工程, 需要进一步加大改革创新力度, 完善财税、投资、金融、土地等方面的配套政策[12], 保障城乡要素的自由流动和高效配置, 为县域城镇化和乡村振兴发展创造良好的制度环境。
县域城镇化中要加快建立健全城乡发展一体化体制机制, 要深化农村土地制度改革, 深化农村集体产权制度改革, 完善农业支持保护制度。鼓励县级单元提高存量集体建设用地利用效率, 简化农村集体建设用地用于乡村休闲服务业发展和休闲娱乐设施建设的审批程序。完善农村创业创新体制, 促进更多的优质资源要素进入农村, 建立城乡统一的公共产品供给制度, 推进城市基础设施向农村延伸、公共服务向农村覆盖、现代文明向农村传播。乡村建设要充分发挥多元主体作用, 解决好县域城镇化和乡村振兴的资金来源, 鼓励市场和社会力量介入, 充分发挥村民的主体性和建设能动性。积极吸引资金、技术、人才等要素流向农村, 盘活农村闲置住房, 发展乡村旅游、养老、文化、教育等多元产业。
4.2 因地制宜, 制定差异化的乡村发展指引和建设策略
我国乡村面广量大、乡村问题多样化, 实施乡村振兴战略要注重地域和文化差异性, 不同地区、类型的乡村采用不同的发展策略。对应不同的城乡关系, 根据不同的城镇化发展模式和路径对乡村进行差异化引导, 对一些不具备条件的、人口流失的空心村, 应退宅还田还林, 恢复生态, 实施生态治理。美丽乡村建设中要融入反映地区历史、文化、风俗特色的建筑风格和聚落格局。如江苏省2011年启动“美好城乡建设行动”, 2014年开展美丽乡村建设示范, 并逐年扩大示范试点范围, 建设了一批美丽乡村示范项目。江苏省村庄环境整治改善把乡村归为五种类型:古村保护性、自然生态型、人文特色型、现代社区型和整治改善性, 对五种类型的村庄分别施策, 使田园地区更具田园风光, 丘陵地区更有山村风貌, 水网地区更含水乡风韵[13]。
4.3 发挥特色小城镇和特色小镇的支撑平台作用
特色小城镇和特色小镇建设处于县域城镇化和乡村振兴中间层次, 是实施乡村振兴战略, 带动农业现代化和农民就近城镇化的重要着力点和支撑点。发挥特色小城镇和特色小镇整合乡村内外资源的重要平台作用。一方面, 乡村地区的特色小镇建设要立足于乡村地区原有产业的转型升级, 充分挖掘利用乡村原有产业基础、资源禀赋和人才基础。另一方面, 通过集聚资本、人才、创新创业要素等, 将特色小镇建设成为乡村地区对接外部资源的重要平台。充分发挥特色小镇的平台价值, 发挥对周边乡村的产业整合和辐射带动作用, 持续推进一批乡村特色产业、文化旅游, 加快推进农业农村现代化。
4.4 依托生态和文化休闲资源, 积极发展乡村旅游和新经济
乡村地区并不等于农业地区, 其发展的活力也不仅是局限于农业。2018年的中央一号文件首次提出乡村经济要多元化发展, 为乡村创造就业机会。县域城镇化要依托乡村地区的生态和文化休闲资源, 以农业为核心, 延伸农业产业链, 推进一二三产业融合发展。发展农产品精深加工业, 开发乡村旅游、休闲农业, 积极发展以广大农村地区为载体的乡村旅游, 也是推进就地城镇化、创造就业、脱贫攻坚的重要突破口。推动本地就业从一产向三产的非农化转移, 促进自下而上的乡村就地城镇化进程。
另外, 互联网信息技术的出现, 改善了乡村传统产业的生产经营劣势与区位束缚, 激活了以淘宝村为典型代表的农村电商经济。积极利用“互联网+本土产业基础+低成本生产空间”的复合优势, 激发乡村多元的就业机会 (6) 。
4.5 加强乡村人居环境建设, 传承和保护乡土文化和特色景观风貌
保护乡村自然生态和田园风光, 尊重乡村地区的特色生产和生活方式。积极发展生态型农业, 引导村民清洁化生产。加快乡村环境综合治理, 开展乡村绿化工程和乡村清洁行动, 提升卫生环境水平。加快推进“乡村文化记忆工程”, 保护反映历史文化、风俗习惯、宗教信仰的各类非物质文化遗产。推进历史文化名村和传统村落保护行动, 加强省级和地方的传统村落名录体系建设, 完善村落信息档案, 通过分级管理与技术指导, 建立有效的保护管理机制。
以生态环境保护、特色产业培育和历史文化传承为重点, 加快美丽乡村建设。建议每个县可选取3~5个乡村作为重点打造, 省级层面确立评定标准, 省市县给予政策和财政扶持, 建立长效扶持机制。
(图表及参考文献略)
中国乡村发现网转自：城市发展研究 2018年05期
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