——对安徽省“一户一块田”模式的考察
摘要：我国农地细碎化的现状与农地适度规模经营之间的矛盾日益严重。当前主要存在土地流转、土地整理、自愿互换等三种农地细碎化治理模式。研究基于行为选择的视角, 对上述三种模式从行为目标、行为选择及治理效果三个方面进行比较分析, 结果表明现有模式治理农地细碎化效果欠佳, 其原因在于政府、农业企业、农村集体以及农户等参与主体的行为目标和行为选择存在多元化和不一致的特征, 农村集体的所有权主体身份未能得到体现。在对安徽省首创的“一户一块田”农地细碎化治理模式的考察中发现应当充分发挥农村集体所有权主体的作用, 将农村集体和农户作为农地细碎化治理的核心主体。“一户一块田”模式有效解决了农户层面的农地细碎化问题, 实现了我国农地分配的帕累托改进。
一、引言
20世纪80年代, 我国农村土地家庭联产承包责任制的实施, 激发了农民的生产积极性, 提高了农业生产效率, 有效解决了温饱问题。但是, 基于公平原则而制定的“肥瘦搭配”的分田方式, 造成了农地细碎化的局面。随着家庭联产承包责任制制度效应的逐渐释放, 农地细碎化使农业生产效率受到制约, 无法充分发挥农业生产的规模效应, 难以适应农业机械化生产要求, 由此造成农业生产效益不高。农地细碎化问题已构成市场经济条件下提高农民收入和实现农业现代化的障碍。[1]
20世纪90年代农地细碎化的问题逐渐引起了学界和实践部门的关注。学界对农地细碎化的内涵、农地细碎化的原因、农地细碎化的测定方法、农地细碎化对农业生产的影响等方面进行了深入研究。农地细碎化是世界农业发展普遍存在的问题。由于人口、自然、经济、社会和制度等方面的原因, 以公平为基础的分配方式, 导致了农地细碎化。[2][3]我国的农地细碎化问题尤为突出。其中, 我国的农地细碎化的主要原因在于家庭联产承包责任制的平均分配和人口变动引起的土地调整。[4]不同的生产条件下, 农地细碎化对农地生产影响不同。[5][6]就正面影响而言, 农地细碎化促进了农户种植业多元化, 分散了农户从事农业生产的风险, 同时有利于农村社会的公平。就负面影响而言, 农地细碎化不仅增加了农业生产成本, 降低了生产效率, 造成土地资源浪费, 也增加了相邻地块农地权属纠纷, 阻碍了农业产出和技术效率的提高以及农业劳动力的转移。但是从整体上看, 当前我国农地细碎化的负面影响更为突出, 农地细碎化已成为制约我国农业现代化的重要因素。关于农地细碎化治理模式, 有学者根据治理主体的不同总结了市场型治理、行政型治理、自愿型治理三种模式, 但是这些模式均难以调动多元治理主体的积极性, 缺乏可持续性的战略规划、科学的制度配套措施以及必要的法治保障。也有学者提出农地细碎化的治理应当着力于通过政府的调控功能和政策法规将土地在农户间进行调剂, 在不改变经营规模的前提下, 促使土地连片集中, 减轻细碎化。[11]未来农地细碎化的治理需要从分散治理向整体治理转变。[12]
已有研究对农地细碎化产生的原因及其影响进行了深入分析, 但是对治理农地细碎化的研究尚显不足。已有研究从整体上指出农地细碎化治理的三种模式存在的缺陷, 但是没有对农地细碎化治理中各行为主体的目标和行为选择及治理效果进行深入分析。基于公平而导致的农地细碎化与基于效率而要求的农地适度规模经营之间的矛盾日益突出。解决农地细碎化问题对实现农业现代化具有重要意义。本研究通过对不同主体在不同治理模式下的目标、行为及治理效果的比较分析, 指出当前我国农地细碎化治理中存在的不足, 结合对安徽省蚌埠市怀远县“一户一块田”农地细碎化治理模式的考察, 提出“一户一块田”治理模式对我国农地细碎化治理的启示, 为我国农地细碎化治理及农地产权制度改革提供参考。
二、农地细碎化治理行为比较分析
结合王山等学者对农地细碎化治理模式的研究, 根据农地的整合方式将我国农地细碎化的治理进一步概括为三种模式:一是土地流转模式, 即通过政府引导, 以农业企业和农户为参与主体的土地流转方式推动的农地细碎化治理模式;二是土地整理模式, 即政府通过行政手段推动的以农村土地整理为主要方式的农地细碎化治理模式;三是自愿互换模式, 即农户之间在自愿协商的基础上, 以互换农地的方式进行的农地细碎化治理模式。三种农地细碎化治理模式中主要涉及到政府、农业企业、农村集体和农户四类行为主体。在不同的治理模式中, 行为主体的行为目标和行为选择均有所不同, 进而产生不同的治理结果。
1. 农地细碎化治理主体的行为目标比较分析
行为目标是各行为主体参与农地细碎化治理所要达到或追求的最终目的。政府、农业企业、农村集体和农户等行为主体在土地流转、土地整理或自愿互换等不同的农地细碎化治理中, 行为目标存在多元化及不一致的特征。
(1) 政府的行为目标。政府在农地细碎化治理中有双重身份。政府既是公共利益的代表和公共政策的制定者, 又是具有自身利益最大化目标的理性经济人。首先, 政府作为公共利益的代表和公共政策的制定者, 在农地细碎化治理中, 政府的目标一方面希望维护农民的土地权益, 稳定农村土地承包关系, 另一方面希望提高农业生产的效率和保障国家粮食安全。农民权益的保障和农村土地承包关系的稳定有利于提高农业生产效率和国家粮食安全。但是, 若是在固有的农地细碎化的格局上稳定土地承包关系, 虽然短期看保护了农民当前的土地权益, 但是长期看则无益于提高农业生产效果和国家粮食安全, 亦无益于农民收入的提高。其次, 政府作为理性经济人主要考虑土地整理对政府政绩或经济建设的影响, 以追求自身利益最大化。
(2) 农业企业的行为目标。在农地细碎化的治理中, 农业企业作为土地流转市场的需求方, 期望通过土地流转实现农业规模经营, 获得利润最大化。但是, 与政府相比, 农地权益保护、国家粮食安全等公共利益并不在农业企业所追求的目标之列。无论是短期还是长期来看, 农业企业从成本最小化角度考虑, 在土地质量相同的情况下, 更倾向于租用农地规模较大, 土地产权关系相对简单, 涉及农户少的地块, 以减少租地的谈判成本及不稳定性因素。
(3) 农村集体的行为目标。农村集体在农地细碎化治理中发挥了“中间人”的功能, 一方面协调政府和农户的关系, 另一方面协调农业企业和农户的关系。农村集体经济组织及其代理人村委会的行为目标是在协调过程中获得一定的经济利益。在经济利益中, 有一部分是集体经济利益, 例如政府对土地流转规模或土地整治规模达到一定规模的集体给予奖励或补贴;另一方面是代理人的个人利益, 村委会作为中间人获得的个人奖励或与企业合谋获取私利。[13]
(4) 农户的行为目标。无论采取何种农地细碎化治理方式, 都要经过农户的同意。因此, 农户是治理农地细碎化问题的神经末梢。在农地细碎化治理中, 农户的行为目标是通过土地整合实现自身利益最大化。农户的农地利益有两个方面:一方面是追求农业生产效率, 增加农业收入;另一方面追求农地的社会保障功能, 规避非农就业存在的风险。虽然农地社会保障功能逐渐退化, 但是农户会考虑农地细碎化治理后农地的社会保障功能。[14]例如, 农户在土地流转中, 农户更愿意把土地租给种粮大户而不是农业企业, 因为前者的回收成本相对较低。另外, 由于我国各项农业补贴政策包括征地补偿政策均是按照面积予以补偿, 因此农户要求土地整合前后的面积不减少。在土地整理中, 即使整理土地后的生产条件普遍得到提高, 但是农户还是要确保整理后土地面积不减少。
2. 农地细碎化治理主体的行为选择比较分析
农地细碎化治理实质是对农地产权关系的调整和分配, 具体涉及到政府、农业企业、村集体和农户之间的农地利益分配。现实中不同的农地细碎化治理模式是各行为主体根据自身行为目标所做出的行为选择。
(1) 政府的行为选择。从政府层面看, 政府作为公共利益的代表和公共政策的制定者, 为实现农业生产效率和农地承包关系稳定的目标, 政府一方面培育农地流转市场, 另一方面通过土地承包经营权确权颁证来保障农地承包经营关系的稳定性。这说明, 政府在实现公平的基础上, 亦在追求效率的提高。政府选择通过土地承包经营权流转的方式, 通过渐进的方式以较低的成本推动农地细碎化治理。从近年来中央一号文件以及农业部门、土地部门的农村土地政策可以看出, 政府从不同层面强调稳定农村土地承包关系, 同时出台了促进农地流转的诸多支持政策。在2014年的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》中指出既要推进土地承包经营权确权登记颁证工作, 又要规范引导农村土地经营权有序流转, 以实现适度规模经营。无论是中央政府还是地方政府, 都鲜有以减轻农地细碎化为直接目标的政策措施。政府的意图在于通过农地流转的方式达到农地适度规模经营的目的, 减轻农地细碎化。在农地流转的细碎化治理模式中政府以培育农地流转市场为主, 不直接参与农地细碎化治理得利益分配。但是, 在土地整理的模式中, 政府侧重于考虑土地整理与经济建设之间的关系, 从中获得建设用地指标或者完成基本农田保护任务。政府通过以城乡建设用地增加挂钩、农村居民点治理、基本农田建设等土地整理的模式达到土地整合目的的同时, 为了减少制度执行的成本, 在土地整合后倾向于保持原有的农地权属关系不变。这种模式仅仅改善了农业生产条件, 虽然在一定程度上起到了农地集中的作用, 但是未从根本上改变农地权属细碎化的格局, 治理农地细碎化效果欠佳。
(2) 农业企业的行为选择。从农业企业层面看, 作为土地流转市场的需求方, 为追求利润最大化和成本最小化, 倾向于非粮化生产和短期经营。在农业利润率较低的情况下, 农业企业参与农地流转的动力主要来源于规模经营以及从事非农业生产获得的利润, 还包括获取政府多种方式、多个部门给予的政策补贴。[15]因此在土地使用的过程中, 更倾向于种植蔬菜、水果、药材等能获得较高收益的经济作物。在农地细碎化程度较高的地区, 较大的流转面积涉及到的农户更多, 谈判的成本更高, 土地产权关系变动潜在因素更多。农业企业在农地的经营及管理方面存在信息优势, [16]农业企业倾向于利用这种优势选择短期的投资行为, 而不是长期的经营行为。
短期的投资行为使农地企业对租来的土地往往不会用心经营, 一些企业租来土地后, 只是简单种植。农业企业不进行田间管理, 甚至破坏土壤耕作层的现象多有发生。以上这些行为不仅不利于土地流转, 而且损害了农民长期的土地收益和农地细碎化治理的推进。
(3) 农村集体的行为选择。从农村集体层面来看, 以村委会为代理人的村集体, 在农地细碎化治理过程中积极性不高, 往往以自利行为为主。我国农村集体经济组织名存实亡, 基层组织涣散。村集体成员众多, 土地整合难以形成一致意见。农民集体经济组织作为所有权主体, 对其所有的土地享有处分权利, 包括重新调整土地承包关系的权利。但是, 这一权利被中央政府以行政管理的方式限制。[17]在集体土地所有权主体弱化的情况下, 村干部作为集体所有权的代理人, 在农地细碎化治理过程中, 无论是土地流转模式、土地整理模式还是农户自愿互换模式中, 均有利于降低农地细碎化的交易成本, 推动农地流转的有效配置。为获取私利, 部分村干部在受到行政压力和经济利益诱惑的双重作用下, 选择与政府或企业合谋从而获得短期利益。
(4) 农户的行为选择。从农户层面来看, 农地细碎化治理中, 土地流转模式、土地整理模式以及农户自愿互换模式中的核心主体均是农户。农户在农地流转市场中, 既可能是需求方, 也可能是供给方。农户必须在对于风险回报和风险偏好间做出权衡。[18]当流出土地所获得的农收益足够高而成本和风险足够低的条件下, 农户就会选择流出土地。一方面, 我国目前的实际农地经营规模小于最适农地经营规模, 其中种粮大户对土地的流入需求最强。农地流转租金的提高会增加农户的土地流转意愿度。另一方面, 受农户家庭人口结构、农业收入、非农收入等因素的影响, 不是所有农户都有流出土地的需求。减免农业税和粮食补贴又进一步降低了农户土地流转意愿。在土地整理模式中, 由于目前我国主要以国家投资的土地整理项目为主, 农户无需投入, 并且在此过程中获得了农业生产条件的改进和有效耕作面积的增加。但是, 农地权属基本不发生变化, 农地细碎化的格局没有发生根本变化。农户自愿互换模式中受限于严格的匹配条件, 实际交易完成度低。[19]土地的互换实现规模的整合, 必须是相邻地块, 且农户拥有扩大经营所需要的经验、技术和资金。同时, 土地的互换主要甚至只能是对等的交换, 包括面积、肥沃程度和距离等方面的对等。农地细碎化进一步加大了地块不匹配的难度。
3. 农地细碎化治理效果比较分析
无论是土地流转模式、土地整理模式, 还是自愿互换模式中行为主体的行为目标均不直接指向农地细碎化的治理, 且行为主体目标具有多元和不一致的特征。从农地细碎化整理的效果来看, 已有模式均存在一定的缺陷且治理效果欠佳。目前, 土地流转模式解决农地细碎化问题并没有达到预期的效果, 并且存在效率损失和资源浪费等问题。政府引导, 农业企业和农户为主体的土地流转模式虽然流转规模逐渐增加, 但是, 根据农业发布的报告指出, 截至2014年底, 我国家庭承包耕地流转面积4.03亿亩, 比2013年增长18.3%, 流转面积占家庭承包经营耕地面积的30.4%。这表明, 从上世纪九十年代提出建立土地承包经营权流转机制至今二十多年的时间里, 只有不到1/3的耕地通过土地流转的方式有可能实现规模经营, 超过2/3的耕地仍然保持小规模经营的现状, 农地细碎化程度并未发生明显改善。此外, 规模经营并不必然减少细碎化。农户在流转的过程中为了保留适当的承包地自己以及满足流入方的种植要求对自家承包地进行了分割。[20]基于政府力量的土地整理模式推动的农地细碎化治理侧重于考虑土地整合与经济建设之间的关系, 而不把适度规模摆在首位。在土地整理过程中, 整合后的土地基本上保持了原有的农地权属关系不变, 虽然土地得到了集中, 但是农地权属细碎化依然存在。在有些发生土地权属调整的地方, 还存在违背平等、自愿、有偿等原则的现象, 致使农民权益受损。基于农户自愿互换模式, 由于匹配度不高, 仅限于个别农户之间, 甚至是亲戚之间局部、零星的土地流转, 互换范围小, 不足以改变农地细碎化的整体局面。[21]梁伟健等对广东省域范围内的调查表明, 农户之间的互换发生率极低, 653户中仅有12户发生互换, 占样本调查总数的1.84%。[22]基于小规模农户自发的互换整合, 表面看执行成本低, 但是由于地块的匹配难度大, 实际交易完成度非常低。[23]
三、安徽省蚌埠市怀远县“一户一块田”模式分析
1.“一户一块田”模式基本情况
以土地承包经营权确权颁证为契机, 2014年安徽省蚌埠市怀远县徐圩乡殷尚村大一、东邵两个村民小组的79户农民, 采取“互换并块”方式, 将1280亩分散成426块的“巴掌田”, 合并成81块相对大而集中的田块, 户均田块由原来的5.12亩扩大到26.91亩, 田块数缩减81%, 田块面积扩大5.25倍, (1) 基本实现了一户一块承包地。
截至2016年3月, 该乡已有85个村民小组, 涉及3315户、耕地46158.95亩, 通过“一户一块田”实现了农户层面的土地整合。在进行土地整合之前, 对本村民小组内沟、路、桥、渠、闸等公共用地进行预留和规划。在扣除公共用地的基础上, 核实农户承包土地面积、地块分布以及宅基地等情况, 确定本村民小组可分配土地总面积, 再按照1992年二轮承包土地参与分地人口计算, 核实参与分地人数。在分地的过程中, 为保证公平, 采用两轮抽签的方式, 先抽序号签, 然后按照序号签抽分地签。按照分地签序号和事先确定的地块顺序分地到户, 打桩定界。将分地情况按户画图, 登记造册, 最终形成“一户一块田”, 彻底结束了农户层面的农地细碎化。
2.“一户一块田”模式下的主体行为分析
“一户一块田”模式的参与主体以农村集体和农户为主。在“一户一块田”中主要涉及农村集体土地所有权和土地承包经营权的调整。农地产权关系在此过程中发生了两次变化:第一阶段, 作为集体经济组织的成员即农户将其原有的土地承包经营权交还给农村集体经济组织, 在这一过程中农户原有土地的承包经营权灭失;第二阶段, 农村集体组织发挥其集体土地所有权主体的作用, 重新分配农地承包经营权的权利, 农户获得了新的土地承包经营权。
在上述两个过程中, 在没有改变集体土地所有权和土地承包经营权的性质的前提下, 农户集体所有权和农户的土地承包经营权均得到了整合。“一户一块田”模式中充分肯定了农村集体经济组织的所有权主体地位, 发挥了村集体作为土地所有权人对农村土地资产的经营管理权。农村集体经济组织成员的实现也伴随着农户成员权的实现。农村土地承包经营权的获得是以农村集体成员权为前提, 但是, 集体成员权不以是否享有土地承包经营权为条件。在“一户一块田”模式中, 对成员权的确定以二轮承包人口为基数。二轮承包之后新增人口享有集体成员权, 但是不享有土地承包经营权。在二轮承包之后长期外出务工的人员, 仍然可以参加“一户一块田”的分配, 主动放弃承包经营权的, 不参加“一户一块田”的分配。如果由于外出期间代耕等行为, 权属有争议的, 在纠纷解决之前, 由所在村民小组统一代管。
从参与主体来看, “一户一块田”模式的主要参与主体是农村集体和农户。从参与主体的目标来看, 农户参与整合的目的就是将分散的土地集中起来, 获得较大规模的种植面积。农户选择是否参加“一户一块田”的土地整合模式主要考虑到整合前后的土地面积、土地质量、粮食产量、农业生产成本等几个方面。从土地面积来看, 合并后的土地耕种面积和土地承包面积均有所扩大, 块数均减少, 生产条件得到改善和提高。因此, 农民参加“一户一块田”的积极性较高。农村集体在“一户一块田”模式中充分发挥了集体所有权主体的作用, 其所有权主体的得到了村集体成员的认可, 提高了村集体经济组织的威望和加强了农村基层组织自治。从农地整合效果来看, 通过集体置换的方式, 不仅农户接收程度高, 置换成本较低, 而且彻底改变了农户层面的农地细碎化问题, 农地产权关系更加稳定。
3.“一户一块田”模式的成效分析
“一户一块田”有效地解决了农户层面的土地细碎化的问题, 实现了我国农村土地分配制度的帕累托改进, 提高了农村土地承包经营制度的整体效益。首先, 提高了有效耕种面积, 促进了土地节约利用。田块归并了垄沟、水渠、生产道路等占地, 增加了有效耕作面积。在归并的过程中对原有废弃的沟渠、道路、限制的村庄用地、农民自发开垦的四荒地进行了整理, 有效利用耕地后备资源。对比土地整合前后, 户均土地实际增加了1.46亩。其次, 提高了农业生产效率。方便了机械耕作, 机械作业效率提高了2~5倍, 亩均节约成本30~50元。按照劳动时间计算, 合并收获小麦需要3~4天, 收获玉米需要2~3天, 合并后只需0.5~1天的时间。再次, 降低了生产成本。土地整合提高了农药、化肥利用率, 机耕费用降低, 年度生产成本亩均降低59.59元。最后, 土地整合之后有效提高了粮食产量和农民收入。农民收入的提高主要来源于土地肥力增加, 实际耕作面积的增加两方面的因素。户均收入提高1387.77元。从农村集体和农户之间产权关系来看, 整合后农户和集体之间的产权关系更加稳定。通过“一户一块田”的农地细碎化治理, 农村集体和农户的利益均得到提高, 并且保持了家庭联产承包责任制公平的原则, 真正实现了在农地分配过程中公平和效率的统一。
四、“一户一块田”模式对农地细碎化治理的启示
将“一户一块田”模式与土地流转模式、土地整理模式、农户互换模式进行对比分析可以对农地细碎化治理得到以下三点启示:
1. 农地细碎化治理中应当充分发挥农村集体经济组织的作用
农地细碎化的问题是在集体土地所有权制度下实施分田到户引发的, 农村集体经济组织及其所有权随着农业税的取消有所削弱。但是, 从安徽省怀远县的“一户一块田”模式与其他农地细碎化治理模式的比较分析, 可以发现农村土地集体所有权在解决农地细碎化问题中有着不可或缺的作用。农村集体不仅仅是作为“中间人”充当协调者, 更重要的是发挥集体土地所有权主体的作用, 包括重新调整土地承包经营权。在未来的农地产权制度改革中, 应当加强农村经济组织的建设, 减少对农村集体所有权的限制。[24]
2. 农地细碎化治理的核心主体应当是农村集体和农户
农村集体是由所在村集体的农户组成的。在解决农地细碎化的问题上, 相比政府和农业企业等参与主体, 农村集体和农户的行为目标相对一致且目标直接指向农地细碎化治理。本集体经济组织成员可以平等地获得整合后的土地或是通过分享出租土地形成的集体财产。[25]“一户一块田”模式发挥了农村集体经济组织对农村集体资产的经营管理作用以及集体经济组织提供农村基础设施建设等公共产品的作用。农地细碎化问题的治理有利于提高农户的农业生产效率, 降低农业生产成本, 对农户自身还是农村集体经济组织均利大于弊。
3. 农地细碎化治理模式实现了农村土地分配制度的帕累托改进
“一户一块田”农地细碎化治理模式不仅不会改变家庭联产承包责任制性质, 而且对原来的家庭联产承包责任制制度的巩固和改进, 实现了农村土地分配制度的帕累托改进。“一户一块田”制度模式与传统的家庭联产承包责任制相比, 产权结构更加完整, 产权交易成本下降, 激励农村集体经济组织合理、高效率地利用农地资源, 进而提高了资源配置效率。在“一户一块田”模式中, 参与主体的利益均得到提高。未来在土地承包经营权确权颁证的过程中, 不应继续固化细碎化的土地产权, 应充分发挥集体经济组织的作用, 建议在有条件的地方允许农村集体进行适当的土地调整。
中国乡村发现网转自：农村经济2017年10期
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