摘要：我国现行立法限制农村宅基地的自由流转,但在实践中,宅基地的流转却成为事实,在宅基地使用权流转过程中,农民住宅所有权与宅基地的所有权主体不统一导致非集体经济组织的成员获得的房屋所有权不受法律保护。立法的滞后难以解决实践中出现的宅基地流转困境。通过对房屋与土地关系的梳理可以看出,房屋是无法脱离宅基地单独进行流转的。因此,要想解决农村住宅的流转,必须使房屋与宅基地进行统一。遵循房地一体原则,允许农村房屋和宅基地一同流转可以实现城镇一体化建设,并解决实践中出现的问题。
一、农村宅基地使用权流转现状
我国立法限制着宅基地使用权的流转。司法实践中, 农村住宅却以各种形式在进行流转。主要有三类:一种是集体经济组织成员内部的合法流转;一种是村集体成员对非集体组织成员外部的非法流转;第三种是“政府主导型流转”, 即国家对集体所有土地进行征收使农村集体土地单向变为国家所有。据调查, 一些发展不错城市郊区, 农村房屋流向集体经济组织成员外部的现象比较普遍。2005年北京郊区大部分村镇的宅基地流转案例占宅基地总数的就已达10%左右, 有的地区甚至高达40%以上。由此可见, 尽管现行法律对宅基地使用权的流转进行了限制, 但私下里这种交易仍然普遍存在。无论是农民还是城镇市民, 都有选择自己生活环境的权利, 而法律的一味打压, 只会造成这种地下交易的横行。缺少交易细则的法律保护, 双方利益很难得到真正的保障。
二、农村宅基地使用权流转之困境梳理
(一) 宅基地使用权流转的立法与实践存在矛盾
法律与现实出现巨大反差的背后是利益的需求。法律限制宅基地使用权流转的最初目的是为了保障农户的基本生活。然而, 农民却不惜违背法律, 也要出售自己的住宅。这背后的原因需要深思, 农民表面拥有对房屋的所有权, 但由于宅基地的限制流转, 住宅价值难以合法实现。为了解决对资金的需求, 农民违背法律将农村住宅转让给村集体以外的个人或集体;而政府通过土地征收将集体所有的土地单向变为国有。这种流转通常涉及到国家、集体及农民三方的利益分配问题。政府与农民的关系通常不对等, 所以这种置换有违意思自治和公平原则。
(二) 房屋所有权与宅基地所有权主体不统一
法律赋予农村集体经济组织享有农村土地所有权。而农民对于所申请的宅基地只享有使用权。农民申请宅基地以户为单位。所以宅基地使用权的主体通常是“户”。而房屋所有权人则是建造房屋或者通过继承、买卖、赠与、共建等方式取得住宅的个人。由此可以看出, 房屋所有权人往往与宅基地所有权人并不一致。作为房屋所有权人本应该对房屋享有任意的处分权, 但却因为宅基地的使用权受到一定限制, 房屋所有权更像是一种永久租赁权, 这并不符合法理。同样, 根据物权法的规则, 宅基地使用权人对宅基地具有法定的支配权, 他可以对抗其他人的非法干预。法律禁止宅基地使用权的流转一定程度上违背了民法意思自治。宅基地使用权移转是根据市场供求关系决定的, 而不是根据行政配置决定的。
三、农村宅基地流转之模式选择
(一) 房屋与宅基地之间的关系
农村住宅建造在宅基地上, 因此要解决农村宅基地流转的困境, 则需要理清农村住宅与宅基地的关系。从外在形式上讲, 住宅与宅基地是一个整体, 目前的技术发展, 难以脱离土地而建造房屋。早期的罗马法就规定了地上物属于土地的附合或添附原则。对于我国房屋与宅基地的关系, 主要有两种观点:一部分学者认为, 我国现行制度基于管制体制上的原因, 将土地与建筑物看作相互独立的物, 系采分离主义。还有部分学者认为, 我国现行制度在不动产物权变动方面采取的是一体主义或结合主义。
笔者认为对于住宅与宅基地应该采取结合主义, 既然两者在物理上难以分割, 基于现实的需要, 农村住宅应该和城镇房屋一样也遵循“房地一体”原则。国家既承认农民对房屋享有所有权, 房屋又难以脱离土地而存在, 那法律就应该保证农民对房屋所有权的完整性, 结合主义原则可以有效保证农民对住宅所有权利的实现。这不仅有助于我国农村房地关系, 也有助于城镇一体化的实现。
(二) 农村宅基地应有的流转模式
学界对于宅基地使用权的流转持两种态度:部分学者认为为了保护农民的基本生活权利应当限制宅基地使用权的自由流转, 这是一项福利。而另一些学者则认为市场交易由供求关系决定而不应由法律加以限制, 应当允许农民自由交易住宅和宅基地使用权。他们认为限制宅基地的自由流转不仅使得房屋所有权不完整, 还有违民法的意思自治原则。既然赋予了农民宅基地的永久使用权就应该保障这一权利的实现, 不合理的限制实际上在剥削农民手中的财产, 弱化房屋的财产价值。
针对宅基地流转这一问题, 学者提出了不同的改革方案。主要有以下几种:主张农村土地私有化, 这种观点认为应当将现有的农村的集体土地全部分配给农民个人所有。这一观点就我国目前的国情而言, 很难实现, 也会加大贫富差距。也有学者主张借鉴城市土地制度, 将集体土地国有化。这种国有化前文也提到过, 一方面违反了民法的意思自治原则, 一方面会损害农民的利益。还有主张“农村土地国有化, 与城市土地同权, 农民拥有可交易、可转让的土地使用权”。这样就可以解决宅基地使用权流转成员身份不符合的问题。并且集体土地国有化以后, 城镇和农村房地产市场就可以统一, 实现城乡一体化。但农村土地的国有化显然不利于农民利益的保护。
笔者认为最佳的处理模式是:参照城镇房屋处理规则, 遵循“房地一体”原则, 允许宅基地使用权同农村房屋一同自由流转。原因有以下几点:首先, 基于农村住宅与宅基地不可分割的关系上看, 单纯只承认房屋的所有权, 而限制宅基地使用权自由流转不仅会使得正常的房屋自由交易丧失法律的保护, 还会使得宅基地之上房屋的所有权不圆满, 房屋作为一项农民的私人财产, 价值受损。其次, 宅基地使用权的现实流转已然成为事实, 市场交易并不由法律或政府主导, 而由市场供求关系决定, 政府只能给予一定的引导而不是干预, 允许房屋与宅基地使用权的自由流转可以使这些非法的地下交易透明化, 从而更有效的进行规制和保护。因此, 允许农村宅基地同房屋一同流转既可以实现农村的房屋价值, 也能快速实现城镇一体化建设。
中国乡村发现网转自：法制博览2017年28期
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