【摘要】解读改革开放以来农村土地流转政策，力图从实践与理论上总结经验，对农村土地流转的类型进行概括，对出现的创新做法肯定，以及发展要注意事项。目前比较普遍做法土地增减政策；比较新颖做法信托，土地入股；而未来趋向市场方案“同地同价”。现行政策与法律法规存在冲突处理问题，目前农村改革一般是顶层设计，都是先出政策，以及法规的完善，先局部地方试点后推广，统筹兼顾，要注意金融措施的配套，农民权益的保障。如何科学农民土地使用权与财产权的确认、保障，通过深化改革，使得部分农民真正从土地解放出来，促进农村产业结构的发展，推动农村经济的发展，促进农村小康社会、现代化的建设。
【关键词】土地流转；经营权；政策；法律；确权。
基金项目：福建省社科项目“习近平精准扶贫方略研究”（项目号：FJ2015JDZ005）；福建省中国特色社会主义理论体系研究中心2016年D04项目《习近平新闻舆论观及方法论研究》。
“劳动是财富之父，土地是财富之母。”农民的最大的财富就是土地，只有在土地上做文章，农民有可能致富，在命运上解套，才有可能摆脱贫困。2015年5月26日习近平做出指示：“土地流转和多种形式规模经营，是发展现代农业的必由之路，也是农村改革的基本方向。”农村土地是集体所有制，没有像国有土地那样自由流通。如何加强农产品市场体系服务，规范土地流转，为农民解忧。
一、农村土地流转的类型
实际上土地流转政策并不是一下子就突然冒出来，先是自发，然后再它在慢慢发酵，最终酝酿成熟的过程。完善土地租赁、转让、抵押二级市场。
（一）安徽的经验——急先锋
1.岗村土改的历程。
（1）小岗村的“大包干”
1978年以前，安徽省凤阳县小岗村是全县有名的“吃粮靠返销，用钱靠救济、生产靠贷款”的“三靠村”。1978年11月24日，小岗村18户农民搞起了“大包干”，全队粮食总产13.3万斤，相当于1955年到1970年粮食产量总和；人均收入400元，是1978年22元的18倍。1979年10月，小岗村包干到户见成效，第一次向国家交了公粮，还了贷款。
（2）沈浩的奔小康梦
小岗村的大包干，正式揭开了中国农村改革的序幕。但小岗村内耗严重，加上不懂市场经济规律的运作，错失发展机会停滞不前。2004年安徽省财政厅选派副处级干部沈浩担任凤阳县小岗村党委书记、村民委员会主任，带领村民参观南街村等集体经济比较发达农村后，提出“发展现代农业，开发旅游业，培育工业，促进小岗村和谐发展”，抓小岗村土地流转工作，发展葡萄产业、双孢菇产业、养殖业如海虾，采取公司+基地+农户的模式，主抓“四清”、四改，整顿村容，开发大包纪念馆。2007年人均达到6000元，比2006年全省农民人均纯收入的3556元高出2400多元，比该村2003年的2300元增加了近2倍，年均增长近千元，高于全国水平。
2.《安徽省政府关于深化农村综合改革示范试点工作的指导意见》。
农民需要稳定的收益，企业也需要看到前景，现代农业不会一蹴而就。面对复杂的集体土地改革，在安徽省重点对集体土地所有权进行确权登记发证，为下一步改革的打下基础；关键点在于土地流转新机制与宅基地退出补偿激励机制；要点建立统一的城乡土地交易市场，农村集体建设用地、宅基地、林地使用权、森林和林木所有权、土地承包经营权、建设用地指标、耕地占补平衡指标的转让、出租、入股、抵押等，将逐步纳入城乡统一的土地交易市场。
（二）江苏的经验——集体经济做大做强方案
1.华西村的模式
实际上1961年华西村在有见识吴仁宝带领进行生产队的分工：农业生产小组与小组运输、五金加工小组。华西村的第一桶金是靠近长江搞运输，然后大力发展乡镇企业，原先成立五金加工厂，后来发展到钢厂、建筑公司。华西村以强大的集体经济为后盾，抓住机遇，主动并村，流转土地，促进各村发展。
华西村上市后，从2001年开始四次并村，流转土地。华西村陆续和周边13个行政村置换了土地，联合组成“大华西”，土地面积增加到35平方公里，人口从原来的近2000人增加到3.5万人。合并后的村庄，土地流转由华西村统一规划和使用，13个行政村的村委会仍存在并独立处理村务，土地的所有权也仍归属原集体经济组织。
并村8年来，华西中心村用于周边村修路等公共基础设施的投入，累计已达8亿元，打通了龙砂山隧道，将山南山北连为一体。据华西村村委会提供的数据，自并村以来，共有2301户周边村村民，购买了新建别墅或公寓，搬迁到中心村的生活区居住。
2.太仓模式。
江苏太仓对于村庄在新农村建设中节约出来的土地复垦后，政府奖励给村庄相应数量的建设用地指标，1亩建设用地指标可以拍卖20—30万元，极大调动了农民节约用地的积极性，也大大加快了新农村建设步伐。
“建设用地指标异地流转”。有些地方利用国家“土地占补平衡”政策，鼓励村庄在新农村建设过程中，对新村庄实施统一规划和建设，对旧村庄进行统一整理和改造，以节约土地。如果村民集体将节约出来的村庄建设地实施“非转农”，政府则给予一定的现金奖励或建设用地指标奖励，准许村民集体将“非转农”获得的“建设用地指标”拍卖获利。。
全国现有旧村庄占地3亿亩左右，不少村庄宅基地、自留地等原本数百亩或更多，通过新村规划和建设，如果通过“非转农”及“建设用地指标异地流转”的土地流转形式，可节约一半的土地。
（三）浙江的经验——集中的方案
在浙江，由县财政出资建设新农村，让传统占地较多的农村向新村集中，约土地资源，节省土地指标还能分别分给农村和城市。
宁波合作社的做法:《甬政发[2006]108号》文件规定要围绕当地实际，积极探索多种形式的规模经营模式。专业大户、农业龙头企业、农民专业合作社通过土地流转建立农产品生产基地，开展土地规模经营。农户以土地承包经营权入股的形式进行合作生产，引导农业龙头企业与流转土地的农户结成利益共同体。
在土地流转基本条件不够具备、土地仍是农民收入主要来源的地区，要充分发挥经营服务组织作用，做到六个统一：通过统一作物布局、生产质量标准、投入品采购和供应、技术培训、品牌、销售，达到规模经营的目的。加大对农村劳动力非农技能的培训力度。提高农村劳动力非农就业能力，拓宽就业门路，促进农村劳动力向非农产业转移，向城镇转移，为农村土地承包经营权流转和规模经营稳定发展创造条件。
（四）四川的土地入股方案
川委发[2002]6号文件：指出“农户以土地使用权入股的形式，与个人或企业合作经营土地”。西部大开发，要扩大城市化，要搞工业、进大项目，工业项目、投资往那里移动。怎么避免东部的弊端？
2003年成都“三个集中”：工业项目向工业区、农民向行政村与小城镇、耕地向种田能手集中，努力实现空间资源的优化配置。2004年到2007年，在当时城市化矛盾加重的情况下，国土部出台一个“城乡建设用地增减挂钩”政策。从原先补充非农业建设经批准占用耕地到《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》：“鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩。”这为法律上与制度上开了口子。具体探索农村建设用地收缩一亩与城市的建设用地扩大一亩挂钩，同时给予资金补助，当时政策一亩地补助就是12万到15万。成都利用这个政策筹资，集约土地，精心实施“三集中”的项目，达到城市哺育农村的目的。
地震灾后重建就用上了土地流转联建的政策。城里的人对农村有疗养、有养老、有景观、有旅游、度假资源的土地城乡联建。城里出钱，农民出地，市里就管了一件事情，外来投资一定要把灾民的房子先修好，再修度假房。结果大量的资金就涌进去了。
2010年以来，在确权的基础上，金融机构接受抵押，推动市场化流转，搭建起了农村集体土地交易的平台，推动市场化全面流转。
（五）广东的市场方案
1.土地入股。
如何合理配置土地资源，对于城乡统筹发展，尤为重要。1990年以来,珠三角有些地方的农民就已经将土地出租给他人创办企业模式。由村里成立的集体经济组织出面申请用地办企业,在得到地方政府的合法许可后,集体经济组织再与用地方签订土地使用权租赁、转让合同。
以土地入股组建股份合作组织的佛山“南海模式”，已成为全国多个地方土地流转制度的“蓝本”。在南海区夏西村，村民的股份根据股员的年龄分为五档：
2011年，夏西村每股近3000元，这意味着每位40岁以上的村民每年可分红4000元以上。南海区村社（组）两级集体经济可支配收入达50.8亿元，全区村社（组）两级分红总额为23.37亿元。
2.“三同”市场原则。
2005年10月1日起,广东在全国率先在全省范围出台《广东省集体建设用地使用权流转管理办法(草案)》,规定广东省农民手中的农村集体建设用地可与国有建设用地一样,按“同地、同价、同权”的原则,通过招标、拍卖、挂牌等方式进行交易。这意味着农村土地使用权流转进入了市场化的阶段，开创了全国农村土地政策的先河，概括“产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理”。它的意义在于把产权管理作为土地管理的重要内容。
3.凤凰公司招“凤凰”。
深圳市政府出台“优化资源配置促进产业转型升级‘1+6’文件”，文件中首次提到原农村集体经济组织继受单位，实际占用的符合城市规划的产业用地，在厘清土地经济利益关系，完成青苗、建筑物及附着物的清理、补偿和拆除后，可申请以挂牌方式公开出(转)让土地使用权。这允许符合条件的产业用地入市流通，实际是为了存量土地开发，促进土地高效利用。
凤凰股份公司主动找到了市里要求试点，召集股东代表大会，170多名股东代表众90%以上同意公开出让。深圳市土地房产交易中心挂出公告，土地用途为工业用地(新型产业用地)，面积为14568.29平方米，挂牌起始价为11600万元，土地使用年期30年；并将于2013年12月11日正式挂牌出让，挂牌期到20日。
土地成功出让后，土地出让价格70%归市国土基金，30%归凤凰股份公司，项目建成后，项目总建筑面积的20%(即13980平方米的产业配套物业，其中食堂2000平方米、宿舍11980平方米)无偿移交凤凰股份合作公司。出让获得的收益用产业发展。股份公司会通过增资扩股方式入股竞标企业，成为其股东。将来企业上市收益超过现在资金收益。
其创新通过土地出让，引入一个产业，进行产业化提升了。这种产业合作的模式，不仅转变了土地性质，还增加了土地附加值，对今后地方税收也有长足贡献。实现了股份公司、合作企业、政府三赢，这比简单的出租或者卖地，看得更长远、更具战略性。
（六）福建的信托方案
2012年统计福建省全省共流转耕地303.5万亩，占家庭承包经营耕地面积19.84%。其中沙县流转面高达61.7%，列全省首位。沙县探索与实践出值得借鉴的成功经验：土地流转，人走地不荒。
（1）县、乡、村三级土地流转服务组织
据统计，在沙县9.04万劳动力中，外出开小吃店和务工的就有6.01万人，占劳动力总数的66.4％。大量青壮劳力外出，守在农村的老人们有心无力，大量的耕地要么被废弃，要么倒贴钱物请别人耕种。土地使用权分散，同样影响着土地利用率。沙县成立了县、乡、村三级土地流转服务组织，在过去的六年里，沙县流转耕地从1.63万亩提高到接近10万亩，不少规模化的现代农业项目开始落户。
(2)信托的方式促进土地承包经营权流转
益鑫农业专业合作社烦心事，承租18个村的5000多亩农田，是沙县流转土地最多的农业合作社。经过合作社对土地的投入改造，土地质量变好了，村民们又认为原租金每亩100斤干谷太低，要推翻了合同。
县委、县政府又是如何应对的?一方面，部分项目业主担心流转的土地会被收回，不敢加大投入，制约着规模经营;另一方面，也有村民反映：他们的土地流转出去以后，由于项目业主经营不善，不但土地继续闲置，连老百姓的租金也没着落。沙县又探索出以信托的方式促进土地承包经营权流转，成立了国有性质的源丰信托有限公司。这样，农户与项目业主不再发生直接关系：农户委托村委会，村委会直接跟公司签订信托协议;公司负责发布土地信息以及招商;业主也只需要跟公司联系，签流转协议;最终业主将土地租金打到信托公司账户，再由公司交给村委会统一发放给农户。
信托公司的成立，改变了过去政府“拉郎配”的这么一个中间的服务模式，由政府主导，市场来运作。更多的考虑还是增加农民的收入、二次收入，壮大村集体经济。
二、妥善解决土地流转中问题
2016年8月30日上午习近平主持召开中央全面深化改革领导小组第二十七次会议指出：“要放活土地经营权，在依法保护集体所有权和农户承包权的前提下，平等保护经营主体依流转合同取得的土地经营权，保障其有稳定的经营预期。”思路明确农民土地确权，统筹城乡，同权同价。我国原有政策造成城乡土地二元结构性差异，粗放型城市建设用地日渐短缺，而农村集体建设用地难以自由流转，空闲大量用地。建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。农村土地流转解放出来的劳动力，将有利农民从简单的农业生产解放出来，从事更多行业，使得农民增收成为可能，有助于农民奔小康。
（一）加大对农民的利益保障
既然是试验，就必须掌握在可以控制的地域范围内。顶端设计与摸石过河考虑方法就是统筹。公平与正义角度考虑，就是同权同价。
凡是试验就可能成功也可能失败。成功了不要紧，皆大欢喜，报到中央，全国推广。如果试验失败怎么办？而试验本身就应允许失败。对当地政府来说，失败了没关系，但是参与试验的农民怎么办？他们的身家性命在里面，能仅仅说句“对不起，这项试验失败了”就不管了？所以，一定要承担起对参与试验农民的责任机制。社会保障要及时配套。特别是进城农民转型失败（包括受经济危机影响而失业的），他们的安抚工作要合理安排，促进社会和谐发展。
在农民用建设用地流转与征地中，要对失地农民培训，考虑其社会保障问题考虑社会保障问题。特别是社会转型失败的进城农民，尤为重要，最低保障总要跟上。近年来，国家投入了大量资金用于养老保险、农村合作医疗、农村社会救助、农村低保等农村社会保障体系建设。但总体保障的力度还不够，农村社保体系还不健全。虽然有的地方农村人口社保、医保相对于城镇人口比较低，每月刚开始几十块，到现在上百块，对一般家庭还是比较大的负担，离国家的保障设想与脱贫还是有很大差距。年龄大的农民不愿意离开土地，仍把土地当命根子来看待，在还没有消除农村土地的收入保障、社会保障、就业保障功能前提，出于对经营安全和土地保障功能的考虑，认为有了土地，生活就有了保障，更不愿意轻易放弃土地的确权。
（二）发展要解决存量与增量的问题
既然是改革创新有些都有突破法律，这些都要在将来的法律立法中得到确认。在各地改革中，地方都出台政策。《乡镇企业法》规定：农村集体经济、农民在农村投资的企业叫乡镇企业。实际上在农村经营性建设用地主要就是乡镇企业。乡镇企业占有农村集体建设用地。允许闲置或者利用率很低的乡镇企业用地进入市场流转，如何盘活一些土地利用效率很低、效益不好的乡镇企业的农村集体建设用地，在提高土地利用价值，还有许多环节需探索。
过去批的农村集体建设用流转出去了，将来还批不批？如果集体经营性建设用地不断地流转出去，农村用地后面不断地再批准，农村就都变成城市经营性建设用地池。这造成一个恶性循环的境界。同时出政策性矛盾的问题：继续批乡镇企业用地，将继续城乡分割，建立城乡统一的建设用地市场就不存在。如何解决这问题？按照所有制管理土地的方式，把土地分为农业用地和工业用地，按照土地用途进行严格管理。
中央可“控制总量、解决存量的改革思路。先是解决农村土地存量的问题。从农业地使用权转包，然后是农村建设用地的流转，都是循序渐进的。其次解决农村建设用地的存量问题，然后等其解决差不多、时机成熟时再考虑增量的问题。
（三）农民的土地的权利确问题
现在有的地方农民拿到土地确权证书是值得祝贺，但有的地方还存在没有土地证的情况。土地流转时要有规范的合同，明确流转双方的权利、义务和各项保障条款，确保流转双方的利益不受损害，特别要注意保护农民的利益。在出现土地纠纷，当事人拿的解放前、解放初、改革开放出的土地证，甚至是民间契约。在现在卫星监测工具这么先进，还没有搞清土地确权，这是政府缺位管理表现，没有认真服务好农民兄弟。
这些年，有国务院的支持，有地方的大量探索，地方集体建设用地进入市场的探索实际上一直没有停止过。从整个趋势来看，基本上是从最初的敞开，到进行严管，再到逐步把整个集体建设用地纳入规范这个轨道。社会有秩序，权利有法律的表达。老百姓可以根据法律表达，保护自己的财产，不需要靠少数官员替他保护财产，实在保护不了才诉诸到法律和政府。这个更为有效的保护体系。更重要的是清楚的产权界定以后便于流转。现在人口进城了，怎么说明是你的？必须有一整套相应的权利体系和产权服务体系跟上去，有的是需要有很大精力投入的，有的需要建立全国联网解决，今后更加需要政府深化改革推进。
（四）加强金融扶持工作
国家启动土地城镇化外，一直有另外一条路径，就是城郊农民以集体土地自主参其中。主要表现在：一是农民集体以土地和厂房出租等方式，通过收取土地租金分享土地级差收益。二是农民集体宅基地的商品化和资本化，农民房屋出租成为农民和集体组织的重要收入来源。三是保留土地集体所有制不变，农民以土地权利参与工业化和城镇化。城镇边缘的农民，他们不再单独靠耕种生存，更指望从土地转让升值中获取收益，比如出租，农庄观光，以地置地；当地政府采取的基本做法是以地置地，以地换房。集体经济比较强，就自己参与，比如华西村与深圳的做法。
一种是远离城镇地方的农民，土地是他们获得基本收入的保障。城镇化没有到达地方，采取土地流转后现代化农业的建设。这是农村土地流转的难点。对于偏远地区的农民，如果要让他们的宅基地流转，就必须考虑宅基地的变现使用和农民的社会保障问题。
农业靠天吃饭。传统农业风险高，收益低，使得农村发展资金受到制约。比较新颖是保险公司、信托公司、担保公司的介入，其风险性在于金融公司对风控的把握，可操作性较难，市场兴旺时会“锦上添花”。未来有潜力发展还是深圳的土地招“凤凰”，有经济效益，还有发展效益，因为其有股份，发展一份产业。特别现代农民专业合作社、规模化种养殖业，需要进行前期投入，如基础设施建设投资及购买大型农业机械设备，相对传统农业需要资金量大、回收期限较长。如果没有确权，就没有担保物，很难从银行贷到款。然而贷款难，现有农业贷款期限多为一年，额度较小，难以满足农业规模化经营投资需求。而政府应加大涉农实行补贴或政策优惠等，专门针对农业融资难的出台法律法规，可以积极鼓励保险公司投保。如果土地流转成功，至少可以1.5万亿亩土地支持中国城镇化的发展，这也是内需的助力，这对中国经济发展的又一动力。这也是2013年11月15日《中共中央十八大三中全会中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》出来，涉农企业股票大涨的利好原因之一。
人民群众无小事。切实合法保护农民利益，中国八亿农民占人口的大多数，又是社会底层阶层，对自己的切身利益不是那么“敏感”，但凡是关系到广大农民切身利益，这关系党和国家长期执政稳定，一定谨慎有谨慎对待。既要讲规矩，更要讲程序。已经批准试点按批准的内容规范去推进。针对现行土地管理制度中突出的问题，农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革等将分类试点，尽快实行配套改革，探索经验。在方案比较成熟时，在局部地区推广，再对经验总结，尽量上升制度化建设。总之，城市哺育农村，在不引起社会动荡的情况下，把我国三农问题解决好，促进我国农村早日实现现代化。
（作者简介：苏昌强，1976年2月—，男，福建周宁人，福建省周宁县委党校讲师,硕士，研究方向：马克思主义方法论。）
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