近年来，随着城乡一体化进程的加快，尤其是国家支持农村全面进步的政策利好日益显现，许多农民工、中高等院校毕业生、退役官兵或科技人员等群体带着在城市积累多年的知识、资本、技术返乡创业、生活，学界称其为“城归族”。有关调查表明，这几年“城归族”规模高达580万人，其中返乡农民工占了450万人，其他人群约占130万人。当前中国乡村转型呈现从封闭走向开放、从城乡分治到城乡一体化、从集体产权不明到产权清晰、从控制管理到服务治理等新的特征，中国乡村也涌现出空心村、超极村、新型农村社区、城中村等新形态。这些新特征和新形态要求传统乡村治理理论做出新回应，也给中国乡村治理体系与治理能力的现代化带来了新挑战。“城归族”给中国乡村增添新活力，是推进乡村治理现代化不可忽视的重要力量。
“城归族”在人力资本等方面具优势
相比终生留守乡村的村民，“城归族”不仅有乡村社会化的经历，还有城市社会化的经历；他们的社会化内容更加丰富，社会化渠道更加多样化。因此，相比留守族，“城归族”的优势多。在人力资本方面，他们掌握现代社会生存发展的知识、技能更多，眼界更开阔，思维更活跃。在社会资本方面，他们的朋友圈更广，接触或结交不同阶层人士的机会更多，拥有更优质的人脉。在文化资本方面，除了懂得乡土方言外，他们更懂得如何运用“城市语言”与政府、企业、社会组织等沟通交流，建立公共关系。在心理资本方面，他们经历过更多的风雨考验，抗逆力更强。在物质资本方面，他们的资金来源更丰富，资产建设、经营、管理能力更强。正是拥有这五种资本优势，“城归族”也被有些学者视为“新乡贤”的重要组成部分。
可将“城归族”纳入乡村治理主体结构
推进乡村治理现代化，可将“城归族”纳入乡村治理主体结构中。这不仅能推动乡村治理主体多元化，还能在一定程度上激发乡村治理活力，完善乡村治理结构。与传统的士绅治理不同，现代乡村治理更多由政府、社会组织、宗族、乡贤、村民等多元共治。“城归族”的到来加速了乡村治理结构从传统到现代的转型。他们将城市文明中的团队合作、共建共享、协商民主、开放进取等精神植入乡村治理中，打破了少数人决策、暗箱操作、村民对公共事务冷漠的乡土衰败格局。因此，乡镇政府或村两委应积极搭建让“城归族”参与乡村治理的平台，激发治理活力，促进乡土繁荣。一是引导、推荐“城归族”到乡贤会、宗亲会、老年协会、工青妇等社会组织担任要职，吸引他们为乡村治理出谋划策。二是以“项目治理”为载体，发挥他们的特长。后农业税费时代，国家与农民的关系发生了根本变化，“汲取型国家”逐步变为“给予型国家”，即从原来政府以国家的名义，以农户或人头为单位向农村、农民进行统一的资源汲取，转变为以农村、农户或人头为单位输送资源。这些资源包括支农专项财政补贴、培育新型农业经营主体、增加农民财产性收入、发展乡村基本公共服务等。国家输送资源的方式以“项目制”为主。“城归族”作为一种新乡贤，在促进各种资源落地、组织村民提取国家政策红利方面具有一定优势。相比外来专家，“城归族”更熟悉村情，能提出适合村情的乡村治理模式；相比扎根乡村的传统农户，“城归族”又更熟悉外面的世界，能提出适应乡村治理现代化的项目。实践表明，他们在促进乡村企业、农村专业合作社、家庭农场、乡村文化发展等方面都有独特的见解。受过现代产业训练的“城归族”，更懂得将有限的人力、物力、财力进行有机整合，推动项目良性运行。
发挥“城归族”在乡村治理中的创稳作用
推进乡村治理现代化，可发挥“城归族”在促进乡村治理和谐有序中的积极作用。一方面，“城归族”在促进乡村治理与国家治理良性互动方面扮演重要角色。以“国家在场”的程度为标准，我们可将乡村治理划分为乡村层面的乡村治理和国家层面的乡村治理两种类型。前者是乡村自组织治理，是一种远离国家政策、封闭式的治理，这种治理虽然在一定程度上也能维护传统的乡村秩序，但容易出现“自治失灵”。后者是将乡村治理纳入国家治理体系的整体框架中进行统筹，又结合每个乡村特色，是国家与乡村良性互动的善治模式。乡村治理是国家治理的基础，没有乡村治理的现代化就谈不上国家治理现代化；国家治理是乡村治理的方向，偏离国家治理的乡村治理是没有前景的。当前，应积极发挥“城归族”对国家有关“三农”工作的政策解读作用，将乡村治理的方向与国家政策导向相统一，将乡村治理规划与国家对乡村治理的顶层设计相统一，为乡村治理提供政治保证。一是创办新农民培训学校，定期组织村民学习国家有关“三农”工作的政策。相比外来的宣讲团，“城归族”讲解国家政策更有优势。他们掌握大量的地方性知识，能将国家政策与乡村实际有机结合，提出可操作性强的方案，更容易让村民接受。二是运用新媒体向村民及时传播国家支农政策。目前，微信、QQ已成为许多农民的通信工具。可通过选择一些通俗易懂的图片、视频向村民宣讲惠民措施；也可建立微信群，及时与村民互动沟通，解答村民的疑问。三是成立政策学习小组，引导村民自助学习。可以点带面，促进村民养成爱学习、会学习的氛围。
另一方面，“城归族”在乡村治理创稳中的力量不可忽视。随着新型城镇化进程的加快，“村改居”现象大量涌现，正确处理土地、房屋拆迁补偿安置中的农民抗争事件成为新型农村社区治理的难点。传统的“围、堵、压”维稳模式，成本高、效果差，显然不适应乡村治理现代化的要求。“城归族”在乡村治理中的创稳作用不可低估。很多“城归族”属于底层精英，在乡村中拥有较高的威望与人脉，处理事情也比较理性、平和，讲究法治。在构建乡村治理的创稳模式中，应该积极调动他们在基层协商民主中的代表作用。制定涉及村民土地、房屋产权和财产权利补偿方案时，多听取“城归族”的想法，让他们成为地方政府与村民沟通的润滑剂，促进相关利益主体充分协商，制定各方普遍接受的稳妥方案。
发挥“城归族”在就地城镇化中的引领作用
城镇化是现代化的重要指标，就地城镇化是乡村治理现代化的重要内容。当前应积极发挥“城归族”在“空心村”治理中的引领作用。随着大量农村人口流动到城市谋生，经济欠发达地区涌现了大批“空心村”，给乡村治理带来了不少难题。“空心村”的人口结构严重失衡，主要由留守老人、留守儿童和留守妇女组成。这种人口结构导致了“空心村”贫困加剧、治安落后、缺乏安全感。“城归”是解决“空心村”治理难题的一个契机。一方面，要重点扶持一批“城归族”在“空心村”治理中的创业，让他们留得住，才能带动更多的人返乡，促进“空心村”形成合理的人口结构。另一方面，深入挖掘“城归族”带动“空心村”发展的典型案例，以亲情、乡情为主题，多做正面宣传，营造新一轮“脱贫致富”的氛围。
人是现代化进程的主体，人的现代化是经济、政治和社会现代化的基础，也是现代化的落脚点。村民的公众参与是乡村治理现代化的重要内容。在这方面，可积极发挥“城归族”在乡村治理中的组织作用。随着人们价值观多元化、利益诉求多样化，乡村治理出现“公共性缺失”的困境。“城归族”对促进乡村治理“公共性养成”也有独特的作用。一是调动他们在农村社会组织形成与发展中的带头、协调作用，支持他们成立农民专业合作社、村民互助合作社、乡村经济发展企业等，将“原子化”的小农组织起来，共谋发展。二是调动他们在乡村公共空间生产中的主体作用。支持他们举办乡村文化节，促进村民的公众参与。
（本文系福建省行政管理学会2016年重点项目“社会质量视角下社会治理的‘晋江经验’研究”（2016A01）阶段性成果）
作者单位：华侨大学政治与公共管理学院、政治发展与公共治理研究中心
中国乡村发现网转自：中国社会科学报
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