摘 要：村务公开是村民了解村务管理信息，进而行使其在村民自治中享有的决策权、监督权等权利的前置性条件。经过多年的实践，随着中国乡村治理结构和村民自治制度变迁引发的自发实施到国家通过立法予以确认，村务公开的制度构建越来越完善，规范化程度也越来越高，但近年来的村治案例表明，村务公开依然存在多种原因导致的路径障碍，新修改的《村民委员会组织法》试图通过扩大公开的范围，增设村务监督机构等推动村务公开的开展，但依然存在制度设计不完整、“自下而上”的推动机制欠缺等问题，有必要通过增加依村民申请公开村务信息、扩大司法监督范围等途径确保村务公开制度的正常运行。
关键词：治理结构变迁；机制不完善；个体推动；司法监督
村务公开是村民实现知情权，保障村民充分了解村务管理信息，进一步行使决策权、管理权、监督权的前置性条件。该做法从在安徽省凤台县张巷村自发形成，到国家通过《村民委员会组织法》等法律法规进行确认并全面推行的30多年来，已经形成了较为完整的制度体系，在村民自治实践中已被普遍实施。但从运行状况看，村务公开的实际效果并不理想，依然存在着实施不均衡、公开内容效度低、监督无力等问题，“理想的民主不应仅仅是让公民在汤姆和哈里之间选择了一个就算参与了管理，而应该让他们在力所能及的范围内识别问题、提出建议。”[①]探讨村务公开实践变迁的基础及其在推行中的障碍性因素，分析新《村民委员会组织法》对村务公开制度所做的改进与局限，进而指出村务公开制度进一步改进的方向，不仅有利于真正将村务公开落到实处，提升村民在村民自治中的参与能力，而且必将促进村民自治中“四个民主”的良性互动，推动村民自治这一非国家形态民主的健康发展，更好地实现村民自治对中国政治发展的辐射作用。
一、村务公开实践变迁的基础：农村治理结构与村民自治制度变迁
村务公开是中国农民在基层自治的实践中所进行的一项创新，因此，其变迁历程与中国农村基层治理结构和村民自治制度的变迁基本上是一致的，以1982年《宪法》正式确定村民委员会作为中国农村基层群众性自治组织和1987年《中华人民共和国村民委员组织法（试行）》为界点，可以将村务公开的实践变迁分为三个阶段：
（一）1957-1981：社务公开——村务公开的雏形
新中国建立后，为了便于从农村汲取工业化所需要的资源，在合作化运动中建立起来了“政社合一”的新型农村治理结构，相关的农村基层管理组织掌握了大量的集体资产，为了规范其管理活动，保护社员的利益，1957年3月15日《中共中央关于民主办社几个事项的通知》要求：“农业合作社要按时公开财政收支，其中包括产品的分配、在银行的存款、国家的预购款、国家的贷款和它的用途、生产资料和用具的购置、干部的补贴、社员的预支、国家救济款的处理，等等，所有这一切财政收支，都同全体社员的切身利益密切相关，因此，都必须按时公布(有的随时公布，有的定期公布)，让全体社员知道，由群众参预评议，而不能由少数干部独揽支配的大权，消除社员对于财政问题的疑虑。”[②]1961年6月颁布的《农村人民公社条例<修正草案>》进一步规定：“财务必须公开，要定期向社员代表大会报告财务工作……大队必须严格执行财务计划，严格遵守财务制度，防止贪污舞弊。一切开支都要遵守规定的批准手续，对于一切不合制度手续的开支，会计员和出纳员有权拒绝。一切收支账目都要日清月结，按月向社员公布”，“生产队必须建立和健全财务管理制度。一切财务必须公开，定期公布账目。”
通过这两个规定所规范的主体和内容，不难发现，此阶段的“社务公开”的主要内容主要是财务公开，与现在意义上的村务公开相比，虽然二者所依托的治理主体截然不同，而且内容较为单一，但其支持群众参与评议，要求账目日清日结并按月公布，则充分体现了当时的“社务公开”尊重社员的知情权，保障社员参与监督，注重实效的特征。基于以上描述和通过“社务公开”规范农村基层组织的管理活动，维护农民集体权益这一背景，可以认为这一阶段的“社务公开”就是村民自治意义上村务公开的雏形。
（二）1982-1986-年：“乡域治理结构变迁”引致“村务公开”的自发实施
1978年12月十一届三中全会后，随着“包产到户”的推广，农村家庭联产承包责任制被国家认可，农村生产方式和分配方式发生根本性转变，人民公社作为主要的乡村治理结构开始解体，以对农业集体劳动进行管理为主要职能的生产大队组织已经不再适应农村基层社会管理的需要，于是，由广西宜山、罗成农村首创的村民委员会这一新型乡村治理主体在河南、四川等地被迅速推广，基于村民委员会在农村社区社会管理中的积极作用，1982年的《中华人民共和国宪法》正式确认了其在中国乡村治理中的法律地位。1983年至1984年，全国各地依照1982年《宪法》和中发〔1983〕35号《关于实行政社分开建立乡政府的通知》的文件精神，逐渐开始了中国乡域治理结构的重构，“乡镇”与“村民委员会”成为新的农村基层治理主体。村委会不仅是当时农村各种税费的实际征收主体，而且还控制着相当部分的社会、经济资源的分配，如计划生育指标的分配、集体土地的发包、集体经济的管理与利润分配等。虽然此时的村民又重新回归了“小生产”的角色，但其仍然希望参与到村庄公共事务的治理过程中，以便更好地维护自己的利益，因此，作为村民参与村庄公共事务治理之重要途径和基础的村务公开重新引起重视。“在全国最早实行村务公开的，恐怕要算安徽省凤台县张巷村。这个村自实行“大包干”以来，就通过会议、算账、公开墙和“明白纸”等形式，公开村里财务收支状况和村务活动情况。”[③]此外，在全国较早组建村民委员会的山东、辽宁等地也都开始了村务公开的实践。
在这一阶段，由农村生产制度调整引起的农村治理结构变迁最终被国家认可，但该认可仅限于《宪法》的层次，作为根本法的《宪法》主要是确认村民委员会的合法地位，对这一新型乡村治理主体运行的规范并不是《宪法》的任务，同时，村民委员会是在中国农村地区出现的一个全新的治理组织，对其认识还需要一个过程，因此，直到1987年《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》颁布以前，村民委员会的运行过程一直处于无法可依的状态，相应地，这一时期村务公开的实践大都没有依据具体的村务公开制度或村务公开流程进行，具有地方性、自发性、公开内容相对单一、规范化水平低等特点。
（三）1987年至今：从通过立法逐步规范到全面推广
随着1987年《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》的颁布，国家开始通过基本法律规范村务公开等村民自治活动。该法第十七条规定：“村民委员会办理本村的公共事务和公益事业所需的费用，经村民会议讨论决定，可以向本村经济组织或者村民筹集。收支账目应当按期公布，接受村民和本村经济组织的监督。”基于该规定，当时的村务公开主要指的是财务公开，且公开的内容也较为笼统，不够具体，操作性不强。该法1988年生效后，鉴于三农问题的日益突出，为深入推动村务公开，规范村民委员会的活动，1990年12月中共中央批转的《全国村级组织建设工作座谈会纪要》提出要“增加村务公开的程序，接受村民对村民委员会的监督”，1994年12月民政部制定的《全国农村村民自治示范活动指导纲要（试行）》明确提出要“建立村务公开制度和村民监督机制，实行民主管理”。各地在实施过程中相继通过村民自治示范，制定相配套的村务公开制度等普及、规范村务公开活动，同时，这些地方在财务公开的基础上，将与村民利益相关的其他村务也纳入了村务公开的范围，如最早在全县范围内通过相应的制度规范村务公开活动的河北藁城县确定的“八公开”做法就将公开范围扩大到了宅基地分配、集体企业招工、干部考核等方面，有的地方还通过公开村务处理过程和程序，建立村民代表会议制度进行村务监督等措施进一步提高了村务公开的力度。
为了适应村民自治发展的需要，切实解决村域治理中存在的问题，在总结各地的做法、经验基础上，1987年颁布的《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》于1998年和2010年先后进行了两次修改。1998年修改后的《村民委员会组织法》涉及村务公开的规定虽然只有一条，但其不仅将村务公开实践中扩大公开范围的做法予以确认，而且还注意通过“村民查询”村务公开的内容和地方相关政府部门的介入来监督村务公开活动。2010年再次修改后的《村民委员会组织法》中涉及村务公开的条款则增加到了七条，在原《村民委员会组织》的基础上，试图通过引入村务监督机构等措施将村务公开活动持续地深入推进。
二、村务公开实践中的路径障碍
经过多年的实践，随着中国乡村治理结构变迁引发的自发实施到国家通过立法予以确认和深度规范，村务公开的制度构建越来越完善，规范化程度也越来越高，但近年来的一些村治案例表明，村务公开依然存在着实施不均衡、公开过程不规范、公开内容效度低、监督无力等问题，分析村务公开中的路径障碍，对于反思现行的有关村务公开制度设计，明确村务公开的方向，有着重要的意义。
（一）村委会成员权力寻租导致其不愿意推行村务公开
现行制度框架下，村委会不仅是一个村级政务管理主体，而且还是村集体资产的管理主体。在集体土地的流转、村办企业的经营、国家各种支农惠农款项的发放等涉及农民利益的村级事务处理中，村委会掌控了大量资源。虽然《村民委员会组织法》明确规定村委会成员应当廉洁奉公，但在现有的制度架构下至今仍没有系统地解决好对村委会权力运行的制约问题。任何一个掌握权力的人都有可能滥用权力。不公开可以玩弄权术,不公开可以徇私舞弊,不公开可以把权力演化成资本,进行权钱交易,是通向腐败的黑通道。[④]2011年发生的广东“乌坎事件”中，乌坎村全体村民推选的15位代表与陆丰市和东海镇多次沟通并向政府提出的了三项诉求，第一项要求查清改革开放以来该村的土地买卖情况，其背后就是村委会成员滥用手中的权力，以权谋私，大肆谋取该村土地利益的行为，第三项则是要求公开村务、财务状况。“公开是最好的防腐剂”，该案例直接表明了村委会成员的权力寻租行为与村务公开之间的矛盾。
（二）多元主体介入导致对村务公开的管理难以协同进行
亨廷顿认为,“发展中的国家现代改革的实施，没有中央政府的强有力的行政指导很难收到成效。因为在高度集权体制的条件下，没有权力上层的首肯与推进，任何来自下层的创新活动常会被压制或缺乏持久的生命力而得不到正常的发展。”[⑤]当代中国正处于转型期，公民社会正在发育过程中，村级民主虽然实现了直接选举，但其毕竟还不是直接民主，现在的村级公共权力实际是在间接民主的架构下运行的，因此，在广大农村地区村民参与公共事务的意识和能力都还比较低，村级公共权力规范运行的结构还不完善，村民还不能对村级公共权力运行进行有效监控的情势下，村务公开的顺利开展尤其需要国家的引导与规范。对村务公开实践变迁历程的梳理表明，中央和地方政府为了推动村务公开的全面、深入开展，通过制度制定和示范活动，已经做了大量的工作，这对于提升村务公开在村民自治中的地位，促进村务公开的规范化发挥了重要作用。
1998年《中共中央办公厅、国务院办公厅关于在农村普遍实行村务公开和民主管理制度的通知》是各级政府对村务公开和民主管理发挥引导和规范作用的重要依据，该通知不仅指出了在全国农村普遍实行村务公开和民主管理的重要意义和指导思想，提出了村务公开的内容和方法，而且还确定了管理村务公开的具体政府部门，该通知第五点指出：“村务公开和民主管理工作，由组织、民政部门牵头，纪检监察、人事、农业等有关部门积极配合，各司其职，各负其责，齐抓共管，使村务公开和民主管理有计划、有步骤地全面推开。”这样，对村务公开就形成了由有关部门牵头，监察部门、农业部门等主体介入的多元化管理格局。这样的管理格局阵容“貌似强大”，分工明确，但在其运行中，他们的职能是存在实际上的重合的，相关部门主要从各自的职能角度进行管理，而“在当代中国政治运行中，科层制的方式已经受到很大挑战，政府内部的整合能力有所下降。”[⑥] 在此情形下，相关部门在村务公开的监管中很难协同进行，形成合力，“组织部门无奈、民政部门欲退不能，纪检监察无力”就反映了这种“村务公开”管理格局的困境。
（三）机制不完善导致村务公开监督不力
每个行动者都‘嵌入’在特定的社会背景中，他在行动时都会考虑到各种规范行为的限制，考虑采取某一行动是否合适。很多情况下，行动者之所以选择合适的行动，是因为合适的行动能够给行动者带来较大的利益或免受某种惩罚[⑦]。因此，从制度实施的角度，一项经过精心设计的制度，只有有一个能对相应的违规行为及时进行惩罚的机制，才能确保村务公开的真正开展。然而，现行的村务公开监督机制还存在很多问题：
首先，缺乏村民自治框架内的监督机构。作为村级民主过程的重要组成，村务公开的充分实施仅仅依靠村民委员会的自觉是远远不够的，它的顺利开展应当有来自自治框架内的结构保证，在该结构框架下，应当有一个能够对村务公开的实施主体即村民委员会进行监督的机构，然而，2010年修改前的《村民委员会组织法》却并未确定一个专门的机构来监督村务公开。
其次，作为村务公开之外部监督主体的基层政府及其相关部门缺乏积极性。《村民委员会组织法》第五条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”根据该规定，性质上村民委员会并不是基层政府的派出机构，村民委员会具有一定的独立性，二者之间是指导、支持、帮助和协助的关系。由于人员编制和财政等方面的原因，压力型体制下的基层政府，很多时候必须依靠村委会成员的配合、参与才能顺利完成上级分派的各种管理任务，这直接导致了由于担心其行为会因触动村委会相关成员的利益而失去村委会工作支持的基层政府缺乏监督村务公开的积极性。
三、2010年新《村民委员会组织法》对村务公开制度的改进与局限
随着村民自治的深入，村务公开和民主监督越来越成为村民自治实践中的核心问题。2010年新通过的《村民委员会组织法》在此方面增加了许多具体的条款，作出了非常显著的改进。
（一）新《村民委员会组织法》对村务公开制度的改进
1．明确将“公开透明”作为村委会开展村务工作的基本原则
法律原则（广义）对于法律制定意义重大，而如果一项法律原则真正为立法所确认，那么其在法律实施的过程中同样能发挥重大的作用。新《村民委员会组织法》第29条，将“公开透明”原则作为统领村委会从事所有村务工作的一项原则，强化了第30条关于“村委会实行村务公开制度”的规定，有利于推动村民委员会主动实施村务公开制度，扩大第30条所确定的村务公开的范围。
2．调整了村务公开的范围
新《村民委员会组织法》在删掉“水电费的收缴”、“救灾救济款物的发放情况”、增加“村民委员会协助人民政府开展工作的情况”的基础上，将“政府拨付和接受社会捐赠的救灾救助、补贴补助等资金、物质的管理使用情况；由村民代表会议讨论决定的事项及其实施情况”纳入村务公开的范围，进一步适应了新形势下村务管理内容的变化和村民自治结构的调整。
3．有针对性地具体规定了不同村务的公开时间
根据修改前的《村民委员会组织法》第22条之规定，村民委员会应当及时公布有关村务管理事项，其中涉及财务的事项至少每六个月公布一次，由于该规定弹性太大，在实践中容易演变为例行公事的半年公布一次，不利于村务公开活动的常态化，降低了村务公开制度的实施效果。新修改的《村民委员会组织法》第32条，不仅将普通村务的公开时间缩短为一个季度，而且还根据与村民利益关联的程度，对较为活跃的集体财务和涉及村民利益重大事项的公布时间做了进一步规定，这对于减少村务公开活动的随意性，增强村务公开行为的时效性都有重要意义。
4．增加民主评议程序，强化对村务公开的监督
修改前的《村民委员会组织法》第22条之规定，对村务公开活动进行监督的主要主体是乡、民族乡、镇人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门，但上文已经分析过，此类监督主体缺乏监督的积极性，导致了这种来自村民自治框架外部的监督处于实际上的虚置状态。新修改的《村民委员会组织法》第32条在总结各地对村务公开进行监督的实践经验和参照中央有关文件规定的基础上，调整了村民自治的结构，增加了村务监督机构，该条规定：“村应当建立村务监督委员会或者其他形式的村务监督机构，负责村民民主理财，监督村务公开等制度的落实，其成员由村民会议或者村民代表会议在村民中推选产生，其中应有具备财会、管理知识的人员。村民委员会成员及其近亲属不得担任村务监督机构成员。村务监督机构成员向村民会议和村民代表会议负责，可以列席村民委员会会议。”，与之相关的第33条还设置了民主评议的程序，该条规定“村民委员会成员以及由村民或者村集体承担误工补贴的聘用人员，应当接受村民会议或者村民代表会议对其履行职责情况的民主评议。民主评议每年至少进行一次，由村务监督机构主持。村民委员会成员连续两次被评议不称职的，其职务终止。”
根据新《村民委员会组织法》这两条规定，新设的村务监督机构不仅完全独立于村民委员会，而且还有权主持能够终止村民委员会成员职务的民主评议，这体现了新修改的《村民委员会组织法》意图通过村民自治内部架构的完善，以权力制约权力机制的建立，促进村民委员会主动开展村务公开、实施民主管理的愿望。
5．规定建立村务档案，增强村务公开监督的可操作性
修改前的《村民委员会组织法》虽然规定了村民可以查询村务公开事项，同时也赋予了相关基层政府检查监督权，但是相应的档案制度并未配套建立，村务管理中产生的档案很容易流失，因此，很多情况下，村民的查询权和基层政府的检查监督权由于缺乏相关档案资料的支撑而难以行使。修改后的《村民委员会组织法》对应当建档的主体，应当归档的内容和档案建立的原则要求都做了规定，有利于保存村务管理中产生的有关资料，对于相关主体行使监督权，促进村务公开应当能产生较好的保障作用。
（二）新《村民委员会组织法》中村务公开制度的局限
1．“兜底条款”不利于村务公开范围的适时扩大
所谓村务公开，即将与村民利益密切相关、且为村民十分关注的村庄公共事务及处理情况告知村民，以便村民参与管理和监督。[⑧]从制度设计的形式上看，村务公开主要是为了规范村民委员会的村务管理活动，但其终极意义上，还是为了维护受到村务管理活动影响的村民权益。与我国经济发展不平衡的状况一样，村务公开在全国各地实践中面临的情况也存在很大差别，而且随着转型期城市化进程的不断加快和我国社会管理面临的新问题的不断增加，村民自治所体现的村民利益也越来越呈现多样化的状态，因此，无论是1998年《村民委员会组织法》的规定，还是2010年《村民委员会组织法》的调整都试图将这种反映多样化村民权益的村务管理行为纳入村务公开范围之中，为此，这两部法律对村务公开范围的规定都采取了列举加种属覆盖的方式，在规定了应当公开的具体村务事项之外，两部法律还规定村民委员会应当及时公开“涉及本村村民利益，村民普遍关心的其他事项”，这样做的主要考虑是想将其作为兜底条款，以涵盖通过列举的方式难以穷尽的村务公开事项，但该规定本身由于存在着缺陷决定了其很难发挥应有的作用。其主要缺陷就是这一规定用“普遍关心”限制了村民在村务公开中的个体或集体意见表达，将导致《村民委员会组织法》规定的村务公开范围难以根据实际的需要适时扩大。首先，民主不仅指的是少数服从多数，还意味着对所有主体权利的平等保护，该条规定只要求公布村民普遍关心、涉及较多村民利益的事项并不符合民主的本意，不利于只涉及个别村民利益的村务公开的开展。其次，“普遍关心”的判断标准难以确定和判断行为难以做出。对“普遍关心”有权力做出判断或启动判断程序的主体主要有三个：村民委员会、基层政府、村务监督机构。在村务公开的实践已经乱象丛生，“普遍关心”的标准难以确定的情况下，村民委员会主动认定涉及村民利益的村务管理行为为村民所“普遍关心”的可能性很小。2010年《村民委员会组织法》修改后新增加的村务监督机构和由村务监督机构主持的民主评议程序就是防止为了村民委员会成员背离“公仆”职责，滥用权力谋取私人利益，这是对村民自治实践中大量存在的村民委员会成员“权力寻租”行为的回应，充分体现了对掌控着大量资源的村民委员会的不信任，而基于上下文的分析，由于基层政府和村务监督机构在村务公开监督中存在的问题，期待这两类主体通过行使监督权，推动村民委员会做出判断的难度也很大。
2．“自下而上”的推动机制导致村务公开的真实性难以保障
2010年修改前后的《村民委员会组织法》都规定：“村民委员会应当保证公布内容的真实性，并接受村民的查询。”，该规定主要是想通过在村务公开工作中引入村民的参与，建立村民“自下而上”的深度介入机制，保障村民的知情权，确保村务公开信息的真实性，但村务公开的实践已经表明该规定很难落实，因为在基层政府、村务监督机构监督无力，信访效果又不理想的情势下，村民委员会经常以各种理由拒绝村民查询与村务公开相关的档案资料。
从村务公开的启动主体角度，修改前后的《村民委员会组织法》只规定了村民委员会主动公开的公开方式，这样一种单一的村务公开方式很容易因为村务公开动力的缺乏和监督机制的失灵难以持续地进行下去。
3．制度设计不完整导致村务监督机构难以启动
根据新《村民委员会组织法》第32条和第33条的规定，村务监督机构有权力监督村务公开的落实情况，如果村民委员会并未按照规定公开有关的村务管理事项，村委监督机构可以通过启动能够终止村委会成员任职资格的民主评议的制约来促进村委会被动地实施村务公开。该项制度设计若能真正运行起来，村务监督机构在村务公开的监督中应该能发挥较好的作用，遗憾的是，该法并未规定该机构的人员配置和开展工作的具体程序，很容易导致民主评议程序难以启动，使村务监督机构成为一个事实上的制度“摆设”。
四、进一步改进村务公开的建议
2010年新的《村民委员会组织法》已经对村务公开做出了显著的改进，但是我们认为村务公开仍然有很大的提升空间。具体来说，至少在以下三个具体方面可以进行进一步的改善：
（一）增加依据村民个人申请公开村务信息的途径
理论和实践一再提醒我们，自我推动制度变革动力模式存在着极限：当制度变革涉及到对改革者原有利益的伤害时，推动力将递减，从而导致动力衰竭和疲惫。动力匮乏是导致许多立法和制度在实施过程中打折、甚至最终形同虚设的主要原因。应当承认，由村民委员会主动公开村务信息，对于促进村民委员会权力运行的自我约束有着一定的意义，但从制度实施的广度、深度以及可持续度方面看，我们需要鼓励和培育大规模的、可持续的力量来抑制村委会的这种自我约束力的衰竭，进而确保村务公开能够持久、健康地开展下去[⑨]。2007年4月颁布的《中华人民共和国政府信息公开条例》第13条规定，“除本条例第九条、第十条、第十一条、第十二条规定的行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。”该条例确定的政府主动公开和依公民申请公开的政府信息公开制度，对于实现公民的知情权，为公民依照法律规定，进一步行使参政权和监督权提供了必要的信息基础。村务信息和政务信息虽然在被公开者的组织性质上有所不同，但二者都与公共利益和公共权力有着密切的联系，在村务公开制度中，完全可以借鉴《国务院信息公开条例》的做法，在村民委员会主动公开村务信息之外，开通依据村民个人申请进行村务公开的途径。同时，通过村民的个体行动来推动村务公开有明确的现实和法律基础。从《村民委员会组织法》的角度，村务公开不仅是村民委员会开展工作的原则要求，也是在村民自治这一非国家形态民主运作中实现村民知情权的必然要求。同时，在现代社会中，信息往往意味着利益、资源和行动能力，因此个体和组织都可能基于各种各样的利益诉求或公民精神而采取行动，要求村民委员会公开村务管理信息。
（二）扩大司法监督范围，以司法权推动村务公开
“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直遇到有界限的地方才休止。”[⑩]村民委员会作为村域范围内唯一的公共管理机构，其不仅管理着大量的集体资产，而且还有权处理与村民利益密切相关的各种村级公共事务，村民委员会及其成员作为村级治理结构中的“公共官僚机构和管理阶层”很容易滥用公共权力，侵犯村民的权利，因此，新《村民委员会组织法》第36条规定：“村民委员会或者村民委员会成员作出的决定侵害村民合法权益的，受侵害的村民可以申请人民法院予以撤销，责任人依法承担法律责任。”该规定针对近年来村民委员会及其成员在行使权力中的各种“失范”行为，引入了司法监督，赋予村民诉权，希冀通过法院撤销村民委员会及其成员的滥用公共权力行为，来维护村民的合法权益。但该规定存在着重大缺陷，其只是将村民委员会及其成员的“行政”作为纳入了司法监督的范围，却忽视了村民委员会及其成员的“行政”不作为，此类“行政”不作为，同样也会对村民的合法权益造成损害。根据《村民委员会组织法》的规定，村务公开是村民委员会的法定职责，如果其不主动公开，或在村民提出申请的情况下，也不公开，那么这种“行政”不作为同样也是滥用权力的一种体现，其不仅侵犯了村民的知情权，还不利于村民行使其它的自治权利，而村民的这些自治权利都是村民实现基于村民自治背景下的其它合法权益的重要保障。因此，很有必要扩大司法监督的范围，将村民委员会及其成员的“行政”不作为纳入法院审查的对象，加大对村民知情权的保障力度，以司法权推动村务公开。
（三）完善制度规定，确保村务监督机构正常运行
任何组织机构的正常运行都需要完善的制度作为保障，新《村民委员会组织法》第11条、第16条、第29条分别规定了村民委员会的成员组成、村民委员会成员的罢免程序和村民委员会开展工作的原则要求，不仅对村委会职能的充分履行发挥了保障作用，而且还为各个地方根据具体情况制定相应的实施细则，进一步促进、规范村委会权力的运行提供了指导原则和法律依据。从性质上看，村务监督机构与村民委员会一样，都要对村民代表大会负责，从职能上看，村务监督机构履行的监督村务公开等权力同村民委员会履行的村务管理权都会对村民的合法权益产生重大影响，从实践的角度看，新《村民委员会组织法》实施后，有些地方已经出台了一些地方性规定，以便于村务监督机构的正常运行，如2011年1月中共浙江省纪律检查委员会、浙江省监察厅就制定了《浙江省村务监督委员会工作规程（试行）》，对村务监督委员会的组织设置、监督程序等做了规定，但这毕竟只是地方性的规定，其约束力和普遍性远不能和法律相提并论。因此，为了确保村务监督机构能够真正运转起来，推动村务公开持续进行，有必要从立法上进一步对村务监督机构的人员配置、工作人员的罢免程序等作出明确规定。
作者简介：
程同顺：1969年生，山西闻喜人，南开大学周恩来政府管理学院政治学系教授、系主任，博士生导师，主要研究方向为政治学理论和中国农村政治。
赵学强：1977年生，山东莒县人，南开大学周恩来政府管理学院2011级博士研究生，主要从事基层公共治理与法治研究。
*本文是程同顺主持的中央高校基本科研业务费专项资金资助项目“快速城市化进程中的农村社区转换”（项目批准号：NKZXA10026）的阶段性成果之一。
中国乡村发现网转自:《学习与实践》2013年第4期
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