摘要：在国家政策激励下, 大量工商资本通过流转农民土地直接进入农业生产环节, 农业规模化生产迅速推广。规模化生产刚刚开始, 工商资本却纷纷退租土地, 农业规模化生产出现震荡。震荡发展的原因有:工商资本下乡并没有显著提高规模农业生产效率, 工商资本下乡的快速推动造成农业生产成本急剧上升, 产品销售困难, 下乡工商资本的政治投机。消除农业规模化生产震荡发展隐患的措施包括:调整地方政府农业现代化的绩效考核指标, 建立长效政府扶持政策避免工商资本投机, 积极开拓海外市场保证经济作物收益的稳定性, 适度进口保证粮食作物价格稳定, 因地制宜地提升农业机械化水平。
一、引言
随着城镇化加速, 大量农民进城务工, 全国土地撂荒严重或处于低效率生产状态。同时, 随着居民收入水平的提高, 消费者对食品质量和品种提出了更高要求, 而传统农民供给的产品不能满足需求, 农产品的结构性供需矛盾突出。为提高农业生产效率, 改善农产品结构, 确保国家粮食安全和食品安全, 国家多次出台政策鼓励工商资本下乡进行规模化农业生产。十八届三中全会《决定》提出:“鼓励和引导工商资本到农村发展适合企业化经营的现代种养业, 向农业输入现代生产要素和经营模式。”2016年国务院发布的《关于完善支持政策促进农民持续增收的若干意见》特别指出, “鼓励工商企业投资适合产业化、规模化、集约化经营的农业领域, 积极发展现代种养业和农业多种经营”。在中央政策的支持下, 大量工商资本进入农业。据农业部统计, 截至2012年12月底, 全国家庭承包经营耕地流转面积已达2.7亿亩, 其中流入工商企业的耕地面积为2800万亩, 占流转地总面积的10.3%, 比2009年增长了115%。到2014年6月底, 流入工商企业的承包地面积已达到3864.7万亩。早期下乡的工商资本, 主要进入到农业生产的前期环节 (生产资料售卖) 或者后期的农产品加工环节。本期的工商资本主要通过流转农民土地, 直接进入农业生产环节。由于工商资本财力雄厚, 流转土地面积大, 动辄上百亩上千亩甚至上万亩, 农业规模化经营迅速推广开来。
工商资本进入农业, 尤其是进入农业的产中环节, 将加速现代农业发展, 提升农产品安全。在土地大规模流转和规模化种植刚刚开始的情况下, 工商资本退租土地的新闻却不断传来。《经济参考报》2015年10月27日报道“玉米价跌一成, 种粮不赚钱大户流转土地后毁约弃租”。玉米价格信息网2015年11月28日报道:“多因素导致粮食价格下跌山东种粮大户很失望准备退地。”2015年秋天河南省多地也出现土地承包大户退租的现象。在从事农业生产的农民不断减少的背景下, 农业规模化经营是我国农村和农业发展的必然选择, 工商资本将是农业规模化生产的重要依托主体。探寻工商资本在农业生产领域短期内急速推进又急速逆转的原因, 并实施救助措施, 是当前急需研究的问题。
二、工商资本下乡与农业规模化生产非稳定性之间的内在渊源
(一) 工商资本下乡并没有显著提高规模农业的生产效率
技术进步有两种, 一种是通过扩大耕地面积用机械化技术替代劳动实现规模经济效率, 典型案例是美国;一种是通过增加劳动和科技投入替代稀缺土地的生化技术实现规模经济效益, 典型案例是日本、荷兰、以色列。目前我国政府鼓励借助工商资本大力推动农业规模经营, 其背后的逻辑是:资本下乡可以带来先进的生产技术、设备、现代农业经营理念和生产组织模式, 通过规模生产与大市场有效对接, 提高农业市场收益。工商资本下乡通过规模经营、机械化生产, 实现规模经济效益、生产效率和经济效率。事实上, 下乡的工商资本的生产效率和经济效益是否提高并没有得到学界的一致认可。一些学者的调研结果是:大部分从事农业生产的下乡的工商资本经营亏本, 其农业生产效率并没有提高, 资本下乡并没有实现农业发展和现代化。龚为纲 (2014) 调查了一个资本下乡组建农业龙头企业的案例发现, 农业企业由于较高的雇工成本和土地承包费用, 承包种植双季稻的任务很快便遭遇到不可持续的阻力。孙新华 (2013) 根据五省六地的调查资料, 比较了小农、家庭农场和下乡工商资本的全要素生产效率, 发现下乡工商资本的全要素生产效率最低。贺雪峰 (2014) 的调研结论是:极少发现工商资本以高额租金租入农户耕地种粮会有不亏本和不破产的。刘凤芹 (2006) 的调研结论是:土壤是影响单位产量的重要因素, 单位产量与土地规模无关;机械化和人工畜力不同耕作手段对单位产量不直接相关, 但对耕作效率有正向影响。
(二) 工商资本下乡的快速推动造成农业生产成本急剧上升
1、政府激励政策推高农业生产成本
随着“工业反哺农业, 城市支持农村”的国家战略转型, 中央非常重视农业现代化和土地规模流转。土地规模化流转成为中央政府考核地方政府的重要指标, 已上升为政治任务和工作重点。在传统小农、家庭农场、合作社、农业企业等诸多农业经营主体中, 传统小农和家庭农场具有弱质性特征, 缺乏引入现代生产要素、发展规模农业的能力, 缺乏参与市场竞争的积极性和意识, 合作社是个松散的组织, 地方政府难以通过上述主体在短期内完成政治任务, 因此, 资金雄厚的下乡的工商资本受到地方政府青睐。政府绝大部分农业补贴资金和项目都向农业企业倾斜。为了打造“超级规模”典型, 政府支持的对象多为1000亩以上的企业。为了获取政府的财政支持资金, 下乡的工商资本流转的土地面积都在千亩以上, 甚至高达上万亩。土地流转需求的激增导致土地流转价格在短期内快速拉升。同时, 在资本下乡步伐加快的情况下, 土地食利者出现。土地中间商的出现再次抬高土地价格, 全国流转的土地价格普遍在1000元/亩左右, 有的更高, 且以多种形式参与土地经营分红。以江苏省为例, 2012年省里的指导价是每亩每年苏南600元, 苏中650元, 苏北550元。实际流转价多数在600—1000元左右。苏南高的达2000元, 苏北高的达1300元。而在土地大规模流转之前, 很多土地是让亲朋免费耕种, 或者是每年支付一定数量的粮食, 或者是极其低廉的费用。在农业生产效率没有大幅度提高的背景下, 高的地租成本加重了下乡工商资本的负担, 成为工商资本退出农业的重要因素。
2、农业资产专用性的特殊性提高农业生产成本
资产专用性是指资产为用于某种交易而进行的长久投资从而成为一种具有专用性的资产。专用性资产的沉没成本高, 市场风险大。农业生产中的专用性资产体现为:首先, 产地具有专用性。多数农作物的生产需要依赖特殊的自然气候、土壤和温度, 也即是说农业生产具有较强的产地专用性。农作物不同, 其专用性强弱也不同。相对于蔬菜而言, 水果的土地专用性更强。当土地流转规模增加后, 工商资本通常实行专业化单一产品的种植, 为了种植某种特殊农产品, 工商资本会对土壤进行特殊改良。土地流转规模越大, 专项生产投入越多, 沉没成本越大。其次, 实物资产专用性。大量的机械农具只能用于某种农作物的生产。经营的耕地面积越大, 农业生产性投资的规模效应越明显, 农业生产性投资越多, 专用性资产越多。刘荣茂和马林靖 (2006) 通过实证计量模型证明了家庭耕地面积每增加1亩, 农户进行投资会增长25%。再次, 农业人力资本专用性。在传统的家庭小规模经营下, 农业经营收入少, 其人力资本回报少, 所以农户投入的人力资本少。当农业实行规模经营后, 为提高生产效率、营业收入, 农业生产者会更专业地学习生产、储运、销售等知识, 人力资本的专用性资产大幅度增加。最后, 产品的瞬时专用性。农产品具有鲜活易腐等特性, 种植量大的专业户, 一次性收获的产品数量巨大, 如不能对农产品再加工、有效储存或销售, 其损失巨大。与小规模经营的农户相比, 他们面临的瞬时专用性更强, 经营风险更大。
农业实现规模经营后, 农业生产中的资产专用性进一步强化。交易双方资产专用性的强弱对比对交易稳定性具有决定性作用。如果交易双方的资产专用性都很强, 双方的契约稳定性就强;如果交易双方的资产专用性的强弱对比悬殊, 较弱的一方就容易毁约, 影响契约稳定性, 而契约关系的解除对于资产专用性相对强的一方则损失严重。同时, 专用性资产的规模越大, 在市场交易中, 拥有专用性资产的一方越可能被“敲竹杠”, 其生产成本则会增加。
具体到农业规模生产, 规模生产后我国农业机械化水平并没有显著提升。由于农业生产的季节性, 在目前我国农业生产机械技术水平没有显著提高的情况下, 农忙时节农业生产企业必须大量雇佣劳动力才能完成工作。此时, 农民工的用工成本就会急剧上升, 可能会由平时的日均几十元瞬间上升到几百元。这样必然侵蚀农业企业利润, 造成农业震荡发展。
3、少数农民的抵制导致规模经济效益不能有效显现
第一, 村民不愿流转土地, 增加了农业公司的管理难度。农业规模化经营的首要前提是大规模流转土地。然而, 在实践中尽管政府做了大量的宣传准备、政策解读、疑难解答等工作, 少数农户仍然坚持不参与土地流转, 造成了“插花地”的出现, 公司无法修建农田基础设施, 无法进行规模化耕作, 从而增加了公司的投资成本。第二, 少数农民对外来资本的抵抗行为, 增添了农业公司的协调成本。第三, 被雇佣农民的消极怠工, 增加了公司的管理成本, 造成公司生产不稳定。
(三) 产品销售困难
1、大宗粮食产品的价格倒挂与产品销售困难
“价格倒挂”是指进口的农产品价格加上运费、关税等费用后其价格仍然低于国内价格的现象。工商资本进入农业生产领域后, 大部分种植的依然是大宗的粮食作物。在规模经营后, 粮食能否顺利销售对于农业规模经营的稳定性具有重要影响。小麦自2009年以来, 一直存在“价格倒挂”的现象, 2009年至2014年小麦的价差率分别为15.72%、21.47%、9.52%、4.37%、25.77%、33.69%。稻米自2011年以来存在“价格倒挂”, 价差率分别为2.62%、10.14%、22.36%、56.25%。玉米自2007年至2014年都存在“价格倒挂”, 价差率分别为22.40%、4.51%、38.13%、45.38%、13.68%、22.45%、40.37%、86.40%。由于存在“价格倒挂”, 我国自2011年以来, 玉米和稻谷的进口量都非常大。以玉米为例, 2011年至2016年玉米的进口量分别为175.36万吨、520.80万吨、326.59万吨、259.91万吨、473.00万吨、317.50万吨。粮食“价格倒挂”导致我国出现了“粮食进口量激增、库存量激增”并存的局面, 国产粮食价格不断下调, 粮食销售困难, 农业生产企业亏损, 下乡工商资本退租, 农业规模化生产出现震荡。
2、消费者焦虑与高档农产品销售困难
目前由于土地的租赁成本高, 一部分有实力的工商资本进入农业生产领域后, 会选择进入到利润较高的蔬菜种植、畜牧业或者经济性作物领域, 尤其是有机蔬菜无公害蔬菜的种植、有机粮食的种植或者高档畜牧业养殖领域。如恒大集团在2014年投资70亿元在大兴安岭生态圈世界黄金纬度产区建立恒大大米生产基地、恒大双低压榨菜籽油生产基地、恒大非转基因压榨大豆油生产基地、恒大畜牧业生产基地、恒大婴幼儿配方奶粉生产基地。河南省规模最大的现代农业企业河南天和农业股份有限公司投资9000万元, 租地面积10000多亩, 从事绿色有机蔬菜的生产。
工商企业进入高档农业领域并不能保障其稳定发展。首先, 企业要提供无毒无害、绿色、有机食品的前提是种植基地及其周围具有良好的空气、水源、土壤。在我国目前的生态环境下, 优质生产基地稀缺租赁成本高昂。部分企业通过创造条件营造有机、无害食品的生产基地, 投资巨大。同时在当前食品安全监管绩效不佳、企业虚假认证广泛、在信息不对称消费者无法辨别食品真假的情况下, 劣币驱逐良币的情况就会出现, 假冒的有机食品在市场上频繁出现, 使得有购买能力的消费者也不愿意购买高档食品。真正优质的安全食品国内市场份额不能有效扩大。为了增加消费者的信任度, 很多农业生产企业在田间地头安装大量的摄像头以便消费者能够24小时看到食品的生产状况, 或者多次组织消费者免费到田间观光。这些都增加了生产企业的生产成本。高的生产成本导致高端食品价格高昂, 消费者即使知道产品品质优异也并不愿意为高质量产品支付高的质量溢价。更为遗憾的是, 频发的食品安全事件, 导致消费者对国产食品生产企业的信任不能有效修复, 可能出现即使国内产品价格低于国外, 即使国内产品优质, 消费者也愿意花多出几倍的钱购买国外食品。最为典型的是婴幼儿奶粉。这对工商企业的影响是:在国家政策的支持下, 大量的工商资本进入到畜牧业养殖中, 各地建立大量的养殖基地, 但产品不能有效销售, 导致2015年下半年在全国集中出现了“杀牛”“宰羊”“倒奶”的现象, 工商资本的发展呈现明显的震荡性。在国内市场不能有效拓展的情况下, 高端食品只能挤到日韩台湾香港等距离比较近的区域。在产品高度趋同的情况下, 国际市场也不容乐观。同时, 国际政治形势复杂多变, 海外市场的销售并不稳定。这些都会导致高端农业市场震荡发展。
(四) 部分下乡的工商资本强的政治投机性
在农业生产效率没有提高、生产成本居高不下的情况下, 仍然有工商资本积极下乡, 这种现象不能从经济效率的角度解释, 只能从政治逻辑角度解释。中央高度重视农业发展, 希望通过农业规模化生产实现农业现代化, 并把土地规模流转面积、现代化农业种植基地的数量作为对地方政府的考核指标之一, 中央的农业补贴发放对象、项目补助对象多是土地流转规模超过1000亩以上的生态农业项目。地方政府为了完成政治任务, 不计成本地投入财政资金推动资本下乡, 甚至默许支持农业企业的造假行为。在这样的背景下, 一些以投机为目的的工商资本也借此契机进入到土地流转和农业生产流域。耿明斋、吴乐和蔡胜勋 (2015) , 贺雪峰 (2014) , 冯小 (2014) , 王海娟 (2015) 等的调研结果也验证了部分下乡的工商资本借土地流转、农业生产套取国家各项农业补贴的现象。中纪委公布的数据显示, 2014年全国查处各种涉农补贴问题6000余起, 涉及资金20多亿元。
政府将绝大部分的补贴资金和项目都给了规模企业。公司通过造假获取国家的支农资金。政府补贴项目多是一次性的, 一般集中在土地流转的前两三年, 之后政府补贴资金减少。当政策红利消失的时候, 一些以获取国家农业补贴或囤地升值的工商资本就会撤离农业。而投机性工商资本的大规模退出, 必将造成农业规模生产的震荡发展。
三、消除农业规模化生产震荡发展隐患的措施
如今农业规模化生产已是共识。在工商资本的参与下, 我国农地流转速度加快、流转面积激增。但目前我国土地流转的规模与发达国家相比还相差较多。据美国农业部最新公布数据显示, 目前美国共有220万个农场, 98%是家庭农场。在家庭农场中, 小型的占88%, 大型的占10%。从农场规模看, 美国农场的平均面积为2428亩, 大型家庭农场的平均面积为10896亩, 非家庭农场的平均面积为6671亩。大型家庭农场是农产品的主要提供者, 大型家庭农场仅占农场总数的10%, 却贡献了农业产值的60%以上。在美国即使是小型家庭农场, 其平均面积也很大。同时, 从国外实践看, 农业生产是存在规模效益的。有数据显示, 1987年, 德国净产值超过25万马克的大型农业企业与净产值规模小于1万马克的小型农业企业相比, 劳动生产率高出10.8倍, 土地生产率高出1.46倍。
尽管目前我国下乡的工商资本生产效率低、生产成本高, 并不能说明工商资本不适合农业规模化生产。相对于其他经营主体, 工商资本将是农业规模化的重要依托主体。上述问题之所以存在, 一方面源于下乡工商资本仍处于初期发展阶段, 随着生产技术、农业机械化水平的提高, 其生产成本将降低, 经济效益将提高;一方面源于工商资本下乡的速度过快, 随着政府对农业规模化生产激励政策的调整, 下乡工商资本的发展速度将趋于正常。因此, 为实现农业现代化的稳定发展, 政府还应为工商资本发展提供政策支持。
1、调整地方政府农业现代化的绩效考核指标
目前, 中央政府把农业现代化作为地方政府政绩的主要考核指标, 在地方政府的积极推动下, 土地流转速度人为加快, 导致一些不擅长农业生产的企业进入农业领域, 浪费了土地资源, 挤占了国家支农资金, 推高了土地价格。因此, 中央政府和地方政府都应该调整考核指标, 应遵从农业本身的发展规律, 不应人为加速。同时, 中央政府和地方政府应多次实地检查补贴资金的使用情况和使用效果, 拓宽公众监督支农资金使用情况的渠道。
2、建立长效的扶持政策, 避免工商资本投机
无论是种植业还是养殖业, 其发展都存在内在规律。首先, 政府应该让市场在资源配置中发挥主导, 避免大力度地干预农业发展。同时, 政府制定的农业补贴政策应该倾向于激励农业长期发展, 而不是短期发展, 避免急躁的推进方式。短期政策会打乱放大类似“猪周期”这样的生产规律, 政府应稳定大家的市场预期, 让大家把注意力集中到农业的长期发展上, 而不是骗取一些农业扶持资金“跑路”。目前, 政府对农业不当的补贴方式是工商资本短期内迅速撤离农业的的原因之一。政府补贴主体应该做多样化调整, 扶持资金应不仅针对土地流转量大的企业、养殖规模大的企业, 还应兼顾适度规模的农业经营主体。
3、积极开拓海外市场, 保证经济作物收益的稳定性
目前, 进入到农业的大型工商企业进入领域主要是经济性作物, 产品趋同性比较明显, 一些国际市场开拓能力不强的企业可能会在竞争中死亡。市场赢利能力的丧失必将是农业震荡发展的最大推手, 所以政府应稳定国际政治关系, 鼓励农业企业积极开拓海外市场, 保证经济作物收益的稳定性。
4、适度进口保证粮食作物价格的稳定
农业现代化应是农业产品全面现代化。目前, 实力雄厚的工商资本进入的领域主要是经济性作物、有机农业和养殖业, 愿意进入粮食种植的企业少, 原因是粮食生产的微利。要促使粮食作物的广泛种植和现代化种植, 我国应适度进口, 避免国际市场冲击, 保障粮食价格稳定和粮食种植收益的稳定预期。
5、因地制宜, 提升农业机械化水平
首先, 政府应加大财政和信贷扶持力度, 解决种粮大户购买农业机械资金不足的问题。其次, 应注意农业机械化发展模式问题。美国人均土地规模大, 农机化的发展主要是解决农业劳动力不足的问题, 走的是大规模机械化的模式;欧洲国家人均土地规模适中, 走的是中等规模集约农业机械化的路线;日本人均土地规模小, 走的是小规模精细机械化的路线。我国地域复杂, 粮食品种繁多, 各种作物不同环节的机械化条件差异很大。因此, 农业机械化的发展要注意非均衡发展问题, 要根据社会需求和发展条件, 因地制宜, 突出重点地发展。
中国乡村发现网转自：宏观经济研究2017年11期
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