中央财经领导小组办公室副主任韩俊在中国经济50人论坛（长安讲堂）上就目前的中国城镇化问题发表演讲，他认为目前中国的土地财政政策不仅损害了农民的利益，也损害了城市中产阶级的利益。城镇化中的户籍制度不符合基本公共服务的均等化，消除户籍制度有共识，但是需要触动既得利益。城镇化的推进需要民营资本来打破垄断。
以下是韩俊先生演讲内容精编：
城镇化飞速发展，但处理不好也会带来负面效应，新型城镇化是必由之路
我们国家现在城镇化水平已经超过了50%，去年城镇化率是53.7%。我们的城镇常住人口已经超过7亿，去年是7.3亿。过去20年，我们城镇化的速度是非常快的。我们现在仍然处在快速城镇化的过程当中，这个过程还远远没有结束。我们国家的城镇化峰值估计是在70%到75%。到2020年，按照国家新型城镇化报告标准，我们的城镇化率是60%，到2030年，相对达到66%左右。也就是说从现在到2030年，中国还要新增城镇3个亿亩，到2020年还要新增是1.26亿亩。
这是一个什么概念呢？也就是说到2030年，中国肯定有10亿人口是住在城市。其中相当一部分人可能是中等收入阶层。那么全世界都在讨论，中国的城镇化率达到70%以上，10亿多人口居住在城市，而且其中一部分又是中等收入阶层。所以世界银行为什么要跟我们合作呢？他们高度关注中国的城镇化。斯汀.格里斯曾经讲过，21世纪对世界发展有影响的两件大事，一个是美国的高科技，另一个就是中国的城镇化。
斯汀.格里斯教授大约是五六年以前讲的这句话，可以说中国城镇化的速度和规模在直线前进。但是我知道现在大家已经越来越达成一个共识，城镇化可以创造巨大的内需，可以给我们的经济增长注入新的动力。人口向城镇的积聚，产业向城镇的集中，可以产生积聚效应，可以提高生产率。那么经济波动下城市的积聚也有利于新思想的传播，有利于创新和产业结构的优化，服务业可以植入城镇化，同步推进，服务业才能够发展起来。
这都是城镇化产生的一些积极的影响，说城镇化是现代化的必由之路，中国要解决农业农村农民问题，不能单纯地就农业论农业，就农村论农村，只有通过城镇化来转移农民，才能够最终从根本上打破城乡二元结构。但是现在从全世界的经验来看，城镇化也可能会带来一些负面的影响。
我这几年去非洲和拉美，到亚洲一些国家考察，有些国家城镇化就意味着贫富分化，贫民窟大量地出现，失业率很高。把乡下人都集中到城市来，这对社会管理和稳定也提出了新的挑战，所以说城镇化如果急于求成，片面追求城镇化率。如果政府像崇拜GDP一样崇拜城镇化率，那一定会带来很大的风险。
这绝对不是危言耸听，04年地级市以下很少有要求统计城镇化率，04年以后每个县、每个镇都在说自己城镇化率是多少，这些数在很多地方是普及出来的，不是真正建立在一个科学的统计制度的基础上的。
那么现在中央提出了要走新型城镇化道路，李克强总理在政府工作报告中对新型城镇化给出了一个定义：坚持走以人为本，四化同步（四化指的是农业现代化、工业化、信息化、城镇化），优化布局，生态文明，传承文化的新型城镇化道路。这是一个最新的表述。
中央提出走新型城镇化道路必须处理好三大关系
国务院发展研究中心在研究这个问题的过程当中，提出走新型城镇化道路要处理好三大关系。
第一个关系就是产业发展、就业吸纳和人口聚集的关系。城镇化是一个人口聚集的过程，如果我们片面的追求让人到城里来，没有产业的支撑，没有就业机构的吸纳，那么一定会带来人口的拥堵，所以一定要处理这三者的关系。
第二个关系是城市的发展、资源利用和环境承载能力的关系。现在城市常住人口已经达到7.3亿，像北京、上海已经是超级城市。任何一个城市的资源和环境承载是有极限的。
第三个关系就是城市优化、城市空间布局和城乡协调发展的关系，中国不可能完全搞出一个城镇化的国家，像新加坡那样，中国的现代化程度无论多么高，将来一定会有一部分人是住在农村的，而且到了一定的阶段，一定会出现逆城镇化。现在韩国就鼓励一些老人到农村去，整个国家有一个国家计划，每年有5万人到农村去，帮助你找住所，帮助你在农村重新创业，中国总有一天也会走到这个阶段。
所以说一方面要讲推进城镇化，另一方面人口在大中小城市之间、城乡之间怎么布局，这是在做顶层设计的时候，必须要考虑的一个问题。
中国的新型城镇化道路应该是高效的、包容的、可持续的
在过去15个月的时间里，世界银行和国务院发展研究中心，包括财政部三家联合启动了一项重大课题的研究。这项研究对于新型城镇化给出了一个从学术研究角度的定义，我们认为中国的新型城镇化应该是高效的、包容的、可持续的。这项庞大的研究主要是围绕这三个关健词来展开的。
什么叫高效的城镇化？就是要促进生产要素在城乡之间、城城之间、城市内部优化配置，增强城市的创新能力，实现了城镇化的积聚效应。人类在现代化过程当中，之所以出现城镇化，最根本的原因是有聚积效应，实现高效。包容的城镇化呢？关键词就两个，一个是参与，一个是贡献，要让全体人民，特别是农民、弱势阶层参与到发展中来，公平分享城镇化的成果，最重要的是平等公平的分配制度。可持续的城镇化呢？就是以生态文明的理念为引领，构建绿色产业体系，形成绿色消费模式，增强绿色保障能力，实现人与自然的和谐相处。以上是我们对高效，包容，可持续的定义。下面我主要围绕这三个方面讲我们的一些发现和判断。
关于高效，我们在这项研究里认为城镇在增进经济效益方面的作用还没有城镇化快，城镇的积聚效应在增强，城镇资源的利用配置效率还不高。我们在资源利用方面，最突出的问题是土地的利用效率，土地市场在配置土地资源方面发挥的作用还远远不够。现在中国的城镇开发强度比例很高，什么叫城镇开发强度？就是建成区的面积占城镇国土面积的比例。北京的开发强度已经到达57%，上海43%，深圳47%。而日本三大都市圈开发强度只有16%。
我们现在的城市从利用结构来看明显不合理，比如工业用地占得比重偏高，大约占到30%，居住用地占的比重偏低。这跟我们城市产业结构是有关系的，比如说像伦敦、纽约、东京这些大都市GDP中工业都不超过10%，北京的工业仍然占到30%以上，天津占到50%以上。而北京的居住用地只占30%，为什么现在房子越来越贵？居住用地占得比重还是偏低的。现在北京的住宅用地容积率限制在2.5以下，容积率定得太低了，使得城市的人口密度低。这就很好理解为什么很多人在北京郊区买房了。这种城镇规划模式就对我们的交通造成了巨大的压力，也使得中心城区的房价非常高，这个城市病非常严重。
土地财政政策损害了农民和市民利益，是不可持续的
城市的目的是提高效率，但城市规划布局不合理，城市本身也会造成损失，我们国家土地的城镇化明显快于人口的城镇化。过去十年我们城市的人口密度下降了25%，主要就是很多城市搞新区、开发区，人口密度很多都在五千以下，使到整个城市人口密度大幅度下降。可能在世界上找不到任何一个国家，地方政府这么依赖卖地来维持城市基础设施的运营，包括通过外汇的收入来搞城市基础设施建设。但政府靠卖地来赚钱越来越不可持续。政府用很低的价钱把地征过来，但是政府把土地市场完全垄断起来，用一个很高的价格把土地卖出去，尤其是房地产的用地，这样就使得土地价格过高。地价越来越贵，房价越来越高，那么使得城市普通的老百姓承受这么高的房价。所以现在我们的土地财税政策可以说是两头都伤害了民生，既损害了农民的利益，也损害了城市普通收入阶层的利益，是不合理的、不可持续的。
我讲这些就是想说明我们土地利用非常粗放，土地收益的分配是不公平的，这是我们国家城镇化发展面临的第一个也是最突出的一个问题，我们必须要解决的一个问题。
第二，是城市的包容性。我们城市内部的二元结构越来越突出。农村大量劳动力转移出来，但是我们中国的户籍制度使得这些人来到城市只是打工，他不能够融入城市，他不能够跟城市居民享有同等的权利，这是一个非常突出的问题。目前三个城镇常住人口当中，就有一个是农民工和他的家属，这是一种典型的城市内部的二元结构。李克强讲我们一定要下决心打破双二元结构，一个是城乡的二元结构，一个是城市内部的二元结构。由于这种城市内部二元结构的存在，使得中国在快速的工业化和城镇化过程当中，收入差距没有出现明显的缩小。
我们城市化最重要的还是体现在对庞大的农业工作阶层。大家感受到中国农民工的工资比以前有大幅度提高，但是我们从1995年以来整个社会的工资水平也在提高，我们的最低工资占城市平均工资的比例是下降的趋势，当然最近几年稍微趋势有点变化，但是总体来讲，我们的最低工资水平相当于城市平均工资水平的比率只有25%，与世界其他国家相比是偏低的，有不少国家达到35%左右。
前几年富士康连着13个人跳楼，媒体很多挖掘发现农民工一半的收入是靠加班，很多地方就把最低工资当成最高工资的标准。我们对世界上130多个国家的工资税做了一个比较（工资税是社会保障扣除占工资的比例），中国在133个国家里面，我们工资税排在第三。所以十八届三中全会明确讲要适当降低社会保障的缴费水平，社会保障缴费水平这么高，对于庞大的农民工阶层来讲这个门槛太高了。
第三，可持续性。我们在研究过程中发现，现在一个非常严重的问题就是城市可持续发展的基础非常脆弱。空气污染的问题、水土资源的问题，包括交通拥挤问题等等，这都是老百姓感受最直接的问题。
中国现在缺水的大中城市有四百多个，北方城市缺水是一个非常普遍的问题，包括资源性缺水和污染性缺水。我们五百个大型城市当中，按照世界卫生组织公布的标准，只有不到1%的城市达到了世界卫生组织的空气质量标准，全球十个污染最严重的城市七个在中国。
最近国务院发展研究中心下属机构和其他有关研究机构联合发出了一部全球环境竞争力研究报告，他们为132个国家环境做了一个评估，中国排在第87位。我们的空气质量排在全球倒数第二，倒数第一位是印度。我们对这个研究成果感到非常沉痛，不过是基本客观的写照。我们现在单位GDP的能耗是世界平均水平的2.2倍，是发达国家的3倍到4倍；我们城市人均建设用地是182平方米，发达国家和其他发展中国家大都在80多平方米，我们高出了一百个平方米。 现在大家最关注的是空气污染的问题，因为空气污染是最能感知的。京津冀13个城市中，7个城市的空气污染排在全国的前10位。全世界空气质量最差的城市是在中国，中国空气质量最差的城市是在京津。
所有的工业化国家都经历了发展中污染的阶段。我们在研究过程中对伦敦1952年的烟雾事件做了研究，对洛杉矶的烟雾和东京的空气污染都做了些比较。空气污染的治理是一个漫长的过程，现在京津冀已经制定了空气污染的防治计划，但是八九年大家不要报太高的希望，不继续恶化我们就谢天谢地。伦敦的二氧化硫从50年代很高的水平降到100以下用了二十年，降到50以下花了三四十年。
另外，我们中国碳排放量占到全球第一。国家发改委有项研究，对中国230多个地级中等城市的产业结构做了一项研究。这些研究发现这些中等城市工业占比都非常高，都是工业主导型，服务业占的比重都是偏低的。所以中国碳排放这么高，是因为我们工业碳排放过高，工业跟能源占到了70%以上。所以说结构不调整，工业比重这么高的话碳排放是降不下来的。
城市要提高包容性，必须进行户籍制度的改革，消除户籍人口和非户籍人口之间不平等的待遇和差距
解决这些问题我们要实现什么？一个高效的包容的可持续发展，还是要靠推进重点领域和环境的改革。第一，城市要提高包容性，特别是户籍制度的改革。改革方向上基本上是有共识的，就是促进社会公平，实现基本公共服务对常住人口的全覆盖。消除户籍人口和非户籍人口之间不平等的待遇和差距，保障外来人口与本地居民平等相处，逐步创造居民自由迁徙的公共环境等等。大家对这些目标也有基本的认识，但是怎么实现这个目标，就要触动相关利益群体了。
从1958年开始，计划经济体制下形成的制度存续时间最长的就是户籍制度，我们现在不可能在很短的时间里彻底废除。还需要一个过程，所以说要实行差别化落户的政策。这个政策就是小城市落户全面放开，城区人口50到100万的城市落户有序放开，100到300万的合理放开，300到500万的在政策上谨慎合理确定落户的条件。但是500万以上的城市要严格控制。在北京、天津、上海、广州这些大城市要采用积分落户制，实行居住证制度。
实际上我们核心的话题是农民工的市民化，不是简单的给他一个居住证，给他发一个户口。户口的改革是形，公共服务的基本化才是实。农民工的市民化实质上是农民工的群体平等地分享城市公共服务和其他居民权利的一个过程。我们提出来农民工的市民化，就是农民个人要融入企业，农民工的子女要融入学校，农民工的家属要融入社区，农民工群体要融入社会，四个融入。
征地过程不公平，没有知情权和参与权，是对财产权的侵犯
第二个改革就是土地方面的。中央已经明确了我们土地制度改革总的原则就是守住集体所有制的底线，试点进行，稳步推进。
我们中国人口13亿，养活13亿的人口，这在城镇化过程中面临的压力是非常大的。我们在研究过程中做了一个调研，调查城镇化对粮食消费会产生什么影响。得出的结论是一个农村人口到城里来工作生活，他适应了城市现代的消费结构之后，每天消费的粮食直接或间接要增加20%。所以如果我国要保持85%的粮食自给率，耕地必须要有16亿亩，保持90%的粮食自给率耕地必须是17亿亩以上，粮食自给率要保持95%的耕地必须是接近18亿亩。这就是为什么中央要订18亿亩耕地的红线。
相比较来说，我们的人口比美国多十亿，但是耕地比美国少十亿亩；我们的人口比印度多一亿人，但是耕地比印度少六亿亩。所以在城市化过程中，我们还要坚守红线。所以能不能以牺牲农民的土地权益为代价来推进城镇化，现在的分歧还是很大的，所以中央讲现在是先试。
另外，如果资本下乡大量地圈占土地，都不种粮食，这个是完全不适合中国国情的。所以在现阶段，我们的政策不能够鼓励土地农地集中在少数大公司手里。我们的政策是允许多种形式流转土地，主要还是以专业大户、加工农产、农民合作社为主。公司进来可以，但是要给准入和介入，要有一个监管部门。现在我们怎么使土地资源更加高效利用，主要是怎么更好地发挥市场的作用。
更重要的是要解决土地增值收益的关键问题，进行耕地制度改革。平度因为土地引发的群体事件，把我们征地制度的所有缺陷全部暴露了。大家看一下给农民一亩地的补偿，其实直接补偿青苗补偿费、就业安置费、地上附作物的补助费，一亩地就几万块钱。但是80多亩地卖了1个多亿，农民到手的根本没有十万块钱。
征地过程完全不公平，农民的土地被征走了，农民没有知情权、参与权和监督权，什么权都没有。这是典型的行政权侵犯财产权，公权侵犯私权。现在就是要提高对农民的补偿标准，整个过程农民可以参与。没有一个国家是因为保护了土地的产权，他的工业化城镇化就会受影响的。
解决城镇化资金问题的途径是发行市政债，让民营资本进来实现多元化
第三个方面的改革就是一个简单的说法，城镇化需要的钱从哪里来。现在我们市政债在债务当占的比重只有10%，比重是很低的，但是要让市政债更好的发挥作用，我们需要解决市政债发行法律上面的问题，包括约束纪律要解决。最近我已经看到有很多人在研究市政债的问题，一方面市政债问题，在现行的体制下，民营资本是要进来的。所以说我们提出建一个多元可持续的村民保障机制。比如说我们要在加强监管的基础上，使得民营资本更好的发挥作用。再比如说市政债发债规模要扩大，民营资本有些领域也可以进来，医疗、保健、教育、金融，要分头管。另外我们一些垄断性的行业，我们可以用经营权的方式出让，经营权的方式来融资。包括资产证券化，都是一些很好的融资工具。
向污染宣战，利用科技革命机遇发展绿色经济
那么第四个方面就是我们要实现可持续发展，必须要向污染宣战，要改变高污染高耗能的粗放城镇化道路，要推进新城节能、节地、节水的新型城镇化道路，形成一个格局。要利用科技革命机遇大力发展绿色经济，加强绿色治理。
习近平总书记在中央城镇化工作会议上，引用了亚里士多德的一句话：“人们为了活着而聚集到城市，为了生活得更美好而居留于城市。”我们搞城镇化不是为了GDP，而是应该让人民生活得更美好，这才是我们城镇化的愿望。谢谢大家！
（作者简介：现任中央财经领导小组办公室副主任，曾任国务院发展研究中心副主任、农村经济部部长，获得孙冶方经济科学奖。）
中国乡村发现网转自：凤凰网
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