人民代表大会制度是我国的根本政治制度，60年的实践、特别是改革开放以来的实践充分证明，我国的人民代表大会制度基本上能够实现中华人民共和国的一切权力属于人民的制度规划目标。然而在实践中，人民代表大会制的效果和理想中的制度规划目标尚有差距，在人民民主的实现程度上仍有较大潜力可挖。本文将着重探讨我国的人民代表大会制度在县乡两级实践暴露出来的问题和改革的建议。
一、人民代表大会制度在县乡两级实践暴露出来的问题
根据本人的观察和调查，发现人民代表大会制度在县乡两级实践中主要存在人民代表在选举的过程中缺乏代表性、在履职过程中脱离群众、在会议表决中缺乏专业性等三个问题。
1、人民代表在选举的过程中缺乏代表性
县乡人大代表采取直接选举，和间接选举相比，一般来说能更直接地反映民意，实现选民的意志，更好地调动公民参与管理国家事务的积极性，有助于加强选民与当选者的联系。县乡人大代表选区可以按居住状况划分，也可以按生产单位、事业单位、工作单位划分。但是在实际操作中存在缺陷，一是按工作单位划分，这就让各个单位的负责人可以操纵其单位的选举，而实际情况也恰恰是各单位提名的候选人也大部分是各单位的负责人，造成了人民代表大会的“官本位”，“红顶代表”现象。二是在居住地选举和行业多单位选举实践中，容易出现选民对候选人根本就不了解，甚至根本就不认识，候选人选举过程中没有和选民沟通交流的过程，甚至连基本宣传都没有，只是在投票前有一个不到100字个人简介，连候选人的面都见不到。选民投票的过程中纯粹凭感觉，这样选举出来人大代表根本就没有代表性。
2、人大代表在履职过程中脱离群众
一是因为选举过程不严密，差额选举的落选几率低，选民选择余地小，导致选举往往成为变相指定。结果，选出的代表只会喊“感谢党、感谢上级领导”，难以真正为选区民众解决切实问题，难以有身负选民期望为选民办事的使命感。
二是人大代表履职的时间和自身知识能力水平有限，导致人大代表在履职的过程中根本没有时间去倾听人民群众的声音，在投票决策中根本没有判断鉴别方案好坏的能力。人大代表都是兼职，他们平时都要忙自己的工作根本就没有时间和人民群众联系，也没有时间去学习那些投票决策需要的专业知识。
三是人大代表都有自己特殊利益，使他们在履职过程中一般只注重自己的利益，而忽视人民群众利益。比如县乡人大主要是政府官员和村干部加上一些做生意的老板，少数普通农民、工人。人大代表由人民选举产生，要履行监督行政机关、审判机关、检查机关等的责任，如果就是来自于行政机关、审判、检察机关的官员，而且继续担任相关职务。这就造成党政司法领导人自己监督自己，整个人大的监督功能也就成了水中月，镜中花。人大代表中的做生意的老板都忙着自己生意，一方面就造成这些老板代表根本没有时间倾听人民群众心声，另一方面会受到自己生意利益的影响，导致自己代表民意的代表性下降。
事实表明，现行的人大制度亟需完善，否则将严重阻碍了我国的社会主义民主的实现。
二、完善县乡两级人民代表大会制度的建议
针对县乡两级人民代表大会制度在实践中存在的问题，我想可以通过如下措施解决
1、精简人数优化结构
县级人大代表按照地域和行业团体两种方式分配名额，每个乡镇分配两个基本名额，再根据乡镇的人口数量分配名额，每一万人分配一个名额，统计人数时遵循四舍五入的原则。行业可以分为公务员、教师、医务人员和其他事业单位，公务员5名、教师4名，医务人员3名，其他事业单位3名。没有被提名为行业候选人的行业人员可以选择参加乡镇的选举。有安乡为例的话，县级人大代表的人数就是24个基本名额，加上60个人口名额左右，15个行业名额，大约就是100名县级人大代表，比现在218人精简55%左右。
乡级人大代表按照村和社区分配名额，每个村分配一个基本名额，再根据村和社区的人口数量分配名额，每一千人分配一个名额（超大乡镇可以每2~5千人分配一个名额），统计人数时遵循四舍五入的原则。这样把乡镇人代表的人数就控制在50人以内。
2、代表专职化提升素质
当选县级人大代表后，必须辞去原有工作，原单位待遇停放，统一到县人大常委会按照公务员主任科员待遇领取，原工龄计入待遇，任职期满，回原单位或者新找工作工龄连续计算，退离休人员担任人大代表退休待遇照发，工资待遇也按初入职主任科员发放。对于离开选区到外地兼职的人大必须辞去人大代表职务，再由选区选出新的人大代表，在本地兼职的人大代表，如果有选民对其兼职影响工作质疑的，选民可以联署罢免重选人大代表。
当选乡级人大代表后，必须辞去原有工作，原单位待遇停放，统一到乡人大按照村主任的待遇领取，原工龄计入待遇，任职期满，回原单位或者新找工作工龄连续计算，退离休人员担任人大代表退休待遇照发，工资待遇也按村主任待遇发放。对于离开选区到外地兼职的人大必须辞去人大代表职务，再由选区选出新的人大代表，在本地兼职的人大代表，如果有选民对其兼职影响工作质疑的，选民可以联署罢免重选人大代表。
代表专职化人大代表就有时间和人民群众打成一片，避免脱离群众，还可以避免人大代表为自己的单位谋私利。专业化之后还能让人大代表有时间学习，有时间处理人民群众的诉求。就不会再出现选民根本不认识人大代表的情况，甚至就是人大代表不认识自己选区选民的情况都会非常少。
3、完善选举程序
人大代表选举程序中推选候选人、候选人和选民互动的环节必须完善。在推选候选人的过程中要注意三件事：一是增加候选人差额名额，差额选举至少达到2:1的差额比例。二是对候选人认定过程中必须对候选人的资格和推选过程要审查，要避免操纵候选人提名情况出现，操纵提名主要有地方领导操纵，黑社会操纵两种形式。三是对于候选人公示的过程中，不能仅仅公示候选人的姓名和简介，还必须把提名候选人的过程公示，对没有被确定为候选人的准备参选的预备候选人的原因要介绍清楚。
候选人和选民互动环节要注意：一是确定正式候选人和正式选举时间至少要留下50天候选人和选民互动时间。二是候选人和选民互动过程中，候选人只能向选民介绍自己的理念和如何履行人民代表职责，比如如何解决选民关心的问题等，不得有贿赂和胁迫选民行为。
三、完善县乡人民代表大会制度的好处分析
1、能够提高代表的独立性和民意代表性
一是增加候选人差额名额，差额选举至少达到2:1的差额比例。这可以扭转人大代表选举往往成为变相指定的局面，个别领导就不能通过制定人大代表候选人控制人大代表人选，最终选民投票才是决定人大代表人选的关键性因素，从而提高人大代表的民意代表性。二是人大代表专职化，让人大代表的工资待遇不再受原单位控制，人大代表在履职过程中就具有更强的独立自主性，从而提高了人大代表的独立性。
2、增加代表的联系群众时间和提高代表履职能力水平
代表专职化人大代表就让人大代表不需要为了自己工资待遇和生存生活犯愁，可以一心一意为人民群众办事，就有时间和人民群众打成一片，避免脱离群众。人民代表专职化之后还能让人大代表有时间学习各种专业知识，是他们处理人民群众的诉求的能力水平显著提高。
3、提高人代表大会的决策效率和科学性
县级人大代表控制100名左右，乡镇人代表的人数控制在50人以内，这就可以让决策讨论直接到会场进行成为可能，就能提高决策效率。人民代表专职化可以让人大代表学习更多专业知识，有更多时间和选民沟通交流，从而提高了投票决策的科学性和民主性。
作者单位：安乡县发展和改革局
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