成功的改革促进社会进步。春秋时期，齐桓公采用管仲“相地而衰征”的土地改革措施，一跃成为春秋五霸之一；鲁国凭借“初税亩”增强了国家经济实力。当前，中央更是高度重视土地制度改革工作，社会各界对改革也充满期待。然而，如何研判改革的动因、路径和成果，其背后应遵循什么逻辑？须要辩证思考。
改革在于“质”而不是过于追求“量”
全面理解和准确把握现实情况是实行改革的基础。因此，改革要有现实针对性，不能只要数量而不看质量。启动改革前就要明确：为什么而改革？
群众有诉求。民众带有普遍性的诉求及其强烈程度，往往可以用来判断是否需要实施改革。比如：针对农民宅基地改革诉求，中央部署了宅基地制度改革；针对群众在土地征收中提出的诉求，中央部署了征地制度改革。怎么了解群众诉求呢？作为政府行政管理部门，一方面，可以通过开展调研，深入基层，进村入户，了解群众的感受和关切。另一方面，可以利用好政府的窗口制度：一是信访制度。通过对信访内容进行大数据分析，有可能了解一定时期群众的利益诉求及变化趋势。二是信息依申请公开制度，有些群众通过申请信息公开，表达自身关注的信息。三是投诉和举报制度，针对社会不公或自身利益损失，有些群众通过投诉或检举，反映利益诉求。群众诉求有些是个别性的，但也有些是普遍性的、体制原因造成的，可能需要改革来解决。
发展有需求。当一些法律政策或制度逐渐不适应甚至制约社会经济发展，社会经济形势就会对其提出调整要求。如：农村集体建设用地广泛的隐性流转和大量空闲并存，表明相关法律规定可能降低了集体建设用地资源的配置效率，改革或调整政策制度就成为当务之急。如何判断政策制度是否制约了发展？一方面，可以适时对法律尤其是政策实施评估，广泛听取执行部门、专家学者和行政相对人的意见，分析行业管理涉及的数据，从中寻找问题、发现障碍。另一方面，可以跟进智库或科研机构的前沿性研究，尤其是管理制度的比较研究，包括不同时期的纵向比较，不同区域或国家的横向比较，共享和应用先进研究成果。同时，还要具体分析是法律制度性障碍，还是部门协同或执行不力的障碍，对症下药进行改革。
中央有导向。党和国家法律具有长期稳定性，比较而言，党的政策更具有前瞻性和适应性，能够更灵活地针对形势变化适时调整。因此，党中央的决策部署，是实施各项改革的向导。如何了解中央的改革导向呢？一方面，党中央的报告和文件，这是实施改革的直接依据。另一方面，党刊、党报等主流媒体的时评和报道，能够跳出地域或部门局限，站在全局高度看问题，形成改革指向。
改革在于“序”而不是过于追求“变”
明确目标。有明确改革目标才能掌控前进方向、进程和效果。在认真考量群众诉求、发展需求和中央导向过程中，顶层设计部门从政策分析视角，把握基本价值取向，设定政策目标。比如“集体建设用地入市”改革，价值在于自由、秩序、效率和正义，政策目标设定：允许流转——自由，统一规则——秩序，优化资源配置——效率，以及维护权利人合法权益——正义。政策目标通过政策措施实现，比如允许流转通过废除禁止性条款这项政策措施实现，优化资源配置依赖于维护市场竞争的政策措施，维护权利人合法权益依赖于交易安全、利益分配和登记公示的政策措施等。改革提出的政策措施应当服务于或不违背设定的政策目标。
实现途径。首先是改革需要人力资源支撑；其次是规则铺路。通过方案和细则理清内容、协调部门和防范风险，必要时要取得法律授权。最后是试点先行。土地管理制度等重大改革事项往往先行开展试点，在局部区域试行新规则和新措施。就试点而言，一方面，政策措施要尽可能放在一个接近改革后的真实制度环境中去运行，若加入过多政府优惠等难以复制的因素，试点的保真度就会降低。另一方面，制度有自身的演进规律，试点的成功并不意味着具有推广的普适性。中国东、中、西部区域发展不平衡，资源禀赋差异大，往往需要精准施策，这就需要推广的条件和措施的修正。条件成熟的推广，不成熟的要进一步培育。
科学评估。评估是对改革过程的跟踪，对改革效果的量度。改革成效如何，需要有科学的评估方法来检验。所谓方法科学，就体现在成果的可度量上，预设政策目标是否与实际效果相契合。一方面，要对改革前后情况进行量化比较。另一方面，更应该注重对试点的考核评估，对试点前后关键指标的变化情况进行比较分析，定量方法可以引入的地方，就用定量方法来分析，比如可以采取成本收益分析（CBA）等国际通行的一些政策评估方法。采用创新、协调、绿色、开放和共享理念来衡量制度创新水平时，应当研究建立定量化的指标体系。
改革在于“实”而不是过于追求“新”
如何判断改革成果是否有用？主要看是否解决了问题、产生了实效，或者形成了可以推广应用的规则。
解决问题。通过实施改革，把原来的问题化解了，这就是“实”的表征。譬如土地出让制度改革，实行土地招拍挂出让后，土地交易环节的寻租减少了——土地资产的价值显化了——优化了资源配置，市场主体可以自由参加公平竞争了——促进了机会公平。这些是可以量化的成效，包括干预出让的违法案件数量、土地出让价款、土地产出、宗地竞买人数和竞价次数等，直接反映了改革的成效。
产生实效。通过推行改革措施，工作效率提高了，这也可以用来衡量改革效果。有些问题是结构性的，比如说资源禀赋不足出现的问题，往往无法在较短时期内立即解决。即便如此，如果资源利用效率比以前提高了，更加节约集约了，改革也就有实效了。比如宅基地制度改革，受土地资源禀赋限制，短期内很难解决所有农民的居住问题，但是建立起一种良性循环、具有适当准入的机制后，通过科学计算预设目标，居住问题能够最终逐步解决。
形成规则。规则是改革成果的提炼。改革措施转化为制度化成果，成为人们行为的标尺，这样的改革才是实实在在的。但若有些改革过分追求标新立异，虽然也制定了规则，但却被束之高阁或无法遵循，以至于人们对其视而不见。这样的成果，由于其不接地气，既解决不了问题，也没有任何成效。因此，推陈出新有时是必要的，但为了吸引眼球，过分求新，便成了有名无实的口号式规则。
总之，改革有其内在逻辑：源于特定动因，遵循特定路径，产生特定结果。辩证地看待改革，就是要把握好尺度：求质量而不追求数量，求秩序而不追求差异，求实效而不追求新奇。从不同的视角剖析改革，才能够更好地把握住改革的规律，使改革成为政府管理的强有力工具。
（作者供职于国土资源部土地利用司）
中国乡村发现网转自：中国土地
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