乡村地方自治的可能性:喀拉拉邦人民计划运动
──自信和尊严滋长的土壤
1996年8月17日，是喀拉拉邦马拉亚拉姆年第1171年的元旦，也是全邦「人民计划运动」正式启动的日子。这个涉及3千3百万人口参与的「运动」，并没有引起国际传媒的关注，也没有引起印度全国的触目，但是，我认为，它是公历二十世纪终结前一次了不起的民主实验，让我们看到二十一世纪的曙光——以参与、承担、学习为本的民众「当家作主」。
如果说「民主」按惯常的理解，是政治上普选出各级议会代表的话，印度可算是民主大国。印度1947年立国之后，公民每五年有两次投票机会，一次选邦议会代表，另一次选全国国会代表。在喀邦，1957年举行第一次邦选举，「印度共产党（马克思主义）」CPI (M)（简称「印共马」）领导的「左翼民主联盟」LDF（简称「左盟」）赢得选举，成为全球第一个通过普选上台执政的共产党政府。在以后的大选中，「左盟」与它的对手——印度国大党领导的「统一民主联盟」UDF（简称「统盟」）——轮流胜出（每次都是几个百分点之差），每隔五年上台下台，成为喀邦有趣的政治民主景观。
我与喀邦友人戏言:你们太有政治智慧了，利用印度的政治民主制度，每隔五年把选票投给在野党，让执政党下台，造成两大党派不得不重视选民的意愿，为赢取民意不断革新。友人解释说︰选举有很多偶然因素，选民难以整体地主观制造这个结果；「左盟」和「统盟」都有固定的、相若的百分之四十多的选民支持，于是一小批中间游离分子便能左右大局，而他们似乎有一个特点——总是不满现状，不满执政者的表现。四十多年来这个投票模式，突显了喀邦政治民主的优点缺点：优点是两大党派要顺应民意、收买人心，所以会有许多意想不到的大胆实验；缺点是社会生活层面渗透了两方的对垒，一方推动的实验难以持续发展，因为对方会拆台，消解其政绩。
从1995年开始，印度公民拥有第三张选票──选乡议会代表。印度1992年修宪，第73、74修订条例赋予乡议会更大权力，使之成为地方自治机构。1994年，喀邦根据国家宪法订定「喀邦乡镇议会法」，翌年进行乡、镇议会代表民主普选。
1996年的邦选举，「左盟」胜出，旋即推行它的竞选诺言︰将全邦财政预算的18-20%拨交乡、镇的地方议会直接支配运用。整个社会实时热闹起来。
喀邦的财政预算分为两大部分——经常支出和发展项目经费，各占一半；「左盟」政府把后者的35-40%交由乡、镇议会直接运用，数额相等于每年约100亿卢比，即约18亿人民币（以下数额全折算为人民币），而1996年之前，拨归乡、镇议会使用的经费只有3千多万元。举一个乡为例。在库马罗贡乡，人口2万2千人，乡议会有10席；1995年乡议会支配的经费只有15万元，但1996年之后，可支配的经费大大增加。在2000-01年，库乡乡政府的收入包括100万元发展项目经费直接拨款，400万元邦政府经常支出拨款（以支付公务员和医疗、农技人员工资，社会福利如农业工人退休金、孕妇食物津贴等），70万元乡政府获授权收取的税款用以支付150名教师的工资，27万元邦政府和中央政府拨下来的农业发展基金，另有120万元合作银行的贷款用以兴建公共汽车总站和商场。
「左盟」政府在全邦推行的「人民计划运动」，震撼之处在于它让乡、镇地方议会管理大笔金钱，拥有实权，而且让大批公务员听命于地方议会。固然，官僚体系不是一时之间可以改变过来，怠工﹑破坏的举措很多，但是，它开启了一个不可逆转的过程，就是让社会的民众学习做主人，公务员还原为公仆。
这个过程绝对不可能是由上而下的过程，「人民计划运动」也绝对不是「左盟」由上而下地策动的仁政。「左盟」之所以把「人民计划运动」纳为政纲一部份，是因为「喀拉拉民众科学运动」KSSP（简称「喀科运」）长期在农村社区培育民众自主参与的能力，也就是人人作为哲学家和科学家的能力。「喀科运」继识字运动和资源谱图之后，在几个乡组织「乡发展协会」，每一个村选派男女村民代表各一名，本乡活跃的所有政党（不论大小）各派代表一名，政府部门派出代表，专业技术人员也有代表。这个类似乡议会的民间组织，商讨并制订本乡未来十五年的全面发展规划，动员各阶层、各党派人士志愿参与建设社区。它兼蓄并收，既有长远发展目标，又有短期工作项目。这种兼容的﹑积极参与的民主特质，不是由金权主导的「西方」精英民主制度可以媲美的。它带有一种在中国既熟悉又陌生的情操，但这情操不仅仅体现在几个「知识分子」身上（尽管他们发挥不可低估的作用），而是渗透在普通民众的日常生活之中。
「乡发展协会」完全是民间自发组成的，超越了对抗性的政党政治，而且在没有政府或者基金会资助之下，发掘本地资源（资源谱图工作奠定了基础），依靠自身的能力来发展。这种制订本乡十五年民间规划的做法，被「左盟」欣赏并采用为竞选政纲。
如果没有「喀科运」的实践经验，「人民计划运动」不可能开展；而「左盟」的政府行为，又把民主进程大力推前。邦政府新修订的乡、镇地方自治法，规定乡之下成立村自治组织，每年法定召开四次村大会；乡议会不能直接使用发展项目经费，必须由村大会提出项目方案，提交乡议会会同专家小组审批；所有文件、受益人名单、项目详情和数额、乡议会收支账目，都要公开，任何人有权查阅和复印。
1996年8－9月在全邦召开的村大会，有200万人参加，即每个村大会平均有180人参加，占选民的11.4%，四户有一户参与。这种热情几乎史无前例，但参加的人并不是凑热闹，而是为一种真实的驱动力推动。
在村大会上，大家七嘴八舌，说出个人的或本村的需要，试图提出各种项目方案。库乡是「喀科运」长期工作的据点，「喀科运」的骨干成员提出，政府赋予村大会法定权力，是地方自治的基层单位，有效地把权力从乡一级下放到村一级。但是，村人口有二千多人，如果成年人都参加村大会，人多不好讨论，不如40-50户组成邻里小组，更能让每个人直接参与，改善生活的各个层面。
在「喀科运」推动下，全邦990个乡，约有200个有村民自愿组成邻里小组，小组讨论本地的特殊需要，订定各项目方案的优先次序，评审计划的执行情况，决定谁是拨款受益人（这常常是村民的争执点）。每个邻里小组选派代表，组成村代表会，成为村日常事务的执行者，例如排解纷争，安排文化活动、学生课余活动，办医疗室、储蓄小组等等。这就是说，村的日常事务由基层选派的代表执行，而全村选出的代表，则出席乡议会，协商各村之间的共同或歧异的需求和利益。
「喀科运」正努力争取邦议会立法，把邻里小组定为村民民主参与公共生活的基层单位，在法律上承认民间已经存在的事实，并让它成为普遍的实践。
「人民计划运动」这个大胆的尝试，建基于每个普通人对美好生活的渴求，对自身能力的提升。运动在97-99年兴建了10万间房屋、24万个厕所、5万口井、1万7千多个公众水龙头、8千多公里道路，清洗了1万6千个池塘，把30万英亩土地改为耕地。实地访问，看到卡拉库林乡几乎人人有房住，家家有厕所；以往要从其它邦进口牛奶、米、菜，但「人民计划运动」拨款支持养乳牛，废激素饲料，培植本地种子，牛奶产量增长了30%，本乡消费后还剩余15万公升外销。在另一个乡，技术人员协助在沙地种菜，据说产值达3千多万元。
上述数字不过让我们窥见运动的规模。但是，运动最可贵的，始终是它提供了条件，让每个普通人活得有自信、有尊严，活得丰富、充实。生活离不开社会生活，离不开在特定社会领域活动的群体关系；没有群体的认同和鼓励，自信和尊严是很难建立起来的。「人民计划运动」能为社会生活的参与提供场地，让人们有积极参与的心，通过建立丰富多元的社群关系，使互相认同和鼓励的力量不断滋长，让大家互相之间不同之处成为创建更丰富更充实的群体关系的推动力，而不是制造矛盾的分化力量。唯有这样，自信和尊严才能持久，才能越益充盈。
中国乡村发现网转自:西天中土微信公众号
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