近几年，城乡公共服务均等化是我国农村社会建设的一项主题，在推进公共服务建设中，许多地方面临着政府能力薄弱、农民参与不足、缺乏维护管理等问题,在此背景下，一些地方通过基层治理方式与机制的创新来推动社会建设。在广东省云浮市，行政村规模非常大，而政府的能力有限，不能保证公共设施在每个村庄落地，这就需要村民有很强的自我组织、社会参与的能力。然而，实际上村民不仅缺乏参与能力，而且还由于公共意识的缺失，一些公共设施没有得到很好的利用与管理，损失严重。云浮市为了动员村民参与到公共建设和管理中，就以自然村为单位，成立村民理事会，村民理事会的成员包括村中的宗族长老、乡贤能人以及其他有社会名望的人，通过这些人首先将自家人发动起来，然后再动员其他村民，从而达成有效的集体行动，推动公共事业的发展。通过此做法，云浮市取得一定的成效，并且还以传统力量激发了村民自治的内在活力。
笔者本人在湖北省恩施州做田野调查时也发现了类似做法。2015年7月，笔者作为华中师范大学中国农村研究院“基层法治与社会治理创新”课题组的成员前往恩施州调研20天，期间，笔者深度调查了恩施州利川市L村。L村位于利川市郊，属于城市建设的规划区，将近80%的耕地被征用，绝大多数青壮年外出务工或经营小生意。城镇化建设及其带来的社会流动，使得L村的社会关系和公共建设出现了问题。村民之间、邻里之间由于征地而频频发生纠纷，据村支书介绍，他一年就要处理近30起的纠纷，大部分发生在邻里之间。另外，村里计划用征地补偿来建设道路、公共设施，但是由于村民缺乏一致意见而无法落实。为此，L村利用当地的尊老传统，将老人协会纳入治理体系中，将涉及人情的纠纷交由老人协会处理，并通过老人协会来发动建设。这样，作为休闲娱乐的老年人组织成了社会治理组织。事实证明，该做法很有效果，L村的矛盾纠纷不仅得到解决，而且公共建设也顺利推行。社会组织作为正式的村民自治组织的补充，促进了L村的和谐稳定。
这些地区对村民自治的探索都是在社会建设的背景下进行的，目的是要解决公共性难题，实现公共服务的落地和社会和谐，其具体做法都是将传统因素引入到了村民自治体系中，探索了新的自治单元和自治形式。这些地方创新让我们不得不思考这样一个问题，为什么以“四个民主”为基本原则的村民自治没能有效推行社会建设，而以传统因素为依据的村民自治达到了这个目标呢？笔者看来，这主要是因为过去我们在对待村民自治时脱离了“自治”的本质，将规范性、绝对化的民主作为了自治的内涵，并且混淆了程序与实质、组织原则与自治目的。在程序上，村民自治是一套自我管理、自我服务的机制，这就需要地方根据自身传统与特征来确立符合实际情况的村民自治机制，当然，特殊性的机制要符合普遍性的民主。在目的上，村民自治绝不能只是一套规范的程序，必须要实现公共利益，即村民的福祉，包括公共服务、社会秩序、社会保障、权利等。可以看出，以上地区的实践在一定程度上达到了程序与实质的统一。这种统一，正是自治的内涵。因此，对于政策制定者以及研究者来说，必须要用自治的眼光来看待村民自治。那么具体该如何做呢？
首先，要协调自治与民主之间的关系。村民自治的属性是自治，而非民主。在《布莱克维尔政治思想百科全书》中，自治的含义是“实行自我管理的国家，或者国家内部享有很大程度的独立和主动性的机构”，而民主主要是指“民治政府”、“法治政府”。自治与民主之间有着本质的区别，自治体现的是独立性，自治组织拥有独立于国家权力之外的组织体系和治理机制，而民主反映的是公民与国家权力（政府）之间的系统性互动、制度化联系。在以往的研究中，学界常常以民主的眼光来审视村民自治的规范性与合法性，使村民自治承担着宏大的民主责任。但是，地方的实践以及自治的内涵告诉我们，作为一套自我管理机制，村民自治应该探索适合地方文化和社会情况的、能够有效合理运行的一项组织原则和程序，它不必按照标准化模式来运行。云浮市的村民理事会、利川市的老人协会以及湖北秭归的“一长八员”制，都是地方探索的具有地方特色的自我管理机制，有效地促进了村民的社会参与以及公共事业建设。但是，村民自治不能排斥民主，在组织原则上，村民自治程序应以个人权利为基础，尊重民意、体现民主原则。
其次，村民自治程序要以社会参与为基础。不管是广东云浮，还是利川市L村，它们在公共建设时，都面临着公共性不足的问题，即民众参与不足、缺乏公共精神，最终它们都通过包含着传统因素的组织形式推动了公共建设。而传统因素之所以能够发挥重要的作用，是因为它是人们所认同的秩序与权威，能够动员民众的参与。地方经验表明，发动社会参与，是实现村庄公共利益的前提，而这正是自治的目的。因此，要真正的实现村民自治，就应该将社会参与包含在自治程序中。但要注意的是，这种程序应建立在地方文化传统的基础上，而不是依赖国家权力建立同质化的规范。如，广东云浮利用宗族传统、利川市L村利用尊老传统来动员社会参与，它们都建立在传统规范之上。否则，自治程序将难以反映自治属性，而且有可能重蹈行政化、形式化的覆辙。
最后，村民自治要能体现公共性。一方面，作为自我服务的机制，村民自治要能够有效实现公共福祉。当今，我国正大力推进农村公共服务、基础设施建设，而公共服务、公共建设最终要依托于村庄内在的治理机制，因此村民自治的新形式须与这一实际相适应，能够推动公共事业建设，最终实现村民的福祉。另一方面，村民自治要能够培育村民的公共意识。村民自治作为常态化的管理机制，不仅要体现在选举、开会、监督等大事件上，还要反映在村民的日常生活中，鼓励村民参与到社会治理中，通过公共活动、公共空间以及社会组织来塑造村民的公共精神。
作者简介：彭飞，华中师范大学中国农村研究院，政治学理论专业，硕士研究生。
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