摘要:推动小农户与现代农业充分有效衔接，既是加快建设农业强国、推进农业农村现代化需要破解的难题，也是推进中国式现代化的内在要求。从小农经营的历史发展来看，从传统社会时期以家户为基本单位到集体公社时期以生产队为基本单位，再到统分经营时期融入社会分工体系，小农先后经历了个体化小农、组织化小农和社会化小农的不同样态，深刻体现出中国农业发展的小农底色。从小农经营的现实状况来看，有专业型小农、兼业型小农、自给型小农和退出型小农四种类型，他们分别具有基于利润扩大、收入拓展、家庭消费和利益分配的差异性经营目标。在小农户衔接现代农业过程中，存在衔接机制不畅、制度保障不足等问题。这些问题的应对之策在于，推进农村集体产权制度改革与农民市民化改革，实现“人、地、财”的有序流动；完善产业链延伸发展体系、组织化利益联结体系、政策性风险保障体系和新质生产力应用体系。
一、问题的提出
大国小农是中国的基本国情农情，将小农户生产有效引入现代农业发展体系，是推进中国式现代化的重要课题。党的十九大报告提出，要“发展多种形式适度规模经营，培育新型农业经营主体，健全农业社会化服务体系，实现小农户和现代农业发展有机衔接”。2019年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于促进小农户和现代农业发展有机衔接的意见》进一步提出，要“提高小农户生产经营能力，提升小农户组织化程度，改善小农户生产设施条件，拓宽小农户增收空间，维护小农户合法权益，促进传统小农户向现代小农户转变”。小农户家庭经营是我国农业发展需要长期面对的基本现实。第三次农业普查数据显示，全国小农户数量约有2.03亿，占各类农业经营户总数的98.1%，经营的耕地面积占全国耕地总面积的70%，其中户均耕地10亩以下的农户约占农户总数的85.2%。据测算，到2050年，我国经营规模在50亩以下的小农户还有1亿户左右，经营的耕地面积约占全国耕地总面积的50%。促进小农户与现代农业发展有机衔接，是建设农业强国、推进农业农村现代化的关键。
小农户通常指以家庭为单位的小规模农业生产经营单位。既有研究从不同视角对小农户的行为特征进行了分析：一是以马克思主义为代表的“传统小农”观点，认为传统社会中的小农“好像一袋马铃薯是由袋中的一个个马铃薯汇集而成的那样”， 不断遭受资本家和高利贷者的盘剥与榨取。二是以舒尔茨（Theodore W. Schultz）和波普金（Samuel L. Popkin）为代表的“理性小农”观点，认为小农户保持传统生产方式是因为他们并不寻求现代生产要素，他们会根据自身利益与家庭福利做出合理的生产抉择。三是以恰亚诺夫（Alexander V. Chayanov）和斯科特（James C. Scott）为代表的“生存小农”观点，认为小农户的生产行为遵循的是家庭消费逻辑而非追求利益最大化，生存伦理的行为准则导致小农户宁愿成为佃农也不愿承担市场风险。黄宗智认为不同面貌小农户的形成，根植于特定的制度环境或社会环境。小农户的发展和变迁受到农业生产结构和外部政治环境的影响，需要将其置于具体的、动态变化的社会情境中加以理解。
小农在中国有长久的历史，推动小农户与现代农业发展有机衔接是建设农业强国的关键举措。从衔接模式来看，小农户与现代农业发展的衔接模式有个体型、组织型和关系型三种类型。个体型衔接模式包括农户自主联合型、中小规模新农民型、“新农人+小农户”型；组织型衔接模式包括合作社带动型和“企业+农户”型；关系型衔接模式包括市场对接型、城乡对接型和农业社会化服务型。从衔接路径来看，土地规模化、服务规模化、农民组织化和纵向一体化是小农户衔接现代农业发展的有效路径。土地规模化表现为通过地块归并、联耕联种以及土地集中流转等方式，突破家庭联产承包责任制基础上的小农户分散经营格局；服务规模化表现为以社会化方式提供生产性服务、经营性服务和金融性服务等现代农业服务，提高小农户的生产能力、经营能力与交易能力；农民组织化表现为通过服务型合作社、营销型合作社等载体，以集体行动为其成员提供有效的自我服务；纵向一体化表现为以农业龙头企业、中介组织、专业市场等带动小农户发展，推动小农户加入农业产业链，分享发展利益。
自2019年党中央提出“促进小农户与现代农业发展有机衔接”以来，学术界围绕此问题进行了大量研究，主要形成了“现代农业主位论”与“平行主体论”两种认知框架。“现代农业主位论”虽然认同小农户与现代农业发展有机衔接的可能性，但仍将现代农业作为发展的优先主体，认为小农户的生产经营方式在生产、资本和市场等方面都处于弱势。“平行主体论”则呈现出现代农业带动小农户型和以小农户为主体的现代农业发展型的双维驱动，尤其是以“小而精”的农业生产方式回应以高档、绿色、健康农产品消费为主的“隐性农业革命”。显然，现代农业带动小农户型与小农户为主体的现代农业发展型的双维驱动，是大国小农背景下推动农业现代化发展的主要形式。如何实现两种路径并行不悖，这是我国农业现代化过程中必须解决的重要问题，这就需要对小农户主体的现实面貌进行更深层次的分析。基于此，本文从历史维度探讨小农的历史演变及差异性特征，从现实角度描述小农的类型及对现代化的差异性诉求，进而探讨中国式农业现代化的发展路径。
二、历史视野中小农户的结构形态变迁
小农是农业之基、农村之基、政权之基，在传统中国存续千年而变化甚微，具有极强的发展韧性。新中国成立后，小农户赖以生存的内在土壤和外部环境发生质变，小农裂变也因此萌动并持续。内外环境的变化决定了小农格局的历史性演变，因此，有必要从制度变革与结构变迁中审视小农的演变及其特征。基于此，本文从“国家—小农”互构的视角对小农社会结构的演变逻辑进行分析，以探讨现代化过程中小农行动的历史流变与发展理路（见图1）。
（一）个体化小农：传统社会时期小农户的结构形态
农业是传统社会最重要的生产部门，以家庭为生产单位的社会经济结构形态，最早可以追溯到原始社会末期。但囿于血缘关系和宗族关系的部落政体，尚未确立土地田宅的法律私有产权地位。战国秦汉之际是中国古代个体小农经济形成的关键时期，日益剧烈的兼并形势及不断扩大的战争规模，既催生以“郡县制”为代表的垂直型中央集权政体，也形成“国家授田”和“编户齐民”等制度安排，成为后世中央集权国家统治无法摆脱的“路径依赖”。然而，集权国家的复杂政治生态也对授田分户造成破坏性影响。国家通常会给予政治权贵相应的特权，导致政治权贵“制度性”地吞并自耕农的零散土地，使大量农民失去土地、沦为佃农。自耕农佃农化使农业劳动者的生产环境急速恶化，他们不仅要向国家交纳田赋、杂税并服徭役，还要承担地主的地租，在双重剥削中逐渐失去再生产能力，尤其当土地兼并严重时，自耕农大规模转变为佃农。虽然历代王朝都尝试通过均田制、两税法、摊丁入亩等方式抑制土地兼并带来的负面影响，但长期处于政治腐败与土地兼并两种“无组织力量”作用下的王朝，始终难以避免兴盛与危机的治乱循环。
战国秦汉之际以“一夫百亩”为标准的国家授田制的推行，推动以个体小农家庭为单位、耕织一体的经济结构形态的形成。《汉书·食货志》记载，李悝为魏文侯作“尽地力之教”，强调五口之家的个体小农生产单位必须衣食并举，“一夫不耕，或受之饥；一女不织，或受之寒”，这深刻体现出小农家庭男女分工合作的自然经济生产形式。当然，小农家庭的生产和生活也会部分地依赖交换和市场。有学者测算得出，西汉时期共有乡市约6622个，里市（聚市）约66220个，不论规模大小的集市共计72842个。以户为单位的家庭经济也在血缘关系的影响中得到拓展，推动小农户在村社范围内联结形成生产共同体、生活共同体和伦理道德共同体。这表现为村社长者凭借其教化权力而成为规则制定者，推动小农户共同遵循村落规则与秩序；同时，也表现为村社精英通过设置祭田、义田和义学田等，将公田租让给困难户以实现宗族内部的共同生存，并以土地租金作为经济来源，开展救助孤寡、资助教育、建设基础设施、组织文化活动等公益性事业。
（二）组织化小农：集体公社时期小农户的结构形态
清末和民国时期，英国等西方国家的农业适度规模经营思潮传入中国，引发国内对大农经营与小农经营的高度关注。例如，潘咏雷指出，“大农势盛，则小农不能食于其地，影响社会关系甚巨”。实务界也涌现出私营农垦公司、合作社与合作农场等大农经营形式。例如，张謇在江苏南通创办通海垦牧公司招佃开垦，国民政府推动创办信用、购买、运销等农业合作社，等等。中华人民共和国成立后，中国共产党对小农户进行集体化改造，建立统购统销制度与集体化人民公社制度，以此满足国家工业化建设的需要。一方面，国家对粮食、油料、棉花等主要农产品实行统购统销，统购价格及统购粮种均由中央统一规定，全国城乡居民所需要的粮食、布匹、食油、猪肉等生活资料全凭国家印发的票证供应。另一方面，国家先后以互助组、合作社、大公社和小公社的制度安排逐步取代家庭生产模式，小农户在人民公社的组织下共同进行改造农田、平整土地以及修建水库和农田排灌系统等农业基础设施建设，推动了农业生产规模的显著扩大和农业生产条件的显著改善。
人民公社体制将分散的小农户纳入无所不包的政治体系之中，“集体”成为农民唯一的生产和生活组织。农村中以家庭为单位的“分散的”农民被组织进“集中的”公社里，农民从个体化“小农”转变为人民公社中的“社员”，农业生产的目的从自身的生活上升为集体的任务，生产队按照按劳分配原则以“工分”的形式进行收入分配。但是，集体化并没有完全改变小农户的本质，集体内部的离心倾向一直存在。一方面，由于同时存在“互助合作”与“单干发家”两方面积极性，所以出现了“瞒产私分”“磨洋工”“偷盗”等行为，甚至在收入下降、干部腐败和合作社经济紊乱的时候，农民通过退社、殴打干部、分农具等行为抵制集体化；另一方面，当中央政府允许农民拥有不超过生产队耕地面积5%—10%的自留地后，部分地区掀起大规模的“挖边”高潮，甚至演变成侵占集体耕地。虽然国家通过持续开展阶级斗争和路线斗争的方式对小农户进行意识形态改造，但人民公社制度最终还是随着革命氛围的减弱走向解体。
（三）社会化小农：统分经营时期小农户的结构形态
改革开放以来，中国农村经历了一系列制度变革与结构变革。家庭联产承包责任制废除了由生产队统一组织生产、统一分配收益的经营制度，家庭重新成为农业生产的基本单位。包产到户制度改革释放的大量农村剩余劳动力推动了乡村工业化的发展，国家允许农民在集体土地上办企业，这为乡镇企业的繁荣发展提供了重要支撑。随着城乡二元体制对人口流动制约的不断减弱，农民从中西部地区跨省涌入发达城市参与工业化进程，农民与土地的黏度发生根本性改变，部分农民工就此留在城市成为新市民。有数据显示，1993—2023年间，全国跨省流动的农民工数量从2200万人上升至6751万人，基本是从中西部地区的农村流向东部地区。农村劳动力的大量流失严重影响了农业农村发展，因此，中央政府作出一系列制度安排，力图激发农业农村发展活力。例如，全面取消农业税和“三提五统”、实行农业补贴制度、推动农村土地“三权”分置改革等。农民负担的减轻、农地流转政策的放开也推动了农业经营主体的多样化，随着农村的土地流转，除了小农户经营主体外，还出现了专业大户、家庭农场、专业合作社和农业企业等新型经营主体。
家庭联产承包责任制的实施在一定程度上恢复了小农经济形态，但在制度变革与结构变革的影响下，也呈现出与传统小农的明显差别。小农户日益进入或者被卷入开放的、流动的、分工的社会化体系中，其生产方式、生活方式和交往方式均呈现出“社会化小农”的特征。随着生产要素配置、生活消费产品获得以及交往活动范围由家庭内部走向外部社会, 以现金购买服务和商品成为维系各个环节运行的关键，小农户行为也因此从生存伦理转向货币伦理，小农户群体进一步呈现出分化趋势。部分小农户因为不能或不愿进城而留在农村，但仅依靠自家承包地的收入无法保障基本生活，所以会扩大农业经营规模或从事部分非农生产工作，成为农业生产中的“中坚农民”；部分小农户则可能长期在外地从事非农生产工作，通过务工收入与经营收入进城购房安居，成为农业生产中的“退出农民”；农村还形成了以代际分工为基础的“半工半耕”模式，由农民家庭中的年轻劳动力进城获取务工收入，年长的父母则从事小规模农业生产，确保农民家庭在获得自由进城就业和居住权利的同时，在农村继续享有获得基本生产生活资料的身份。
三、小农户的类型及其与现代农业的衔接形式
随着农村的制度变革与结构变革，中国小农户的结构性分化呈现出显著的动态变化过程。学者们从不同维度对小农户的类型进行了分析。例如，有学者按照农户从业收入，将小农户划分为全职农户、兼业1型农户（农业收入大于非农收入）、兼业2型农户（农业收入低于非农收入）和非农户；有学者按照经营目的，将小农户划分为生存型小农、生产型小农、生活型小农和功能型小农。借鉴相关研究成果，本文从农业专职经营程度和农业收入获取来源两个维度（前者主要指小农户家庭劳动力配置的分布情况，后者主要指小农户家庭收入来源的分布情况），将小农户划分为专业型小农、兼业型小农、自给型小农和退出型小农四种类型（见表1）。在此基础上，本文探讨不同类型小农户的发展目标，并结合地方政府的治理实践，分析小农户衔接现代农业的多元形式。
（一）专业型小农：基于利润扩大的发展目标
专业型小农主要是指长期居住在农村，依靠土地等农业生产资料从事农业生产，高度重视农业产出和市场价值的新型职业农民。相较于其他小农群体，专业型小农具有较高的文化素质、职业素养和专业技术，在农业规模化、产业化、机械化、组织化等方面具有独特优势。由于专业型小农长期居住在农村，并与村庄保持着较为良好的互动关系，相对于外来的农业经营主体，他们更容易与村组织和农户建立信任关系，能够凭借社会关系从熟人手中流转土地。为提高专业型小农的农业生产经营能力，国家自2012年开始实施新型职业农民培育政策，强调要大力发展农民教育培训事业，培育一批生产经营型、专业技能型和社会服务型的新型职业农民，解决“谁来种地”与“怎样种地”的深层次问题。2017年，全国新型职业农民总量已突破1500万人，占农业生产经营人员总量的4.78%，人均农业经营纯收入达2.78万元。越来越多的中青年农民工在国家返乡创业政策的引导下，凭借在外务工积累的资金和社会资本返乡创业，获取基于风险的高额利益回报，成为新型职业农民队伍中的重要力量。
专业型小农完全以农业生产收入作为家庭收入来源，因此，实现农业生产利润最大化是其核心诉求。相较于其他小农群体，专业型小农往往会通过规模流转土地、改进生产技术、提高生产效率来增强其在外部市场的竞争能力。同时，他们也面临着规模限制与要素限制的双重困境：一方面，我国农村土地多为小而碎的散地，不利于机械化生产和规模经营；另一方面，专业型小农在农业生产中往往受到技术要素、资金要素与知识要素的制约，生产效率难以比肩更具资本优势与技术优势的农业企业。因此，地方政府主要通过土地规模化与要素下沉化的方式，来促进专业型小农与现代农业相衔接。其一，地方政府积极推进“小田并大田”“互换并块”等工作，推动农田向“优质、集中、连片”转型。例如，湖北省公安县在保证农户承包地确权面积不变的前提下，通过承包地经营权的流转和承包地互换，将“一户多田”变成“一户一田”，为土地的规模流转和规模经营提供了基础。其二，地方政府通过政策引导推动服务、资金、人才、技术、信息等生产要素向农业延伸下沉，帮助专业型小农发展成更具竞争力的专业大户，为其提供良好、稳定的农业经营环境。例如，重庆市奉节县完善种粮大户补贴等政策，开展农村实用人才示范培训活动，组织优质稻种植技术推广活动，种粮大户数量及种粮面积连年倍增，2022年该县种粮大户达273户，种粮面积达51439亩，较2019年分别增加848%、808%。
（二）兼业型小农：基于收入拓展的发展目标
兼业型小农主要是指在农民家庭分工中同时存在非农业生产与农业生产两种形式，并均以获得经济收入为目标的农户。从农业农村结构变革来看，农户兼业化是农业发展中长期存在的现象，并广泛存在于发达国家，具有职业分化上的“半工半耕”特征，尤其是城郊地区的农民往往拥有更多机会参与城市的非正规就业，在农闲的时候到城市做小商贩、农业雇工、建筑小工等，农忙的时候又回到农村从事蔬菜、活禽、蛋品、活鱼等农副产品的生产活动。2015年，农业农村部在全国农村固定观察点的监测数据显示，农业兼业户在小农户群体中占比11.6%，非农兼业户在小农户群体中占比20.6%，纯务农者比例逐年减少、兼业务农群体日益扩大成为农民社会分层的典型特征。兼业型小农具有一定的动态性，当对农业收入的预期比较高时，他们选择扩大生产规模，成为专业型小农；当对农业收入的预期比较低时，他们可能会缩小生产规模，举家前往大城市务工，成为自给型小农或退出型小农。虽然有学者将兼业农业称为“制度化的过密型农业”，导致农民难以摆脱小规模、低效率的农业生产活动。但不可否认的是，它允许家庭成员按照比较优势从事相应的生产活动，确保农民可以在城乡之间、工农之间灵活流动。
相较于专业型小农以增加农业生产利润作为核心目标，兼业型小农的家庭收入并不完全来自农业，他们根据劳动力比较优势拓展多元收入来源，以保障家庭经济稳定。由于农业生产在家庭决策中的重要性逐渐下降，所以提高家庭单位劳动投入在农业生产中的收益，成为激发兼业农户农业生产积极性的关键举措。一方面，由于兼业农户并不完全从事农业生产活动，其农业生产活动更多依赖于其他农业经营主体的引导与支持，因此，地方政府积极推进“企业+农户”“企业+合作社+农户”等多种形式的产业经营模式发展，在提高农业生产收入的同时，也为当地农户提供就业机会。例如，浙江湖州南浔区通过整镇组团、产业联营、村企共建模式，在全区成立26家强村公司，并组建强村富民集团，带动当地1200人就业。另一方面，小农户务农“兼业化”意味着他们并不会完全将精力放在农业生产活动中，所以，地方政府也正在积极推动以土地托管为主要形式的农业社会化服务，在不挤占小农户从事非农生产活动时间的前提下，确保农业生产效率和经营效益依旧能够得到有效提升。例如，安徽淮南市积极引导农户将分散承包的土地委托给村股份经济合作社统一经营，小农户在土地托管之余可以外出务工，每月收入超过5000元。
（三）自给型小农：基于家庭消费的发展目标
自给型小农生产的主要目的并不是为了交换，而是直接获取使用价值，满足家庭成员的基本生活需要。自给型小农主要由留守在农村的老年人构成，他们对上已完成赡养父母的责任，对下已完成抚育子女的义务，几乎没有其他家庭负担, 种植粮食和蔬菜主要是供自己消费。一般情况下，高龄老人会利用家庭中的次级土地资源（如菜园地、自留地等）或院落生活空间，从事蔬菜种植、家禽养殖等农业生产活动，满足自身日常生活需要，并为进城子女提供新鲜蔬菜和肉类，剩余部分则在市场出售获取一定收入。虽然老年农民在农业生产效率、技术应用、经营收入、生产结构等方面表现出一定的劣势，但以高龄老人为主体形成的“老人农业”蕴含着更多的社会意义：一方面，农村老人对土地拥有特殊情感，农业劳作是生活中的习惯与寄托，甚至成为寻求自身存在意义的重要方式；另一方面，“老人农业”也降低了国家建立现代农村养老制度的压力，国家可以以较低的成本实现农村绝大多数老年人老有所为、老有所养、老有所乐。
“老人农业”以家庭消费而非以市场效益为取向，并不追求向外扩展规模以获取规模农业效益，而是通过耕种自家承包地，获取农副产品和少量货币收入，以满足自主养老生活需求。由于老人身体素质较弱，解决老人种田需求与种田能力之间的矛盾成为维系“老人农业”存续的关键。一方面，地方政府积极对农业基础设施、生产条件以及生产服务进行“适老化”改造，更好地帮助老人从事农业生产活动，扩展老龄农户的经营能力和经营时间，提升农村老龄农户“以地自养”的能力。例如，湖北省沙洋县插秧机保有量在全省位居第一，全县151个农机服务组织承担水稻育插秧、油菜轮作、小麦播种、飞防植保、土地深松等环节的社会化服务，成为支撑老人种田、降低老人劳动强度的重要途径，有效解决了农村劳动力老龄化的问题。另一方面，由于“老人农业”是农业生产与农村养老的混合体，地方政府也会在保证基本生产秩序的同时提供相应的养老服务，发挥农村老人拥有承包地的优势。例如，宁夏回族自治区平罗县探索老年农民“以地养老”新模式，无力从事农业生产活动的老人可自愿退出土地承包经营权和房屋产权，以补偿费置换养老院养老服务，退出耕地由村集体收储调整后统一流转经营。
（四）退出型小农：基于利益分配的发展目标
退出型小农是逐步退出农业生产经营、离开农村在城市就业生活的农户。他们因为自身发展、迁移等原因无法或者不愿继续从事农业生产经营，但仍有农村户籍和农村集体经济组织成员身份，在制度意义上依然是农民。从退出形式来看，退出型小农主要可以分为两大类：一类是主动离农的退出型小农，他们为了寻求更多的发展机会进入城市就业与生活，失去了与农业生产要素的直接联系。国家统计局相关数据显示，2023年全国农民工总数为29753万人，比上年增加191万人，增长0.6%。2017年，1980年及以后出生的新生代农民工人数首次超过农民工比重的一半，占比50.5%。新生代农民工的价值观念、消费方式、生活方式等日益与城市青年趋同，而且由于基本没有从事过农业生产，缺乏回乡的动力与意愿。另一类是被迫离农的退出型小农，主要是在城镇化与工业化过程中因征地失去赖以生存的土地的失地农民。按照中国社会科学院发布的《中国城市发展报告》，中国失地农民大约以每年300万人的速度递增，预估2030年将增至1.1亿人左右。
由于主动离农的退出型小农在农村依然保有耕地、宅基地以及房屋等资源，推动进城务工后举家搬迁至城市的农户有序退出农村承包地与宅基地，激活农村闲置资源，是促进农地合理利用、提高农业生产效益的关键举措。当前，各地政府正积极探索进城落户农民“三权”（土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权）自愿有偿退出机制，激活农村各类资源，优化资源配置效率。例如，重庆市梁平县作为“土地承包经营权退出试点”，通过探索整户退出、整片退出、整社退出等模式，两年内共引导101户农民自愿退出297.47亩承包地，并在退出土地的基础上引进6个经营主体，推进梁平柚、设施果蔬、高档冷水鱼、莲藕等的适度规模经营，有效增加了当地农业效益、集体经济收入和农民财产性收入。但是，也有学者认为，农地能够为“进城”失败的农民提供保险，应当保有合理的资源冗余。部分地方政府也积极采取补救措施，保留农民“进城”失败后顺利返乡的通道。例如，湖南省浏阳市在推动宅基地自愿有偿退出的同时，允许进城农民在宅基地退出后仍保留原农村集体成员身份，需要返乡置业时仍可通过公开竞价取得宅基地使用权，从而为退出农民保留了“回乡”通道。
四、小农户衔接现代农业的困境及其县域推进路径
小农户将长期存在并贯穿我国农业现代化的整个过程。在推动农业现代化发展过程中，既要清楚地认识到中国农业现代化不是照搬欧美规模化、大农场化的发展模式，以家庭经营为基础的小农模式是我国农业现代化的发展底色，也要清楚地认识到不同类型小农户对发展现代农业的意愿与能力存在差异，其衔接现代农业的形式具有多样性与灵活性。从本质上看，专业型小农和兼业型小农能够与现代农业融合接轨，是未来中国现代农业发展的主力军；自给型小农和退出型小农由于家庭收入的主要来源并非农业生产，因而不是现代农业生产的重要主体，更多的是通过转让或退出农村各类资源，为其他参与现代农业生产的主体提供要素支持。基于此，可根据小农的不同类型，从内部衔接机制与外部制度保障两个层面，分析当前小农户衔接现代农业面临的困境，并找出以县域为基本单元推进小农户衔接现代农业的可行路径。
（一）小农户衔接现代农业的现实困境
1.小农户融入现代农业的衔接机制不畅
构建现代农业生产体系、现代农业经营体系和现代农业产业体系是促进现代农业发展的重要举措，推动专业型小农与兼业型小农融入现代农业的“三大体系”，是实现小农户衔接现代农业的关键。当前，社会化服务供给不足、利益化联结程度不高、农业生产性结构单一是小农户融入现代农业面临的主要问题。
第一，社会化服务供给不足，小农户融入现代农业生产体系的机制不畅。小农户经营规模小，以农业服务为载体将现代生产要素导入其生产过程，是推进小农户衔接现代农业的有效方式。但现阶段我国农业社会化服务相对滞后，难以满足小农户农业生产经营的现实需求。从供给端来看，小农户分散经营的特征提高了服务成本，农业社会化服务主体更倾向于为规模较大的经营主体提供服务，缺乏服务小农户的主动性和积极性。从需求端来看，无论是分散的小农户还是新型经营主体，都对产前的市场预警、产后的初加工和产品销售等服务有迫切需求，但目前生产性服务供给更多集中在耕收、防治、植保等产中环节，产前和产后环节的服务供给则相对滞后。
第二，利益化联结程度不高，小农户融入现代农业经营体系的机制不畅。新型农业经营主体在农业标准化生产、产业化经营、规模化服务等方面具有明显优势，具有较强的市场竞争力和抗风险能力，是促进农民增收、农村富裕的重要力量。但现阶段新型农业经营主体联农带农积极性不高，自身发展也存在诸多问题，大多数新型农业经营主体目前仍处于初级种养、初级加工或原料直销阶段，产品附加值较低，普遍存在规模小、产群散、集约难、管理不规范等问题，难以发挥对小农户的带动作用。同时，分散经营的小农户势单力薄，尽管数量庞大却无法形成合力，导致小农户与其他市场主体在利益联结机制上存在不对等，难以共享产业链中的发展利润。
第三，农业生产性结构单一，小农户融入现代农业产业体系的机制不畅。农村新产业新业态的蓬勃兴起，为农业农村发展注入了新的活力、带来了新的机会，但小农户面临相对被动的局面。从生产要素来看，由于家庭资源禀赋较差，小农户在市场信息获取、生产条件改善、科学技术利用等方面存在诸多限制，往往难以调整自身的生产结构来满足市场需求，其农业生产经营活动更多局限于农产品的初级生产，难以参与休闲农业、农产品精深加工、电子商务等农业新业态。从生产风险来看，农业生产中的自然风险、市场风险与政策风险相互交织叠加，在面对自然灾害、市场价格波动等风险时，小农户往往难以承担各类风险带来的损失，因此，也往往缺乏优化生产结构的积极性。
2.小农户离农进城的制度保障不足
小农户离农进城是未来人口流动的主要趋势，但大量离农进城农户继续持有农村承包地，承包地不流转不退出，造成农村承包地与宅基地闲置，这在一定程度上阻碍了现代农业的适度规模经营。产生这一问题的主要原因在于农业转移人口进城安居的保障性措施不足，加之农村土地产权交易市场尚待完善，进城农户或缺乏土地流转通道，或必须将土地作为兜底保障，所以无法或不愿流转、退出土地。
第一，农村产权交易市场不健全，小农户缺乏产权流转平台。目前，我国各地正积极建设农村综合产权交易机构，规范开展土地经营权流转的政策咨询、信息发布、合同签订等服务。截至2020年，全国共建立了10余个省级及省会城市农村产权交易市场，已有1239个县（市、区）建立了农村土地经营权流转服务中心。产权交易市场发展迅速，但也面临一些挑战。一方面，农村产权交易市场多由行政力量推动，市场化程度较弱，产权流转半径难以扩大，农村产权流转依旧处在“小流转”困局中，缺乏“请进来、走出去”的“大流转”媒介；另一方面，农村产权类别较多、权属关系复杂、适用规则多样，而大部分产权交易平台的业务开展形式、交易种类较为单一，且更重视大宗产权交易，对小农户的小规模产权交易重视不够。
第二，进城预期存在不确定性，小农户缺乏土地退出意愿。随着越来越多的农民在城镇安家落户，在推进农村土地经营权流转的同时，开展农村土地承包经营权自愿有偿退出，已成为部分农民的诉求和地方实践，但由于缺乏稳定的进城预期，小农户往往缺乏有偿退出土地的意愿。一方面，虽然当前土地所承载的保障功能逐渐剥离出来，交给了社会保障体系，但大部分进城农业转移人口难以享受与城市居民同等的养老、医疗、社保等待遇，导致离农的小农户对土地仍然有较强的依赖性；另一方面，在土地用途管制下，承包地只能用于农业生产，农业的弱质性决定了退地补偿金不可能很高，当农地退出的补偿金无法为农业转移人口提供生活保障时，小农户更愿意将承包地留在手中作为保值增值的财产。
（二）小农户衔接现代农业的县域推进路径
1.明确县域的场域功能
县域是实现农业高质量发展的关键场域，是城乡资源要素集聚和优化配置的主阵地，绝大多数农业活动发生在县域的乡村地带，以县域为治理单元能够更好地促进现代农业生产要素的使用和农业产业结构的优化。一方面，县域是农业产业发展的主要场域，并且具有第二、三产业的基础，能与在地农业进行有机融合与互补，从而有效整合和统筹农业发展资源，立足县域布局特色农产品产地初加工和精深加工，建设现代农业产业园、农业产业示范镇、优势特色产业集群等，提高专业型小农和兼业型小农衔接现代农业的效益。另一方面，县域也是城乡要素流动的关键场域，是城市与乡村的交汇点和资源要素转换的中转站，以县域为治理单元能够更好地解决农业转移人口的权益保障问题和乡村土地资源的碎片化问题，进而为自给型小农和退出型小农离开农村提供保障。基于此，县域应当成为小农户衔接现代农业的关键场域，县域可以通过合理配置人、财、物等资源要素，有效推动各类小农户与现代农业有效衔接。
2.深化两大制度改革
第一，深化农村集体产权制度改革。产权清晰是推进农业现代化的重要前提，建立健全归属清晰、权能完整、保护严格、流转顺畅的现代农村产权制度，能够有效盘活农村各类资产资源，切实保障小农户的财产权益，进一步解放和发展农业生产力。其一，加速农村存量资产确权登记，持续推进集体土地所有权、房地一体宅基地、集体建设用地使用权、林权等农村不动产确权登记工作，加快完成数据整合与信息共享，探索农地“三权”数字化管理方式，为产权流转奠定基础。其二，推进农村赋权活权机制建设，持续深化承包地、宅基地和集体经营性建设用地“三块地”的改革，探索宅基地使用权和住房财产权的多种权能实现形式，建立健全农村集体资源资产的权益分配机制，从而更有效地推动农村资源要素向规模经营主体流转。其三，加强农村产权交易平台建设，为农村产权流转提供产权价值评估、权益证明、产权登记和查询服务等配套服务，逐步吸纳小规模农村产权和公共服务项目资源，通过城乡要素的市场化配置，提高农业生产效率。
第二，深化农业转移人口市民化制度改革。城乡一体化发展是解决“三农”问题的关键，农业转移人口市民化是推动城乡融合发展的有效形式，能够促进农业人口转移至城镇，使农村资源要素更为集中，从而推进农业现代化发展。其一，加强对农业转移人口的公共服务保障，按照“农民—农民工—新市民—市民”的市民化思路，从就业供给、公共服务与身份认同等方面为农业转移人口提供保障。其二，加大对县域市民化的财政资源供给，加强中央财政转移支付力度，实行投资预算倾斜，增加建设用地指标，完善激励机制，使县级政府的用地指标和财政资源与人口增减相“挂钩”，确保县级政府有足够的能力与动机为农业转移人口提供完善的公共服务。其三，加强进城农民土地权益保障，探索进城落户农民“三权”有序退出机制，以土地转让退出的补偿金为农民在城市定居提供财力保障，同时保留进城农民的集体经济身份权，确保他们在进城失败后能够回乡生活。
3.完善四大衔接体系
第一，完善产业链延伸发展体系。优化产业结构可以增加农业产出、提高劳动效率、降低生产成本，也可以通过产业链把农民组织起来，推动小农户融入现代农业发展体系，使小农户共享产业增值收益。目前，我国基本形成了结构合理、特色鲜明的农业产业体系，县域政府应找准在全国农业发展中的区域定位，发挥比较优势、培育支柱产业。其一，推进农业产业链延链补链，通过发展乡村第二、三产业带动第一产业转型升级，提高涉农产品附加值，大力发展生态农业、休闲农业、创意农业，将本地农产品“嫁接”到大型农产品公司的供应链体系，解决县域农产品销售难的问题。其二，优化农业区域结构，按照“一镇一园区”的原则建设各具特色的农业产业园区，发挥产业园区产业集聚、主体集中、要素集约的优势，聚焦科技研发、种业孵化、农业公共服务，形成技术与管理的溢出效应。其三，加强农业品牌建设，紧紧围绕农业生产的“三品一标”（无公害农产品、绿色食品、有机农产品，以及农产品地理标志），以县域为载体打造具有市场竞争力的区域农业公用品牌，推动农业标准化生产，完善农产品质量安全体系，提升农业品牌的市场竞争力。
第二，完善组织化利益联结体系。小农户经营规模较小，在市场竞争中往往处于弱势地位，所以要推动小农户与其他农业经营主体建立稳定的经济联结和社会联结，从而提高农业生产效率、降低生产成本、增加农业收益。其一，推动村社组织化，在村集体的统筹和组织下，将处于弱势地位的小农户按照平等、自愿的原则组织起来，提高农户的集体行动能力和谈判地位，探索“跨村联营”等区域集体经济合作发展形式，打造优势互补、协作紧密的县域农业产业化联合体。其二，推动服务规模化，加快培育农资供给、生产作业、储运加工等领域的经营性服务主体，强化县域政府在农业科研、教育培训、技术推广等方面的服务供给，完善农业全产业链，建立公益性服务与经营性服务相协调的农业服务体系。其三，推动经营多元化，在财税、金融、人才、科技等方面制定支持新型经营主体的相关政策，引导新型农业经营主体以股份合作、订单采购等形式加强与小农户的利益联结，以市场化的方式整合分散的小农户。
第三，完善政策性风险保障体系。小农户在生产中普遍存在种粮意愿不高、信贷融资困难、发展能力较弱等问题，因此，亟须加快建立支持小农户发展的政策体系，并将政策支持重点锁定于专业型小农和兼业型小农。其一，优化财政支农政策，不断提高土地出让收入用于农业农村发展的比例，加强对大型农机具、智能农机装备的补贴力度，提高对种粮大户及其他农业经营主体的直接补贴额度。其二，加强金融服务供给，探索土地承包经营权、宅基地、大型农机具等抵押融资新模式，增强小农户的抗风险能力，创新适合种粮大户和农业规模经营主体的保险品种，解决种粮农户和规模经营主体融资难、流动资金少等困难。其三，培养农业经营骨干，面向种养大户与职业农民等经营主体，开展定制化、体验式、孵化型系统培训，充分发挥各地农业培训基地、田间学校与科技特派员的作用，帮助农户解决农业生产中的技术难题。
第四，完善新质生产力应用体系。提高农业生产效益需要县域政府持续推进农业发展方式转变，着力提升农业生产的科技化、信息化、绿色化水平，完善农业新质生产力应用体系。其一，完善县域农业科技支撑体系，结合县域产业发展需求，发挥高校、涉农科研院所、企业在农业科技创新中的优势，不断强化科技创新平台和科技人才队伍建设，着力推进农业领域关键共性技术科研攻关，促进农业科技成果转化。其二，完善县域农业新型业态体系，聚焦“数农融合”“机械强农”“绿色务农”，推动物联网、大数据、云平台等新技术与农业深度融合，实现病虫疫情防控治理智能化、面源污染监测与防控数字化、农产品监测预警与质量安全监管数字化，加强农业节能、节水、节肥、节药等技术研发，提升农业绿色发展科技水平。其三，完善新型农业技术推广体系，培养推动乡村产业发展、服务农业农村的乡村振兴人才，健全农业技术推广服务体系，注重新质生产力对小农户的兼容和带动作用。
作者王敬尧系四川大学公共管理学院教授、中国县域发展研究中心研究员；郑鹏系四川大学公共管理学院博士研究生、中国县域发展研究中心助理研究员。中国乡村发现网转自：《国家现代化建设研究》2024年第4期
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