——来自北京昌平的实证调查
摘 要：农村集体产权制度改革是当前农村集体经济领域的重大制度创新, 是赋予广大农民更充分的财产权利的客观需要, 也是落实党的“十九大”“乡村振兴战略”部署的必然要求。本文以昌平区集体产权制度改革实践作为研究对象, 回顾了产权制度改革的动因和历程, 分析了产权改革对资产收益、乡村治理和权利保障等带来的多重影响。研究得出:一是通过明晰集体资产的产权, 变“共同共有”为“按份共有”的产权制度安排, 赋予农民股份收益分配权, 是集体经济组织适应市场经济发展、重新焕发生机活力的必然选择;二是产权改革通过进一步优化资源配置, 提高资产运营效率, 能够达到增进资产收益, 促进农民财产性收入增长的目标;三是产权改革从根本上改变了集体资产管理和支配的方式, 有效地化解了长期存在的矛盾纠纷, 村级事务实行民主管理, 乡村治理效果得到提高;四是多种形式保障农民土地承包经营权和个人股份分红权的有效实现, 注重各类群体的合法利益诉求, 进而能够增强群众对改革的满意度。由于改革还处于起步阶段, 本文就进一步深化产权制度改革提出了若干政策建议。
一、引言
20世纪90年代, 我国确立了社会主义市场经济体制, 城市迅猛发展, 征占集体土地的规模日益扩大。随着《城市房地产管理法》 (1994年) 和《土地管理法》 (1998年修订) 的出台, 政府对土地出让实行“招拍挂”程序定价, 土地市场价值急剧增长, 广大被征地农民逐渐意识到土地资产巨大的增值潜力, 参与集体资产的监督、管理意愿强烈, 对集体资产收益产生了份额分享的利益诉求。正是在这样的时代背景下, 农村集体产权制度改革率先在北京、上海、广东、江苏等集体经济发展迅速的地区展开。
农村集体产权制度改革是当前农村集体经济领域的重大制度创新, 是赋予广大农民更充分的财产权利的客观需要, 是落实党的“十九大”“乡村振兴战略”部署的必然要求。在政府的重点关注下, 学术界关于农村集体产权制度改革的研究已逐步兴起。从现有文献看, 主要关注农村集体产权制度改革的诱因12;农村集体产权制度改革的具体做法, 如集体经济组织成员身份确认、集体资产量化的范围、集体资产股权设置与管理345;农村集体产权制度改革的效果。67虽然现有研究对农村集体产权制度改革已有了一些深入的分析, 但是对农村集体产权制度改革进行系统性评价的研究还较少。
北京市农村集体产权制度改革, 最早从1993年开始, 2003年正式实施, 到2015年全面完成, 在全国范围内较早探索出了一套集体经济有效实现形式的产权制度改革模式。昌平区作为北京近郊区, 地处城乡结合部, 农村集体经济的发展在北京市具有较强的代表性。从2003年开始到2012年结束, 昌平区成为北京市第一个全面完成产权制度改革的地区。改革至今15年的实践表明, 此次产权改革不仅解决了当时时代条件下集中爆发的一系列经济、社会矛盾和问题, 而且顺应了农村社会生产力的发展, 对农村集体资产收益、乡村治理和农民权利保障等诸多方面都有着直接、可持续性的影响。本文以昌平区村级集体经济组织的产权改革作为研究对象, 回顾产权改革是如何开展的, 有什么样的创新之处, 分析改革对农村经济社会发展产生的影响, 进而提出若干政策建议。本研究对昌平区集体产权制度改革进行系统性评价, 意图进一步丰富我国产权改革理论的研究领域和视野, 对于广大城郊村、经济发达村稳步推进产权制度改革也具有一定的借鉴意义。
二、集体产权制度改革相关概念
(一) 集体经济产权及产权制度
通俗地讲, 产权就是关于财产的权利。产权的本质内容是人们对财产的一种行为权利, 这种行为权利体现人们之间在财产的基础上形成的相互认可的关系。通常认为, 产权具有确定性、独立性、可转让性、收益性、责任性和法律性六个方面的基本属性。具体到农村集体经济产权, 是指集体经济组织作为产权主体, 对其所拥有的资产享有占有、支配和收益的权利、义务和责任的一系列规范的总和。人们在财产的基础上形成的关系离不开产权制度的维系, 有产权关系必然就有产权制度。产权制度是对产权关系的制度化表现, 是划分、确定、界定、保护和行使产权的一系列规则。其内容包括对产权主体、产权范围的认定、对产权结构、产权交易的安排和对产权的法律保护等, 具有财产约束、激励、增进资源配置、形成稳定预期的功能作用。
同理, 农村集体经济产权制度是对农村集体经济组织财产关系进行有效调节和规范的一系列制度组合安排。党的“十九大”提出了探索农村集体经济多种有效实现形式的任务, 农村集体经济的有效实现形式, 是指能够有效地调动集体经济组织成员积极性、保护成员合法利益、提高农村集体经济市场竞争力和成员收入水平的农村集体经济产权制度。
(二) 集体产权制度改革
诺斯在产权理论基础上建立了“制度变迁理论”, 认为产权的基本功能与经济生活中的资源配置直接相关, “如果产权使社会生产行为更有价值, 那么就会出现经济增长”8。有效率的产权安排会对经济增长起着显著的促进作用, 产权的界定、调整和变革, 产权制度的创新不仅是有益的更是有必要的。
集体产权制度改革, 是指将农村集体账内经营性、非经营性资产和土地等资源性资产一并纳入进行股份制改革, 对集体经济组织所拥有的资产实行按份共有的产权制度, 使其成为自主经营、独立核算、自负盈亏的社会主义市场经济主体。改革总的目标是发展生产力, 富裕农民。具体目标有四个:一是通过改革, 让农民成为投资主体, 实现投资主体向多元化转变, 增强农村集体经济发展后劲;二是让农民成为决策主体, 实现决策过程向民主化、科学化转变;三是让农民成为经营主体, 实现合作社事务由“一言堂”向“群言堂”转变;四是让农村中各种生产要素流动起来, 实现由封闭型的社区合作向开放型的合作经济转变。
实现上述目标的根本途径就是还权于民, 把农村集体经济改造成为股份合作制经济, 不仅仅是要把集体资产的使用权交还给农民, 还要把所有权还给农民。还权于民不是搞私有化, 因为集体资产本来就是农民的。还权于民不是瓜分集体资产、瓦解农村集体经济, 而是要建立产权清晰、责权明确、政社分开、管理科学的现代合作经济制度, 集体资产仍然由农民群众共同占有、共同使用、共同享有劳动成果。
三、集体产权制度改革的动因
(一) 在农村城市化推进过程中, 农民根本利益得不到保障
农村城市化在一定程度上讲是一个农村土地不断被征占开发的过程。农民作为农村集体土地所有者, 在土地征占开发环节, 征占开发方以远远低于市场的价格获取农民土地, 农民利益遭受巨大损失;在土地补偿款分配环节, 土地补偿款经常被上级部门以各种名义截留, 最后到村里的部分又被村干部管理和支配, 农民群众几乎看不见、花不着土地收益;在就业安置方面, 失去土地的农民只得到一笔有限的安置补助费, 由于自身素质原因, 实际上很难找到工作。解决城市化过程中产生的农民失地、失利、失业等诸多问题, 客观上要求推进集体产权制度改革, 让农村集体经济组织成为带领农民群众主动进入城市的载体, 让农民群众真正成为农村城市化的受益者、拥护者和推动者, 维护好农民的根本利益。
(二) 集体资产管理使用不规范, 集体资产流失严重
在农村集体经济共同共有的产权制度下, 集体资产的管理、使用和处置权高度集中在少数村干部手中。集体资产管理与经营环节是否公开、透明, 直接影响干群关系、党群关系, 影响农村社会和谐稳定。由于缺乏严格的监督约束机制, 集体资产能否保本增值完全取决于干部思想觉悟与管理水平的高低, 很容易导致干部腐败行为的发生和集体资产的流失。在产权改革前的几年时间里, 昌平区就有30多名村干部因违法违纪被撤职。究其原因就是因为共同共有的产权制度使得干部失去了群众的监督与约束。所以, 要防止农村干部队伍腐败行为发生, 防止农村集体资产流失, 需要从制度、体制层面进行改革。通过集体产权制度改革, 把集体资产的所有权、经营权和受益权交还给农民, 让农民真正成为集体资产运行管理的主人。
(三) 农村内部成员之间利益诉求难以达成一致, 社会矛盾加剧
一方面是农民与已经转居转工人员的矛盾。随着城市化进程加快, 农民转居转工人员数量不断增加。这些人员在不同时期转居转工, 依据不同时期政策分配的集体资产数量存在一定差异。随着一些村队整建制撤销, 这些人员都有一部分劳动积累留在原集体经济组织, 集体资产如何分配, 成为这些人员与现有集体经济组织成员矛盾的焦点。另一方面是老户与新户之间的矛盾。所谓“老户”就是在人民公社解体之前, 已经取得本村集体土地承包经营权的农户及其衍生人口, “新户”就是在人民公社解体以后, 非政策性搬迁到现户口所在村的移民。在新一轮农村土地承包权确权、集体福利分配、土地征占补偿费分配等重大利益问题面前, 老户以新户不具有本村集体经济组织成员身份为由, 拒绝新户参与利益分配, 而新户则以自己拥有本村农业户口为由, 坚决要求享有利益分配权。新、老户之间的矛盾严重地影响了农村社会的和谐与稳定。
以上这些问题的存在, 根本原因在于农村集体资产的产权不清晰, 所有者权利不到位。在这种制度环境下, 农村集体经济组织生存发展的空间大大缩小, 面临着何去何从的重大抉择。为适应经济社会发展需要, 客观上要求对现行农村经济管理体制进行改革。由此, 昌平区立足于农村集体资产, 对集体产权制度进行一场大范围的变革便应运而生。
四、集体产权制度改革的历程
(一) 集体产权制度改革的阶段
从2003年至2012年, 昌平区农村集体产权制度改革共经历了三个阶段。
1. 最初试点阶段 (2003年)
最初选择的东小口镇白坊、狮子营两个村, 具备一定的试点改革条件。2000年前后, 这两个村的集体土地因国家建设被征收, 集体资产数额较大, 围绕资产的处置问题引发了大量矛盾, 农民对改革有着强烈的期盼。在政府主导下, 通过人口清查、集体成员身份界定、劳动工龄登记、清产核资、资产处置与量化配股, 按照“资产变股权, 农民当股东”的原则, 组建了股份经济合作社, 将集体资产由共同共有转变为股东按份共有。两个村从2003年2月启动改革到年底顺利结束, 从当年收益中给股东兑现了股金分红, 受到了农民的衷心拥护。
2. 扩大试点阶段 (2004年-2007年)
在重点小城镇周边地区, 选择集体经济较为发达的48个村, 分4批进行了扩大试点工作。通过对第一阶段试点经验的总结、分析, 针对各村的特点, 规范改革程序、完善改革政策, 出台了一系列推进农村集体经济产权制度改革的指导性意见, 为全面推进改革积累了丰富的经验。
3. 全面完成阶段 (2008年-2012年)
这一阶段产权改革全面铺开, 截至2012年年底, 共计完成产权改革村庄304个, 占集体经济组织总数的97%, 产权制度改革基本完成。初步建立了“产权清晰、权责明确、管理科学、分配合理”的新型集体经济管理体制, 以股份制改造合作制, 用现代企业制度规范农村集体经济运行。共计量化资产总额370.6亿元, 股东总人数达到35.4万人, 278个村股份经济合作社实现了按股分红。
(二) 集体产权制度改革的模式选择
在产权改革的具体操作模式上, 以昌平区为代表的存量资产量化型社区股份合作制非常具有代表性, 成为北京市产权制度改革的典型模式, 具有最广泛的适应性。由于昌平区启动产权改革时间比较早, 又是在拥有集体账内存量净资产较多的村庄试行, 具有易操作、见效快, 可复制、群众易于接受的特点, 所以此次改革普遍采取了存量资产量化型社区股份合作制。其他还有大兴区西红门镇土地承包经营权入股型社区股份合作制、顺义区北郎中村为代表的农民投资入股型社区股份合作制和密云区南石城村资源加资本型社区股份合作制等模式, 但采用这三类模式的村庄非常之少。存量资产量化型社区股份合作制的基本含义是各村在对集体账内存量资产, 包括土地资源进行清产核资、资产评估和人口清查、明确身份的基础上, 对有投资和劳动贡献的原农村集体经济组织成员应分得的资产份额进行处置以后, 剩余净资产分为集体股和个人股两部分进行股权量化, 集体股和个人股一般按照3∶7的比例实行, 社员所持个人股份可以继承、转让, 但不得退股。
改革后建立的新型集体经济组织相比改革之前的体制而言 (见表1) , 其优势在于:一是产权制度发生了根本性变化, 集体资产由社员共同共有变为社员按份共有, 明晰了每个社员在农村集体经济组织中的产权份额;二是分配制度发生了根本变化, 由单一的按劳分配变为按劳分配与按股分红相结合, 实行一人一票民主管理, 使资本从属于劳动;三是治理结构发生了根本性变化, 农民群众真正成为农村集体经济的投资主体、决策主体和受益主体, 成为农村集体经济名符其实的主人;四是劳动用工制度发生了变化, 由过去是社员就得由集体安排工作变为社员自主择业、竞争上岗, 股东不论在哪里就业, 到年底都可以凭其在集体所拥有的股份, 参与经营成果的分配。
表1 集体产权改革前后集体经济组织发生的变化
通过产权制度改革, 农村集体经济产权制度表面上似乎又回归到初级农业生产合作社。其实, 这种回归是农村生产力水平、农村产业结构、农民生产生活方式、农村集体经济经营管理方式都发生了质的飞跃和提高的基础上进行的, 验证了马克思主义关于人类对客观事物认识螺旋式上升的理论。这种回归的过程, 也是农村集体经济由低水平集体化向高水平集体化发展的过程。
(三) 集体产权制度改革的程序
1. 明确集体资产所有权
开展集体资产清产核资或资产评估。明确集体土地所有权, 由现有集体经济组织成员共同所有。按照《农村土地承包法》规定的范围, 落实农户土地承包经营权。依法属于集体所有的建设用地, 经营收益和征占收入归本集体经济组织成员所有。对账内、账外全部集体资产和债权、债务进行认真清理、核实, 委托具备资质的机构对集体土地进行实地丈量。清产核资或资产评估结果要向本集体经济组织成员大会或成员代表大会报告并得到确认。
2. 确认农村集体经济组织成员身份
进行人员登记和劳动工龄登记。原集体经济组织成员已经通过农转非、户口迁移等不再是本集体经济组织成员的, 依据其对本集体经济组织的投资和劳动贡献, 享有相应的集体资产所有权。对本组织的现有成员、自1956年合作化以来户口在村并参加本集体经济组织生产劳动的人员、劳动工龄进行认真登记、清查, 并张榜公布, 三榜定案。劳动工龄计算起点为全村实现合作化的年份, 截止日期 (改制之日) 与清产核资或资产评估的时点相一致, 具体日期由本集体经济组织成员大会或成员代表大会决定。
3. 资产处置和股权配置
对于农村合作化初期集体经济组织成员投入的股金仍属于原入股人所有, 根据本人意愿, 经集体经济组织民主决定, 原始入社股金按照本金的15倍折算成改制之日的现值, 可以转化为新型集体经济组织的股份, 也可以现金全额一次性兑现。原入股人死亡的, 原始入社股金由其法定继承人按顺序继承, 没有继承人的, 列入新型集体经济组织的集体股。对于原集体经济组织成员应享有的集体资产, 包括转居、转工时的集体公积金、公益金和征地补偿款等集体资产, 按照劳动工龄具体确定每个人的份额, 根据本人意愿并经集体经济组织成员代表会决定, 这部分资产可以现金全额一次性兑现, 也可以作为新型集体经济组织的债务, 签订还款协议, 分期偿还。
扣除原始入社股金和原集体经济组织成员的资产份额以后的集体净资产进行如下处置:
第一, 集体股。村集体在改革中根据实际需要, 保留一定数量的集体资产并转为改革后组建的股份合作制企业的股份, 其所占比例不超过全部集体净资产的30%, 集体股仍然为集体经济组织成员共同共有。资产收益的集体股部分主要用于处置历史遗留问题、可能需要补缴的费用、本集体经济组织成员社会保障支出和一些必要的社会性支出。
第二, 个人股。将扣除集体股份额后的集体净资产全部量化到集体经济组织成员, 并转为改革后组建的股份合作制企业的个人股份, 所占比例一般占全部集体净资产的70%。个人股权属于集体经济组织成员个人所有, 依法享有所有权、收益权、转让权和继承权。个人股由户籍股和劳动工龄股组成, 户籍股按人口平均量化配股, 劳动工龄股按劳动力的劳动工龄配股, 同时还设立独生子女奖励股。户籍股和劳动工龄股的比例、独生子女奖励股数额由村民大会或其代表大会确认, 未被认定为集体经济组织成员的迁入人员, 可以个人出资购股。
4. 建立新型股份合作制企业
召开股东大会或股东代表会, 讨论通过本组织章程, 选举产生董事会、监事会成员。财务会计与收益分配、合并、分立与解散清算等事宜, 均由本组织章程作出规定。新组建的股份经济合作社继承原村集体经济组织的全部权利和义务。股份经济合作社向全体股东发放股权证, 完成产权制度改革相关材料整理归档, 建立相关档案。
(四) 集体产权制度改革的成效
集体产权制度改革建立了三项机制, 创造了农村集体经济新的实现形式。
第一, 收益分配机制。产权改革建立了村民共享集体资产及其收益的长效机制, 实现了集体资产的保值增值和农民的可持续增收。据区经管站数据, 2016年全区实现分红村的数量达到294个, 占全区农村股份经济合作社总数的96.39%, 分红金额10.54亿元, 其中个人股东分红10.19亿元。改革15年来, 全区累计分红53.57亿元 (不含按股分配的土地征占费) , 其中个人股分红累计达51.05亿元。
第二, 民主管理机制。通过清产核资和资产评估摸清了家底, 资产归属更加清晰。“资产变股权、农民当股东”, 集体经济组织成员真正享有资产的收益分配权和集体经济的民主决策、民主管理权, 实现了集体资产由共同共有到按份共有的历史性变革。
第三, 权利制衡机制。改革建立了股东 (代表) 大会、董事会和监事会等“三会”机构, 形成了所有权、经营权和监督权的制衡机制。改革彻底改变了长期以来农村“两委”班子直接支配人、财、物、事的领导方式, 从制度层面解决了长期存在的因土地征占、资产处置、收益分配等引发干群矛盾的问题, 为农村长治久安打下坚实的制度基础。
五、集体产权制度改革的影响分析
昌平区多年的实践表明, 产权制度改革对农村集体资产收益、乡村治理和农民权利保障等方面产生了直接、可持续性的影响。改革之后, 各集体经济组织的资产总量和农民财产性收入明显增加, 集体资产管理、运行更加规范。村庄治理不断改善, 社会更趋和谐稳定, 有力地保障了农村城市化的顺利推进。农民集体收益分配权变为实实在在的经济利益, 基于股份分红权在内的各项经济和政治参与权利得到了较好的制度保障。以下具体分析产权制度改革对资产收益、乡村治理和权利保障三者的影响。
(一) 产权制度改革对资产收益的影响
产权改革明确了每个集体经济组织成员所拥有的股份份额, 按照企业股份制模式运营管理, 充分调动企业经营者、管理者、股东农户等各方积极性, 集体经营收益按股分红。这种集体资产的管理运行形式, 有利于增加集体经济收益, 促进农民收入的增加。
1. 明晰集体资产总量及其构成
产权改革的前提是对村集体拥有的可支配资产进行量化和评估。从全区集体资产的构成情况看, 土地资产在集体总资产中占据非常重要的位置。如表2所示 (2012年调查数据) , 64个村庄的平均量化集体净资产12 024.8万元, 其中, 集体土地折算的资产额为8 722.7万元, 所占比例为72.5%。在不同区域类型的村庄, 资产构成有较大差异, 平原村和半山区村集体资产构成中由土地折合的资产比例接近70%, 这一比例在山区村甚至超过90%。
表2 清产核资结果与土地权利情况
从数据上看, 平原村和半山区村经营性资产比例更高, 山区村拥有的多是不能随意支配的土地。与平原村和半山区村相比, 山区村量化资产总额达到了13 655.8万元, 但是其中有89.4% (12 210.9万元) 是不能转化为资本的土地资产, 经营性资产仅为1 444.9万元, 而平原村和半山村的平均经营性资产则分别为3 427.2万元和3 997.1万元。比较不同地区集体资产总量及构成, 发现山区村由于城镇化进程缓慢, 集体土地资产仅是一种账面资产, 短期内很难转化为资本发挥实际作用, 集体土地的增值收益能力相对较弱。相反, 城乡结合部或平原地区的土地资源更有机会变现, 实现集体资产收益的快速增长, 具备较好的资源禀赋基础。
2. 提高资产的使用效率, 增进集体资产收益
通过64个村改革前后集体收益的变化情况, 可以看出产权改革对村庄集体经济产生的影响。如表3所示, 农村集体经济在产权改革前后, 村集体平均收入水平出现了大幅度提高, 集体收益在产权改革当年比改革前一年增长13.6%, 而改革后一年比改革当年增长84.5%。收益增长速度的提高, 得益于产权改革产生的积极影响。一方面, 产权改革激发了农村集体及农民经营集体资产的积极性, 另一方面, 产权改革对集体资产的运营管理起到了有效的监督, 减少了集体收益损失现象。
表3 产权改革前后集体收益变化情况
为进一步考察最近几年资产收益变化情况, 2017年年底, 选择东小口、兴寿和十三陵镇3个镇的6个村进行调查。三镇分别代表着昌平区城镇化发展高、中、低三个层次, 南部的东小口镇半截塔、中滩村是典型的城乡结合部, 毗邻朝阳区, 城镇化发展速度快, 区位上的优势使得村集体掌握着较为丰富的经营性资源, 频繁的土地征用又使得农村集体有机会获得大笔的现金收入。兴寿镇东新城、秦屯村地处中部, 距离北京城市中心区较近, 城镇化有一定水平, 城镇化对农村土地的开发利用程度有限, 农村集体经济发展方式较为传统。北部十三陵镇仙人洞、西山口村属于山区, 是世界文化遗产八达岭—十三陵风景名胜区的重要组成部分, 距离昌平中心城区较远, 城镇化发展较为落后。通过6个村2014-2016年股份分红与改革后第一年数据对比 (见表4) , 发现5个村的集体分红数相比改革后第一年分红有了大幅度增加, 而且近三年分红数也在不断增长。中滩村是一个拆迁村, 村民即将搬迁上楼, 连续几年一直保持在300万元的分配水平。村里利用积累资产已经盖起来近万平米商业配套楼, 成为村集体固定资产, 因毗邻天通苑超大型社区, 可以预见未来村民的利益是有保障的。
表4 六个村改革后第一年和2014年、2015年、2016年股份分红数 (单位:万元)
6个村产权改革完成之后, 依托现有资源提高资产使用效率, 使土地或物业资源尽可能多的转化为资本, 集体资产收益有了较大幅度的提升。南部东小口、回龙观镇等地处城乡结合部, 区位优势好, 发展物业、商业地产租赁, 集体经济状况普遍较好。中部平原和北部山区村积极规范土地承包和资产出租合同, 或是借助首都平原造林政策契机, 改变土地用途, 提高单位土地产出效益, 集体经济得以逐步发展壮大。从2012年开始, 北京市启动了大规模平原造林工程, 村集体将原来统一经营的土地交给政府进行造林, 政府按照2 500元/亩的租金标准给付村集体, 平原造林的租金收益成为许多村集体分红的主要收益来源。如东新城村2016年分红352万元, 有300万元是平原造林政府给的土地租金收益, 占比高达85%。由于北京市的平原造林政策具有公益性和长期性, 对于缺乏集体收入的平原村来说, 这是一项可预见的长期稳定的收入来源。
产权制度改革不仅提高了村庄集体经济收益, 而且还具有促进农户增收的长期效应。根据区经管站提供数据, 2012年-2016年, 全区305个产权制度改革村账面集体资产总额 (不含土地等资源型资产) 共增加47.14亿元, 人均增加13 662元。5年来累计分红总量45.48亿元, 人均分红13 180元。2012年人均分红数2 199元, 2016年人均分红数2 853元, 提高了654元。按照2012年分配人口241 207人计算, 人均财产性收入2 379元, 按照2016年分配人口247 498人计算, 人均财产性收入5 925元, 提高了3 546元。可见, 2016年不仅人均财产性收入有了较大幅度的增长, 而且农民股份分红在财产性收入占比达到了48%, 已经达到了较高的比重。
(二) 产权制度改革对乡村治理的影响
1. 化解各项社会矛盾, 为农村城市化稳步推进奠定了制度基础
改革顺利解决了在农村城市化进程中遇到的土地征用、房屋拆迁、转工转非、土地补偿款分配、集体经济组织成员身份界定等诸多矛盾, 让农民带着资本进城, 使农民成为城市建设和管理的主人, 为推进农村城市化奠定了制度基础。对产权改革实施阶段产生的信访问题进行分析, 能够发现乡村治理中社会矛盾发生的具体变化。
表5是2009-2011年涉及农村土地和集体资产的上访案件情况。涉及农村土地和集体资产的上访案件发生次数分别为113次、165次和148次, 占当年全区上访案件总量的比例分别为23.5%、37.1%和31%, 其中涉及农村土地和集体资产的集体访案件次数分别为45次、84次和72次, 占当年全区集体访案件总量的比例分别为16.2%、37.5%和21.1%。在所有农村土地和集体资产的上访案件中, 集体访的比例分别为39.8%、50.9%和48.6%, 集体访的发生比例仍然较高, 平均在40%以上。分析原因在于这几年全面推行产权制度改革, 各类矛盾纠纷因产权改革而集中爆发, 农民维权意识普遍增强, 这一特定阶段出现高比例的上访, 成为乡村治理问题的集中表象。
表5 昌平区涉及农村土地和集体资产的上访案件情况
数据来源:北京市昌平区信访办。
从信访案件的归类情况看 (见表6) , 2011年排名前五的案件分别为农民工讨薪、拆迁问题、老旧小区物业、农村党政、农村问题。在集体产权制度改革以前, 与农村土地和集体资产相关的上访案件数量在总的上访案件中排在第一位, 比例在50%-60%。产权改革之后, 涉及农村土地和集体资产的矛盾和纠纷明显下降, 在2011年排在上访总量的第五位。2011年前后这一阶段产权改革基本结束, 改革从根本上改变了集体资产的管理和支配方式, 各种利益关系得到合理调整, 集中爆发的矛盾纠纷得到了解决, 涉及农村土地和集体资产的上访案件已经大幅度减少。
表6 2011年昌平区信访案件归类排名
数据来源:北京市昌平区信访办。
回龙观镇北店嘉园改制前村民要求分光土地补偿款, 在村党支部、村委会换届选举时, 各种矛盾异常突出, 群体访一度成为区里非常棘手的老大难问题, 严重影响社会稳定。改制后, 由于产权明晰、管理民主, 全体社员有了稳定的收入, 村集体资产管理和使用不再成为社区班子换届的焦点, 北店已经变成全镇换届最顺利、最先完成的和谐社区。南邵镇南邵村产权制度改革的完成, 消除了利益分配中的焦点问题, 化解了土地征占款分配等积存多年的矛盾, 昌平新城东区、地铁昌平线等重点工程项目占了南邵村870多亩土地, 全村400多户村民私有房屋的拆迁工作, 在3个月的时间内拆除完毕。
2. 股份经济合作社成为治理的重要主体, 村级治理水平得到提升
股份经济合作社成立以后, 自然替代了原有的村经济合作社。村党支部、村委会和村集体经济组织各司其职、各负其责, 成为村级事务治理的主体。从理论上看, 在村级治理组织架构中, 三者的组织目标、价值诉求和运作逻辑完全不同。改革使党支部从原有体制下对村级事务尤其是经济事务的绝对支配地位中解脱出来, 以更加超然的姿态, 实施对农村工作的领导。村委会是村民自治、协助政府工作的组织, 资产经营管理方面的功能逐渐剥离出去, 交给股份经济合作社。股份经济合作社以独立的产权主体身份代表农民集体进行经济活动, 真正履行了集体资产的经营、使用和保护职能, 成为村级事务尤其是经济事务治理的重要主体。
通过产权制度改革普遍赋予了村民股份分红权, 这是一项重要的个人财产性权利。作为集体经济组织的成员, 在享有村集体分红财产权利的同时, 还应在村级公共利益和公共事务管理方面负有遵守相应规则的义务和职责。“在当代的土地股份合作制改革之中, 很多农村基层治理所依据的乡规民约都明确写明:“一旦刑事犯罪, 其地权形成的股份收益, 或者村社内部股权分配的福利就随即丧失。”9在昌平区乡村治理实践中, 十三陵镇仙人洞村通过自治章程和村规民约的形式, 充分发挥股份分红的激励约束职能, 巧妙地将村民享有分红权利和遵守村规民约的义务结合起来, 取得了良好效果。2017年, 仙人洞村为了保障本村村民实行自治, 结合村内实际, 通过村民大会 (户代表会) 表决通过了《仙人洞村村民自治章程》和系列村规民约。《仙人洞村村民自治章程》第127条创设了违反村规民约的承担责任方式, 包括减少当期股份分红或下调违规人员的股权比例、取消享受或暂缓享受村里的优惠待遇等。在《宅基地翻建初审管理办法》第5条规定:“对于巡查发现的宅基地上新生违法建设, 立即予以制止, 对不听劝阻者, 村委会有权立即停止该户的水电供应服务, 同时停发该户在村里可以享有的福利、股份分红等待遇, 待整改验收合格后方可恢复股份分红。”以前对于违法建设行为, 村里没有很好的管理手段, 导致村级治理的低效率。现在把村民对规则的遵守同个人股份分红权进行挂钩, 相当于对乡村治理施加一种经济惩戒手段, 通过村规民约的形式, 形成全体村民共同意志, 丰富了村级治理手段, 提高了村级治理水平。
(三) 产权制度改革对权利保障的影响
1. 对农民土地承包经营权的保护
2014年9月29日, 在中央全面深化改革领导小组第五次会议上, 首次提出“三权分置”的改革举措。“三权分置”在家庭联产承包责任制实现农用地所有权与承包经营权分离的基础上更进一步将经营权从土地承包经营权中分离出来, 形成“所有权—承包权—经营权”三权分置的格局。10昌平区在产权制度改革过程中, 注重依法赋予农民长期而有保障的土地承包经营权。土地承包经营权“三权分置”的实现形式包括以下四种:
——确权确地。落实家庭承包经营, 在二轮承包中将土地承包期延长到30年以上, 严格执行“增人不增地, 减人不减地”的原则, 保持土地承包经营权长久不变, 并向农户颁发《土地经营权》证书, 即传统意义上的“家庭承包经营为基础, 统分结合的双层经营体制”。
——确权确利。明确集体成员的土地承包经营权, 但不将土地承包到户, 即“确权确利不分地”。享受确权确利的成员, 平均分配全部待确权土地, 并获得土地确权确利证书, 确权土地由集体统一经营管理, 按照产权改革方案的要求, 确权土地的收益30%归集体所有, 70%由获得确权确利证书的集体成员平均分配。随着产权制度改革的完成, 确权确利的“利”全部转化为确权确股的“股”, 确权确利这种土地承包经营权形式已经不复存在。
——确权确股。在产权改革中, 没有承包到户或者没有经过确权确利的集体土地, 在有资格获得土地的集体成员之间以股份的形式平均分配, 形成股份合作社个人股中的“土地确权股”。已经承包到户的土地, 其承包经营关系维持不变, 不再转化为“土地确权股”。经过确权确利的土地, 则直接转化为“土地确权股”。
——确权确地与确权确股相结合。在产权改革中, 已经承包到户的土地, 其承包经营关系维持不变, 确权确地依然有效;未承包到户的土地和经过确权确利的土地形成股份合作社个人股中的“土地确权股”, 现阶段部分村庄的土地承包经营权包括确权确地和确权确股两种实现形式。
以上四种形式中, “确权确利不确地”是常见的一种承包权与经营权分置的实现方式, 通过“确权”确认了集体经济组织成员的资格, 取得资格的人有权共同所有集体土地, 产权改革中“确利”或“确股”确定了承包户参与土地收益分配的具体方式。“不确地”就是不把具体的地块明确在每家每户头上, 有利于土地经营权的分置和流转。表7所示是当前全区农村土地承包经营权实现形式的分布情况。
表7 昌平区各镇街农村土地承包经营权实现形式一览表
由表7中可见, 土地承包经营权的实现具有以下特点:
第一, 确权确地和确权确股是农村土地承包经营权的主要存在形式。在全区302个村庄中, 确权确地和确权确股的村庄比例分别为34%和51%, 如果考虑到确权确利在产权改革中转化为了确权确股, 那么确权确股的比例则高达58%。
第二, 农村土地承包经营权的实现形式与当地自然资源禀赋、经济发达程度紧密相关。
山区、半山区村庄适宜通过“确权确地”赋予农民土地承包经营权。南口、兴寿、长陵、流村、十三陵等镇位于山区或者半山区, 经济发展水平不高, 农村集体土地流转到二、三产业的比例较低, 土地性质转变和用途转换的潜力不大, 比较适宜通过确权确地的形式将土地承包经营权落实到户。这些地区一般都采取确权确地的形式, 其中十三陵、流村两镇所有村庄均为确权确地的土地承包形式, 比例达100%, 南口、长陵两镇确权确地的比例也非常高。
城镇近郊的平原村庄适宜通过“确权确股”赋予农民土地承包经营权。城南、回龙观、东小口、北七家、百善等镇位于平原地区, 这些镇所辖村庄的二、三产业发展较快。农村集体土地经过大规模的流转由农业企业经营, 集体建设用地大多通过出租厂房或者出租土地的形式进行经营管理, 因此, 这些地区的土地不适宜通过确权确地的形式承包到户, 而是适宜由集体统一经营管理, 农民通过占有集体土地的股份而分享集体土地的收益, 即确权确股。这些地区农村土地承包经营权以确权确股 (包括确权确利) 形式存在的比例一般在70%以上。
第三, 因地制宜, 采取多种形式相结合的农村土地承包经营权实现形式。土地承包经营权的具体形式在村庄范围内也不是唯一的, 因为对于一部分村庄, 就整体来说非常适合确权确地的形式, 但由于一些历史原因, 集体土地存在规模流转等现象, 这样就需要以确权确地为主, 结合确权确股。对于另一部分村庄, 就整体来说非常适合确权确股 (确权确利) 的形式, 但一部分集体土地已经承包到户, 需要维持现有的承包经营关系不变, 这样就需要以确权确股为主, 同时允许确权确地的形式存在。此外, 村集体一般都存有一定规模的“四荒”地, 此类土地适于规模性开发, 因此也适于确权确股的形式。从总体上看, 昌平区通过确权确地与确权确股相结合的方式实现土地承包经营权的村庄占据着相当的数量, 全区302个村庄中有28个村庄采用此种方式, 占村庄总数的8%, 阳坊、小汤山、崔村、马池口等镇采用此种方式的村庄比例都在20%以上。
2. 创新设置个人股股权的种类
产权改革在对农户土地承包经营权有效保障的基础上, 各村因地制宜, 对直接关系村民利益的个人股股权设置方面, 根据需要灵活创设了诸多个人股种类, 以利于改革的顺利推进。
延寿镇黑山寨村针对未获得土地承包经营权的集体成员, 设置了“无地补偿股”;小汤山镇常兴庄村和酸枣岭村设置了“剩余土地劳龄股”, 将未经过确权确利的集体土地转化为“剩余土地劳龄股”, 分配给有资格获得普通劳龄股且拥有本村户籍的集体成员;延寿镇黑山寨村和下庄村设置了“预留股”, 其含义是改革基准日之后一段时间以内, 新增加的有条件获得个人股的集体成员, 有资格从预留股中分得相应的个人股, 比如新出生并获得户籍的小孩、娶进来的媳妇等;小汤山镇常兴庄村和酸枣岭村的公共积累劳龄股 (普通劳龄股) 可以选择一次性清退, 这种做法主要是针对一部分户口已经迁出该村、该村户籍的非农业户口人员以及因子女接班而农转非的人员。这样做一方面, 是因为这部分群体的股份一般较少, 仅有一小部分公共积累劳龄股, 而该股份在总股本中的比例又非常低, 他们持有这样小规模的股份, 获得分红收益较少, 又会增加交易成本。另一方面, 户籍已经迁出的人员, 比如外嫁的、外出求学并落户的人员, 他们已经与集体经济组织脱离了联系, 可以为他们清退股金。
北七家镇曹碾村和羊各庄村设置了“股份合作社经营管理保险金”, 由股份制合作社经营管理者出资认购, 董事长的认购额度为5万元;监事长的认购额度为3万元。董事长和监事长以认购金额参与股份合作社分红, 若在任职期间, 有失职行为或给集体造成重大损失, 则风险金不退还, 如果任期内因个人原因辞职, 则合作社扣除风险金的50%。董事长和监事长在职期间和离开工作岗位后的第一个会计年度内, 其所持有的风险金不得转让。离开董事长、监事长工作岗位后的第一个会计年度期满后, 必须将所持有的风险金转让给继承者。经营管理风险控制机制的建立, 一方面, 对董事长和监事长的经营管理进行正向激励作用, 另一方面, 也起到约束和风险控制的效果。
以上这些个人股灵活设置实例, 都是各村在改革实践中创造出来的新鲜经验, 将有可能出现的群众矛盾和纠纷化解在了萌芽阶段, 有效地保障了不同利益群体农民的合法权益。
3. 提高农户对于集体产权制度改革的满意度
为了研究农户对于集体产权改革的评价, 本文选取以上6个村共计254个样本农户, 对于集体产权改革的总体评价以及对各项指标的评价分别进行分析。其中, 农户对于集体产权改革的总体评价选取“对集体产权改革前后生活变化的自我评价”进行表示;对于各项指标的评价, 分别用“村里福利是否变好”、“邻里关系是否更融洽”、“村庄环境是否改善”、“生活是否更有保障”四个方面进行评价。
从总体上看 (见表8) , 农户对集体产权改革后生活的评价较好, 68.88%的农户认为集体产权改革后生活有所提高, 仅有2.04%的农户认为产权改革后生活水平有所下降或者没有变化。总体来看, 农户对于集体产权制度改革后生活的变化持肯定态度。
表8 农户对集体产权改革前后生活变化的评价
分指标来看 (见表9) , 将农户对于集体产权制度改革的评价分为四部分, 分别为改革后对村里福利的影响、对邻里关系的影响、对村庄环境的影响、对农户生活保障的影响。由统计数据可以看出, 多数农户认为集体产权改革后对于生活的保障和村庄环境的改善有明显的促进作用, 分别占比93.26%、92.75%;其次, 76.68%和71.5%的农户认为集体产权制度改革促进了邻里关系和村里福利的改善。总体上农户对于集体产权制度改革带来的经济、邻里关系、环境、公共保障方面的变化评价较好。
表9 农户对集体产权改革后各项工作的评价
六、结论与建议
(一) 研究结论
本文以昌平区产权改革作为研究对象, 分析了产权制度改革的动因和实践, 探讨了产权改革对农村集体资产收益、乡村治理和农民权利保障产生的影响, 得出如下研究结论:
第一, 随着农村城市化进程的加快, 传统“共同共有”的集体产权制度弊端日益突出。通过产权改革明晰集体资产产权主体, 按照“资产变股权, 农民当股东”的方向, 明确每一个集体经济组织成员应得的集体资产份额, 平等参与集体资产收益的分配, 是集体经济组织适应市场经济发展、重新焕发生机活力的必然选择。
第二, 产权改革一方面激发了农村集体及农民经营集体资产的积极性, 另一方面对集体资产的运营管理起到了有效监督, 减少了集体收益损失现象。在对集体资产量化评估、摸清底数的基础上, 通过进一步优化资源配置, 提高资产使用效率, 能够达到持续增进集体资产收益, 进而促进农民财产性收入增长的目标。
第三, 产权改革有效地化解了长期存在的集体资产处置、土地利益分配和干群关系紧张等诸多社会矛盾, 为农村城市化稳步推进奠定了坚实的制度基础。改革建立的新型集体经济组织, 履行民主决策程序, 集体经济发展的凝聚力得到增强, 成为村级治理的重要主体之一。对于农民股份分红权的适当激励和约束, 能够丰富村级治理手段, 提高治理效果。
第四, 通过确权确地、确权确股等多种方式, 保障农民土地承包经营权“三权分置”的有效实现。在股权设置尤其是个人股设置方面, 灵活创新设置股权种类, 充分保障不同群体的利益诉求, 进而不断提高农民对股权的认知和对集体产权改革的满意度。
(二) 政策建议
第一, 进一步深化农村集体产权制度改革, 引导和支持改制后的新型集体经济组织健康发展, 提高集体资产经营效益。挖掘农民财产性收入潜力, 增加农民收入, 增强农民对改革的获得感。坚持股份分红, 并逐步提高分红收入, 让农民更好地享受到改革成果, 从而更加支持各项农村改革。
第二, 在改革过程中要兼顾到实际情况, 改革的速度、程度和措施要因地制宜, 在城镇化水平较高的东部地区、城市周边地区、城中村地区, 农民对改革的需求度、认可度较高, 这些地区改革推进速度可以快一些, 改革措施可以适当超前一些。对于城镇化较低的中西部地区、边远农村地区, 可以待先行地区的示范效应显现, 农民对改革有了一定的认知, 适时推进改革。可通过建立合适的衡量体系标准, 加强地区间交流学习, 充分的民意调查等途径对各地改革的时机进行一个全面、准确的评估, 然后再结合先行地区的经验推进实施。
第三, 在改革过程中要注意区分各类集体经济组织成员对改革诉求的不同, 广泛征求牵涉到的各种利益相关者的意见, 最大限度地保障农民财产收益分配权。具体可通过确保各类人员在决策会议中的参与度和民主意见表达, 实现最终政策法规的制定充分考虑到其差异性, 真正实现农民合法权益保障和村级事务有效治理二者目标的统一。
作者简介： 方桂堂 (1974-) , 男, 河南信阳人, 中国农业大学经济管理学院博士研究生。研究方向为农业经济理论与政策。
中国乡村发现网转自：中国政法大学学报2019年01期
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