“三农”问题是关系国计民生的根本性问题，是全党工作的重中之重。党的十九大提出实施乡村振兴战略，就是立足于农村农业发展的现实，作出的重大决策部署。要实现“乡村振兴，治理有效是基础”，基础不牢，地动山摇。乡村治理是国家治理体系的重要组成部分，是实现乡村振兴战略的基石。实现乡村社会的善治，是实现乡村治理现代化的应有之义。为了更好的了解衡阳乡村治理现状，我们深入衡东、衡阳、祁东、常宁等县市各乡镇基层进行走访和调查，了解到当前衡阳乡村治理面临许多现实问题需要解决，深刻体会到基层干部在进行乡村治理中的困惑和艰辛，给了我们很大触动和启示，实现乡村振兴，优化乡村治理势在必行。
当前乡村治理面临的现实问题
1.农村党组织建设有待加强
党组织作为乡村治理的领导核心，是乡村振兴战略实施的领导者，是农业农村发展的推动者，是农民利益的维护者，其治理能力与水平直接制约和影响着治理效果。当前乡村基层党组织治理能力和水平难以适应乡村社会的变化，主要表现在以下几个方面：
一是党组织自身建设有待加强。据调查，目前农村基层党组织党内生活制度落实不力，组织生活随意，党内生活质量不高；党员管理松散，少数党员游离组织之外，党建工作虚化；党员的教育培养滞后，党员党性观念与责任意识淡薄，纪律意识、规矩意识与法治观念淡化。在调研中，很多基层领导干部普遍有“人心散了”“队伍不好带了”的感触，党建工作虚化到80%依靠造材料来体现，如此严重影响党组织战斗力的发挥，势必影响基层党组织在乡村治理中的治理效果不理想。二是党员干部队伍有待优化。目前乡村党员干部队伍结构严重失衡，年龄日趋老龄化。如某县村党支部书记的平均年龄为50.07岁，其中50岁以上572人，占总数的65.82%，这与年轻村民不愿入党或外出务工有关系，某乡镇党委书记反映，现在乡村“空心化”现象严重，某些乡村70%以上的人外出务工，甚至出现“空心组”和“空心院落”，该乡镇“空心组”有8个，“空心院落”多达355个。导致有的村党支部组织涣散、权威削弱，甚至形同虚设，难以适应当前乡村发展的需要。三是党组织动员能力有待提高。由于基层党组织掌握的资源不足，导致基层党组织的动员能力严重下降，很难组织群众进行集体性、公益性的生产生活运动。调研中有些乡镇党委书记谈到，因为基层党组织掌握的资源不够，连党内最基本的政治生活都难以保证，这有大部分党员外出务工难以集中的原因，还与就是误工补贴发不出有关。提高乡村治理效果，实现乡村振兴，必须以农村党组织为中心，切实提升农村党组织的治理能力与水平。
2.自治体制有待完善
一是“乡政村治”体制衔接互动不足。由于“乡政”与“村治”缺乏有效对接的体制机制，目前我们行政体制实行的依然是“条块”管理，乡镇以上的“条条”管理和乡镇以下的“块块”管理，两者斜街不到位，一方面使国家政策在执行过程中发生不同程度的阻滞，国家政策难以及时准确的传达到基层，导致国家政策难以落地，有乡镇党委书记提到，每年中央都要发布涉农的一号文件，无论是基层干部，还是普通民众都对此关注不够，这些措施真正落到实处的不多；另一方面由于群众利益表达渠道不畅通，群众诉求回应不及时，社会利益诉求收集、整合及传达能力都存在一些问题，使村民诉求表达出现一定程度偏差，调研中有村民提到，村里本来要修建水库，而且上面也把这个项目落地了，但是对于水库修建地点、怎么建，根本就没有征求村民的意见，最后水库的修建未能因地制宜，有了水库却发挥不了效用。二是自治制度落实不力。几十年来，中国农村的基层民主制度逐步完善，基层民主政治建设取得巨大进步，总体来讲民主选举、民主决策、民主管理和民主监督都有所发展，但是在执行过程中，民主选举在形式上、程序上执行的非常到位，却忽视了民主决策、民主管理和民主监督，导致民主决策、民主管理和民主监督制度落实不到位，村民对基层政权组织的公共政策几乎没有影响力，比如有干部反映，事关村民切身利益的大事，一般都会召开村民代表大会，应参加代表251人，但实际能参加的只有61人。整个基层民主政治发展水准降低，广大群众对基层事务的知情权、参与权和监督权没有得到相应的保障。
3.德治传统日渐式微
一是传统道德力量弱化。一方面，随着乡村社会的发展，市场经济价值原则的渗透，利益原则取代传统价值原则，传统价值观念遭到普遍怀疑、否定，甚至严重破坏，宗族观念淡化，乡村威权逐渐弱化，逐渐失去对社会成员的影响力与约束力；另一方面，随着“村庄共同体”被打破，村庄由“熟人社会”逐渐成为“半熟人社会”，甚至是陌生人社会，乡村舆论的约束和教化功能逐渐丧失，难以在乡村起到应有的作用。这些使得乡村价值认同感逐渐减弱，乡村凝聚力、向心力逐渐下降，加大了乡村社会治理的难度。二是传统精英威权弱化。由于乡村精英力量的外流，乡村治理陷入内生权威缺乏和外生权威弱化的双重困境，具体表现为社会组织碎片化、人口流动超常化、村落空心化、社会原子化，如何实现乡村社会有效治理成为各级政府面临的现实难题。三是乡村人情关系弱化。改革开放后，利益因素充斥着乡村社会的人情关系中，不断地侵蚀着乡村社会人情关系中的感情因素和亲密感，农民们逐渐以物欲化、工具化的角度来看待人情关系，基于社会交换中的情感支持、互惠规则的人情关系逐渐变得麻木、冷漠，村民间基本的人际互动难以维系，导致了乡村社会村民间的信任危机，其反过来又促使乡村人情关系更加疏离。
4.法治作用发挥不够
一是乡村法律意识淡薄。随着法治社会的不断发展，法治思想和法律意识的不断深入，对于维护乡村生活秩序起到非常重要的作用，但难以真正融入乡村社会，如在处理村民具体矛盾与纠纷时就未获得村民的普遍认同，调研中许多基层干部都提到村民“信访不信法”就是很好的例证。同时，乡村基层党员干部在治理社会、化解矛盾的过程中，法治思维运用不够，过分依赖于行政命令等手段，行政命令干预不了，就无原则的妥协，满足一些人的非法利益需求，这就是一些地方出现“上访专业户”“上访职业化”，导致大量“非访”“闹访”“串访”出现的重要原因，给乡村治理带来极大的负面影响，据了解，每年乡镇用于解决上访的维稳经费达1-20万元。二是乡规民约标签化。乡规民约来源于村民日常的生产生活实践，对村庄各种社会关系能够有效规范。但是，当前的村规民约更倾向于政治化和口号化，以笼统、抽象的条文进行道德宣教，难以对村民日常行为起到实质性规范，逐渐成为一种缺少村庄特色的“标语”，仅仅存在于墙面和展板上，无法起到有效约束村民行为的作用。三是相应乡村法规体系缺乏。当前对于乡村社会来讲，除了村民组织法、土地承包法等法律，与乡村社会相关法律体系的构建滞后，未能构建全覆盖的乡村法律体系，乡村社会的法治化任重道远。
优化乡村基层治理的路径
提高乡村社会治理能力和水平，推进农业农村现代化，建设“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的乡村社会，这是实施乡村振兴战略的必然要求。优化乡村治理，提高乡村治理能力和水平，应该加强乡村基层党组织建设，完善体制机制，积极推动民众广泛参与，依法依规治理乡村，探索自治、德治、法治“三治合一”的治理体系，实现乡村社会的善治。
1．加强基层党组织建设，强化乡村治理的政治领导
第一，严格党内政治生活，优化基层政治生态。一是抓好农村基层党组织政治建设，严肃党内政治规矩和政治纪律，增强党员干部“四个意识”，在思想上行动上与党中央保持高度一致，确保党的方针政策落地。二是全面践行群众路线，抓好农村基层党组织的工作作风问题，加大对“微腐败”、不作为、乱作为等腐败现象的惩处力度，营造风清气正的党内政治生态环境。三是坚持完善党内各项规章制度，强化制度执行，使民主集中制、“三会一课”等党内制度得到贯彻执行。
第二，强化基层党员干部队伍建设。一是实施农村基层党员干部培养战略工程，拓宽视野，拓展渠道，从返乡人员、退伍军人、企业老板等各方面吸纳人才，加强培养，锻造一支文化程度高、品质优秀、综合素质好的年轻干部队伍。二是建立健全农村基层引才机制，建立大学生基层补偿机制、设立大学生基层专项奖补基金等相关举措，引导和鼓励大学生特别是农业大学的毕业生积极投身乡村振兴战略中来。三是完善干部选拔任用制度，把从本地选拔优秀人才和引进外来人才相结合，把党政部门选拔任用和共青团、妇联等社团组织推荐培养相结合，多渠道选拔任用优秀人才，选好书记，配强班子，夯实基层党组织，提升治理水平。
第三，整合乡村资源，提高基层党组织动员能力。一是全面增强基层干部的执政本领。以党内学习、专业培训、网络学习等方式和实践锻炼相结合，不断增强基层干部的政治领导、改革创新、科学发展和群众工作等各项本领，不断提高基层干部以及党组织的动员能力。二是加快农村基层信息数字平台建设，提升农村党组织工作的数字化水平。充分利用现代科学技术，发挥新媒体平台在政务、党务公开中的作用，畅通新媒体、党组织热线等群众利益诉求渠道，推进信息化服务工作。
2．提高自治能力，提升乡村治理的参与水平
第一，提高村民参与能力。发挥基层社团组织的组织作用，工会、妇联、共青团等群团组织要积极发挥组织群众方面的优势，在乡村组建老年协会、妇女协会等，调动村民参与健康有益的活动，密切乡村社会的联系，提升农民集体行动的能力，使农民切实参与到乡村治理中来。
第二，积极培育新型乡村社会组织。在整合传统乡村社会组织的基础上，鼓励乡村基层政权组织从政治动员到社会动员的职能转变，推动乡村其他各种社会力量积极参与社会治理，注重经济互助会、乡贤理事会、村民理事会、老年人协会等乡村公益性、枢纽型社会组织的培育，发挥其在公共服务供给中的作用，弥补市场化条件下基层政权组织公共服务能力不足的缺陷。
第三，坚持乡村社会协同治理。完善乡村社会治理主体参与机制，建立健全乡村社会多元主体共同参与乡村事务管理的体制机制，确保基层政府、基层党组织、传统民间力量、社会组织、新型农业经营主体等不同主体能够有效参与乡村治理。
3．推进法治建设，提供乡村治理的法治保障
第一，加强法治宣传教育，提高法治意识。加大普法力度，推动法律下乡，利用现代数字信息化平台，积极宣传国家法律，还可以利用司法下乡、设置庭审现场等方式，使村民了解整个庭审程序。通过普法宣传和教育，使法治观念入脑入心，强化村民学法、守法、用法的行为自觉，切实把法治思维贯穿到民众日常生活中，引导群众运用法律解决现实问题，依法行使权利、表达诉求、解决纠纷。
第二，提高基层干部法治思维。一是加强学习引导，积极引导基层领导干部主动运用法治思维。运用正反面真实执法案例，以现实效果来引导基层干部依法执政。二是严肃查处基层领导干部违法行为。对于那些有法不依、滥用职权，损害人民群众利益的基层干部要进行追责、问责，推动法治思维的运用。三是改进干部考评机制。把法治建设成效作为衡量基层领导干部工作实绩重要内容、纳入政绩考核指标体系，将领导干部是否运用法治思维来有效化解社会矛盾、调解社会关系、推进乡村社会治安综合治理，作为考核和提拔干部的重要标准。
第三，健全法治体系。一是完善相关法律制度。完善乡村法律制度是乡村法治建设的基础和重点，健全农村产权保护、农业市场规范运行、农村资源环境保护、农村金融、农村土地征收补偿等相关法律制度，建立一整套适应乡村改革与发展的法律体系，推进乡村治理的法治化进程。二是完善法治机制。建设法治乡村，实现乡村治理法治化，完善乡村畅通有效的矛盾调处机制、诉求表达机制、利益协调机制等各种法治机制是根本，同时积极发挥乡规民约在维护乡村秩序中的作用。三是完善乡村公共法律服务体系。利用科学技术构建乡村诚信体系、法治服务平台、法治资源共享平台、民众依法维权信息渠道，加强对农民的法律援助和司法救助。
4．强化德治功能，凝聚乡村治理的道德力量
第一，加强乡村文化建设。加强乡村文化建设，在乡村中“形成共同的价值准则，塑造精神共同体，重建村民之间的精神纽带”，这是增强乡村社会认同感和归属感，实现乡村社会良好治理的重要途径。首先，加强政府投入，提供物质保障。政府要加大乡村文化基础设施的建设，建设文化场馆、文化体育设施，提供文化用品，政府可以直接投入支持，或者引导民间组织参与，多渠道提供物质保障，夯实乡村文化建设的基础保障。其次，推动高雅文化活动下乡，诸如唱戏、电影等，雅俗共赏，健康有益。倡导新风，组织一定范围内的民俗文化活动竞赛，激发民众参与热情。再次，要加大乡村文化人才的培养，传承乡村优秀文化。建立民俗活动培训学校，吸引乡村民众来学习民俗文化活动技巧。
第二，培养良好乡风。首先，加强思想道德教育。通过知识教授、有奖竞赛、观看宣传片、现场模拟等丰富多样的道德教育形式，积极挖掘传统德治中的积极因素，让民众深刻认识传统道德伦理、风俗习惯、乡村舆论等道德价值的作用，发挥优秀传统道德价值在凝聚人心、教化群众、淳化民风方面的积极作用，来巩固德治的社会环境。同时要弘扬孝老爱亲、守望相助、与人为善等优秀传统美德，引导乡民树立新时代职业道德，培养他们的合作意识、法治意识等新时代的道德理念。其次，发挥乡贤作用。乡贤作为乡村精英，发挥其发展带动作用、道德示范作用、舆论监督作用，可以“成为解决乡村内生性治理不足、公共权威衰弱等问题的思路和工具”。继承和弘扬乡贤文化，挖掘乡贤文化所蕴含的见贤思齐、崇德向善等优秀价值，凝聚人心，发挥正能量，引领乡村文化建设，以乡贤的引领示范作用推进乡村治理。
第三，重塑乡村价值体系。一是培养乡村价值观。继承优秀的传统乡村价值体系，把乡村传统价值元素融入社会主义核心价值观当中，实现创造性转化和创新性发展，形成符合现代乡村社会发展，民众广泛认同的乡村价值体系。二是发挥乡规民约的约束和教化作用，乡规民约具有维护社会秩序、劝善戒恶、移风易俗等作用，它以自我教育、自我劝诫和自我约束来实现对村民的道德教化。挖掘乡规民约的积极因素，实现与现代乡村自治、法治的有机结合，形成自治、法治和德治三者相辅相成，相得益彰的乡村治理模式。三是重视家族文化的凝聚作用。在乡村社会转型中，传统宗族实现了向现代家族转变，克服了传统宗族的消极影响，突出了现代家族在乡村治理中的积极作用。对内家族可以通过婚丧嫁娶、修谱祭祖、修建祠堂等活动，密切家庭成员关系，满足情感需求，增强家族成员的认同感和归属感；对外家族共同体在乡村道德教化、维系村庄秩序、调节乡邻纠纷、畅通利益表达等方面都有着非常重要的作用。因此，发挥家族在德治中的积极作用，必须“对宗族文化进行改造，推动宗族文化传统的创造性转化，形成适应社会主义现代化要求的新形态”，转变宗族角色，改造宗族文化，发挥其应有的治理作用。
作者单位：中共衡阳市委党校党建教研室
中国乡村发现网转自：《研究与决策》2018年第11期 微信公众号（原创）
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