摘要：实践中, 农村宅基地的“隐形流转”十分盛行, 呈现出“隐形流转”绝对量较大、流转集中、“隐形流转”案件复杂多样、案件执行较为困难复杂的特点, 这也增加了房地产统一管理难度。因此, 进行农村宅基地不动产确权, 理顺农村宅基地流转关系;建立完善并细化各层级的土地立法及政策, 为农村宅基地流转提供明确具体的指引已经成为迫在眉睫的重要举措。
一、当前农村宅基地“隐形流转”的现状
我国对宅基地流转的立法, 主要规定在《物权法》、《土地管理法》等法律中, 相关政策则在《关于深化改革严格土地管理的决定》、《关于加强农村宅基地管理的意见》、《关于进一步加快宅基地使用权登记发证工作的通知》等文件中作了专门规定。从立法层面看, 当前立法允许农村宅基地流转的合法情形限制在农村集体经济组织内部的特定流转和政府主导下的宅基地使用权置换流转范围内, 对其他种类的流转形式予以法律禁止。
“实践中, 各种形式的隐形流转十分盛行, 而这种情况在‘城中村’、城市郊区的农村及风景名胜区的村庄表现的尤为明显。此外, 实践中还存有集体经济组织内部成员间的合法流转。此两种流转情形都是农民自发流转的具体表现形式, 可以称之为‘农民自发型流转’。与此同时, 政府为了通过‘增减挂钩’与‘占补平衡’政策获取更多的城市建设用地指标, 积极推动包含多种置换模式在内的为国家政策所允许的流转形式, 这类流转情形可称之为‘政府主导型流转’”。[1]
当前, 集体经济组织内部成员间宅基地使用权的流转获得立法确认, 属于“内部流转”, 而“对外流转“为立法所禁止, 属于“隐形流转”, 没有得到立法明确支持。所谓隐形流转, 本文中系指农村宅基地使用权人在未获得立法认可的情形下, 未经变更登记私自把宅基地使用权通过转让合同的方式转让给不具有本集体经济组织成员身份的第三人的行为。
当前的现实情形是, “两种不同流转类型在不同的区域的宅基地使用权流转总份额中所占的比重亦不相同, 在远离城市及风景名胜区的村落中宅基地使用权流转情形较为少见且基本上为内部性流转。而在城市近郊及风景名胜区的宅基地使用权流转现象多发且主要表现为外部性流转。目前在全国范围内引起热议的‘小产权房’是宅基地使用权“隐形流转”的典型外化形式, 而这种现象又在北京、上海、广东等大城市中得到集中体现”。[2]
二、当前农村宅基地“隐形流转”的重要特点
当前农村宅基地“隐形流转”情形, 其具有如下重要特点:
第一, 当前农村宅基地“隐形流转”呈现绝对量较大、流转集中的特点。
随着经济的发展及城镇化的急速推进, 农村人口日益城市化, 大量人口涌进城市, 城市住房需求膨胀, 这就导致了城市周边区域房价迅速上涨, 城市郊区农民宅基地价位迅速提升。同时, 随着市场化的推进和户籍限制的放松, 我国当前人口跨地域异地流动比较频繁, 外来人口购房需求呈现井喷态势。用农村宅基地建房由于成本低, 其转让价格也较低, 因而具有了流转的天然价格优势, 这为农民“隐形流转”带来诱惑性。作为购买方而言, 其支付较低价格便可以购买到农民宅基地房屋, 因而在存在购买风险的情况下也必然“跃跃欲试”。当前, 在利益驱使下, 农村宅基地“隐形流转”情形随处可见。且在城市郊区、集镇、道路交通便利地域, 农村宅基地“隐形流转”比较集中。笔者户籍地毕节市七星关区燕子口镇中沟村, 出现城镇居民在毕节市郊区购买宅基地建房, 以及多家同镇非本村集体经济组织成员购买农民宅基地在公路周边建房的情况。
第二, 司法实践中农村宅基地“隐形流转”案件复杂多样, 案件执行较为困难。
由于农村宅基地“隐形流转”不合法, 无法取得村集体同意, 也不能获得转让登记, 这种违背了法律强制性规定的房屋买卖合同行为, 法律定性为无效民事行为无疑。但在司法实践中, 法官基于经济的稳定性、买卖双方合同的履行情况、合同双方的个体实际等的考量, 案件审判出现同案不同判的结果。根据合同法知识, 合同无效的结果须恢复原状、返还原物, 但实际情形则是, 某些房屋买卖合同签定时间早, 合同标的物时过境迁已经发生重大变化, 如买卖的房屋已经翻修或重建, 导致“返还不能”。如通过折价变卖方式进行返还, 但如果买受人实际居住已久, 且该房屋是其居家的唯一住所, 双方房屋买卖行为已经称为一种“历史行为”的话, 从秩序价值考量, 则宜稳定此交易秩序为妙!因而实践中法官判决往往综合考量各种因素, 这也造成了司法实践中案例解决方式上的“变异”, 且各法院判决“因人因事而异”, 不易于司法权威性的彰显。
第三, 为数不少无产权证明的房屋的出现, 增加了房地产统一管理难度。
为数不少“隐形流转”房屋由于不能获得法律支持, 其身份“不伦不类”, 既无农村宅基地合法产权房的名份, 也不可以成为在市场上自由流转的商品房。目前较为切实的办法是受让人把其户口迁至流转房屋所在地村集体, 但在实践中, 存在为数不少的受让人并未把户口迁转, 或户口迁转存在诸多实际障碍的情况, 导致大量存在非本集体组织成员受让并实际居住使用本集体宅基地房屋的情形。正由于为数不少的“隐形流转”房屋未能“正名”, 其在法律保护上处于“流离”状态, 这不但损害的房屋“所有人”的利益, 也给房地产管理造成混乱。
第四, 农村宅基地“隐形流转”集中反映了农民的土地权益诉求。
当前立法与政策并未一味禁止农村宅基地流转, 而只是对流转的主体进行限定, 同时规定农民出卖宅基地后将不能再申请宅基地, 实际上是采取限制性的流转模式。立法允许集体组织成员之间“内部流转”对稳定农村土地政策及土地承包经营制度, 保持农村社会秩序的相对稳定起到重要作用。但由于放开了可以买卖农村宅地地的“口子”, 实践中农民是否“卖地”的动机主要取决于市场利益。特别是随着城乡一体化和城镇化的日益向前推进, 农民出卖宅基地呈现常态化态势。但由于立法对农村宅基地的条件限制, 使得农村土地市场的定价权被操持在政府手中, 政府可以通过农村土地国有化如征收的方式侵蚀农民土地权益而获取市场利益, 最后的结果是农村土地的一级市场垄断权归于政府, 农民利益遭致损害。
三、对当前农村宅基地“隐形流转”的应对策略
针对当前农村宅基地“隐形流转”的现状和系列特点, 笔者认为, 可以从以下方面作出策略应对。
第一, 进行农村宅基地不动产确权, 理顺农村宅基地流转关系。
进行不动产确权, 施行产权登记制度, 是市场经济的必然要求。当前农村宅基地及其房屋作为农民不动产, 进行确权对提升其经济价值, 保护农民利益, 规范市场交易环境具有重要意义。根据当前土地立法及政策, 农村宅基地及房屋从性质上可分为合法与非法两种类型, 对不同类型的处理应该区别对待, 及时理顺法律关系, 对符合立法及政策的宅基地及房屋应该进行产权登记, 对不不符合立法政策的及时消解。
第二, 建立完善并细化各层级的土地立法及政策, 为农村宅基地流转提供明确具体的指引。
当前立法及政策对农村宅基地流转的规定散见在《物权法》、《土地管理法》等立法及政策文件中, 比较笼统和粗略, 采取了限制性的流转模式, 这实际上不能杜绝农村宅基地的“隐形流转”行为, 因而造成了实践中大量非法流转宅基地及房屋的存在。细化农村宅基地立法, 制定农村宅基地流转的专门性法律, 能规范农村宅基地流转秩序, 这将极大抑制杜绝各种非法转让行为。同时, 根据各地实际, 可以制定较之法律层级较低的配套的法规规章等规范性文件, 规范地方宅基地流转秩序。
另外, 在妥善解决农村宅基地“隐形流转”“历史遗留问题”过程中。不但要考虑到作为农村宅基地所有者即村集体经济组织的利益, 同时更应该重视维护农民利益。农民作为宅基地使用权人, 理应获得宅基地使用权的市场价值。
中国乡村发现网转自：法制博览2018年34期
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