起步于党的十一届三中全会前后的中国农村改革，已经走过了40年的艰难历程。综观中国农村40年的改革，从时间上大体可以分为三个阶段：1978年至1984年为第一阶段，重点是建立家庭联产承包责任制，完善农村家庭承包制的相关政策，1984年中央一号文件明确规定家庭联产承包责任制延长15年不变，给农民吃了政策“定心丸”，可以称之为农村改革第一阶段的标志。1985年至2006年为第二阶段，重点是改革农产品统派购制度，把农业推向市场，1985年改粮食统购制度为合同收购，尔后改为合同定购及保护价收购等，派购的132项农产品，只保留桑丝、药材、烤烟3项为政府专营，其余均通过市场交易，由市场形成价格，现在只有烤烟一项为指定性特许经营的农产品。2006年取消农业税，农业市场化发育持续推进，成为农村改革第二阶段的标志。2007年以来至今可视为第三阶段，重点调整工农关系和城乡关系，实施以工补农，支持乡村振兴，推进城乡一体化，今年的中央一号文件就实施乡村振兴战略作出具体部署和战略安排，可看作这一阶段的重要标志。
我国农村改革的主要做法
回溯农村改革40年的三个阶段，重温中央1982年至1986年和2004年至2018年先后发出的20个“一号文件”所推行的农村改革举措，择其大者主要集中在逐步理顺和调整“三农”工作中的三大关系：
第一，逐步调整和理顺农民和土地的关系。地少人多是我国农村的基本国情，耕者有其田是我国农民的根本愿望，农民与土地的关系是我国农村最主要的经济社会关系。从某种意义上来说，理顺农民与土地的关系是解决“三农”问题的本质要求与治本之策。我国的农村改革从理顺农民与土地的关系中寻找“突破口”，建立农户家庭承包制，收到了农村改革“四两拨千斤”的效果。农村集体土地由农户家庭承包经营，之所以能够成为调整与理顺农民与土地关系的必然选择，并得到绝大多数农民的高度认同，提出“政策不变、永远不变”，并且通过国家法律成为具有中国特色社会主义农村基本经济制度，其必然性就在于：它符合农业生产实际，克服了过去农业生产“归大堆”以及分配中的“绝对平均主义”等种种弊端，农民形象地说“大包干，大包干，直来直去不拐弯，交够国家的，留足集体的，剩下全是自己的”。它切合农民要求摆脱贫困，解决温饱，发家致富，追求小康生活的强烈愿望，具有广泛的社会基础和深厚的群众基础；②它契合党领导农民的社会主义实践，得到了我党在处理农民与土地关系问题上正反两方面经验教训的深刻验证，是广大农民的发明创造；③它坚持了中国特色社会主义方向，巩固和发展了农村社会主义公有制，农村土地由农民集体经济组织发包，农户家庭经营承包，实现农村土地集体所有权与生产承包经营权“两权分离”，进而由农户承包经营权细化为承包权和经营权，“两权”发展为“三权”，既巩固了农村土地的社会主义集体所有制性质，又最大强度释放了农村土地财产权内涵的多项权能，引发了农村经济社会的深刻变革和农村面貌的深刻变化；④它具有强大的制度张力和适应能力。农业是弱质产业，面临市场风险和自然风险，家庭承包经营决策的灵活性和精耕细作的传统工匠精神，增强了它防风险的能力，欧美包括日韩等发达国家农业家庭经营占比80%—90%以上的事实表明，家庭小农经营与发展现代农业没有制度障碍，关键在于我们能否有效地以利益链为纽带，而不是依靠行政强制力，把一家一户的小生产链接起来，此类探索的成功案例也是很多的，家庭承包制的制度张力正在逐步释放。⑤它已经成为中国农村长治久安的重要制度基础。家庭承包制的社会保障性质，有力地促进了改革开放40年来的农村社会稳定与经济发展，为农村的繁荣稳定注入了强大活力。
第二，逐步调整和理顺农业和市场的关系。我国农业生产力水平不高，曾经长期处于自给自足、半自给自足的产品农业状态，国家实行农产品统购统销政策，农业纳入计划经济轨道，在相当长的时期内，经济短缺，供给紧张，吃饭问题成为令人头痛的一件大事。改革开放后，农民的生产积极性空前高涨，短短几年便出现了“卖粮难”，农业生产从此进入商品经济时代，随着农村改革始终以市场为取向，农业和市场的矛盾日益凸显。鉴于我国是一个农业大国，又是一个人口大国，底子薄，人口多，资源缺乏这个基本国情，调整和理顺农业与市场的关系，首先必须把农业置于发展的重中之重位置，尤其要确保粮食供给绝对安全，把十几亿人口的饭碗牢牢端在自己手中，这不仅是一个经济问题，而且是一个重大的政治问题。因此，逐步调整和理顺农业与市场的关系，一是改革农产品购销体制，逐步放开放活农产品市场，除粮食实行保护价外，基本实现农产品市场定价；二是改革农业税费体制，实施惠农政策，取消农业税和部分农产品特产税，发放惠农补贴，增加农民收入，减轻农业负担；三是不断增加财政对农业和农村基础设施建设的投入，改善农业生产条件和农村生活条件；四是增加农业科技投入，普及农业实用技术推广和农民培训，提高科技对农业生产的贡献率；五是实行农业保护政策，既有效利用国际国内“两种农业资源”，又有利保护国内农产品市场，提升国内农产品的市场竞争力。当前，我国的农业仍然处于并且还将在一个较长时期内处于传统农业向现代农业的转化过渡阶段，农业走向市场仍需时日，农业和市场的关系，在现实条件下，尚不具备要素配置市场决定的条件，仍需更好发挥政府在农业市场化和现代化发育中的独特作用。
第三，逐步调整和理顺农村和城市的关系。城乡分割的二元经济社会结构是计划经济的产物，农村改革启开了寨门，冲开了城门，城乡关系不断得到调整和理顺；一是农产品进城和工业品下乡，活跃了城乡经济文化交流，繁荣了城乡市场；二是农民工进城，拓宽了农村剩余劳动力的就业渠道，增加了农民收入，同时也促进了我国的工业化、城市化进程；三是城市基础设施向农村延伸，城市文明带动农民生产生活方式变革，为农村社会变革注入强大活力；四是城乡一体化不断演进，发达城市和先进地区开始出现交通融城、产业融城、经济融城的城乡一体化格局；五是“城归”现象开始出现，一些长期在城市务工经商的农民带着在城市学到的理念、技术和积累的财富回乡“创业”，为乡村振兴提供强大的动力，“引老乡、回故乡、建家乡”活动，高潮迭起，方兴未艾。诚然，打破城乡二元经济社会结构的藩篱，涉及重大利益结构的调整，是不可能一蹴而就的。计划经济时代，我国农民长期用工农产品价格“剪刀差”的方式为国家工业化作出了巨大贡献；改革开放以来，广大农民继续以“农民工”方式和农村土地为国家的工业化和城市化作贡献。现在，国家已经开始实行以工补农、以城带乡政策，用工业反哺农业，城市反哺农村，城乡关系得到了进一步调整和理顺。
我国农村改革的基本经验
中国农村改革40年风生水起，波澜壮阔，值得认真回顾和深入总结。
第一，坚持实事求是，尊重农民的首创精神。1978年关于真理标准的讨论和党的十一届三中全会的召开，重新确立了一切从实际出发，实事求是的思想路线和从群众中来，到群众中去的工作路线，为农村改革从以“大包干”为主色调的家庭承包制进行突破，奠定了坚实的马克思主义理论基础。事实上，我国农村从农业合作化开始到改革开放之前，农民要求扩大自留地，要求包产到户的呼声从未停止，一些地方或明或暗，几落几起，每一次都因为被扣上“两条道路斗争”的大帽子而偃旗息鼓。但只要风声骤停，便重新冒了出来，可谓是“野火烧不尽，春风吹又生”。发生在1978年底到1979年初的安徽、贵州、四川、山东、广东、河南、内蒙等省区的包产到组、包产到户等农业生产责任制形式，能够成为农村改革开放的先声，最根本的原因在于我们党重新恢复了实事求是的思想路线，农民的自发实践得到了默许、承认和支持，进而得到充分肯定，认真总结，积极推广，直至在全国范围内实行，然后上升而成为党的农村经济政策乃至国家法律的规定，成为中国特色社会主义农村经济制度的重要组成部分，为中国特色社会主义农业现代化指明了前进的方向。尤其是在农业生产责任制的实施过程中，坚持用事实教育干部群众，启发干部群众觉悟，采取“不争论”、允许观望和“不扣帽子、不打棍子、不抓辫子”的“三不”政策，和风细雨统一思想认识，解决工作中的“梗阻”问题，更加值得深入总结。
第二，坚持问题导向，持续深化农村改革。改革之初，针对农户家庭承包制，农民不放心，很担心“一年放，二年收，三年不认账”。1982年中央发出第一个关于农业的“一号文件”《全国农村工作会议纪要》，正式承认包产到户的合法性，肯定多种形式的责任制，尊重群众选择，明确表示包括家庭承包在内的所有责任制形式都是社会主义制度的自我完善，要保持长期不变，让农民吃下了政策的“定心丸”。1983年中央“一号文件”即《当前农村经济政策的若干问题》，提出了促进农业从自给半自给经济向较大规模的商品生产转化，从传统农业向现代农业转化的重要指导思想，进一步放开放活包括农村工商业政策在内的农村经济政策；1984年的“一号文件”《关于1984年农村工作的通知》最突出的亮点是：土地承包期延长15年，在此期间允许有偿转让承包土地使用权；允许农民自理口粮进城镇务工、经商、办企业。1985年中央“一号文件”《关于进一步活跃农村经济的十项政策》，把改革统派购制度，调整产业结构，作为1985年农村改革的中心课题。1986年的中央“一号文件”即《关于1986年农村工作的部署》确定增加对农业的投资和水利投资，调整工农、城乡关系，摆正农业在国民经济中的地位。进入新世纪、新时代以来，从2004年到2018年中央先后发出了15个中央“一号文件”，聚焦农民增收、提高农业综合生产能力、加快社会主义新农村建设、大力发展现代农业、切实加强农业基础设施建设、促进农业稳定发展、城乡统筹、水利改革、农业科技创新、创新农业经营体系、破除农业农村体制机制弊端和落实发展新理念、推进农业现代化、推进农业供给侧结构性改革、实施乡村振兴战略等“三农”工作中的重大问题制定具体政策措施，农村改革不断得到深化和完善。党的十九大进一步明确家庭承包土地在已经延长30年不变的基础上，再延长30年不变，再一次坚定了广大农民对农户家庭承包制的信心，坚定了走中国特色社会主义的农村发展道路的决心。
第三，坚持重农固本，不断筑牢农业基础。中国农村改革的成功，是中国特色社会主义实践在农村的成功，是改革开放以来，党的农村各项政策的成功。我们党历来都十分重视农业，关心农民。改革从农村破题就是重视农业、关心农民的重要例证。1986年的中央“一号文件”在阐述农业在国民经济中的地位和作用时，着重强调农业不但由于它是提供食品的产业，为人类不可或缺；而且在当前的中国，又是9亿人口赖以生存和发展的物质条件，因而也是国家社会安定团结的经济屏障。进入新世纪、新时代以来，党中央始终视农为国之大业，民之大本，把“三农”工作置于全党工作的重中之重位置。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央勇于推动“三农”工作理论创新、实践创新、制度创新，就做好“三农”工作提出了一系列新理念、新思想、新战略，我国农业农村发展取得了历史性成就，发生了历史性变革。党的十九大着眼于党和国家发展全局，着眼于建设中国特色社会主义现代化强国，着眼于中华民族伟大复兴，明确指出农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重，并且作出了走中国特色社会主义乡村振兴道路的战略部署，并将实施乡村振兴战略作为新时代“三农”工作的总抓手，形成全党重视农业、五级书记齐抓乡村振兴的工作格局。
我国农村改革的前进方向
发展无穷期，改革无止境，中国农村改革依然任重道远。这一方面是因为我国工业化、城市化和包括农业现代化在内的全面现代化的任务远未完成，而且不同地区差距明显；另一方面是因为城乡分割的藩篱未完全打破，城乡经济社会二元结构导致城乡发展差距仍在拉大，无论是城乡基础设施建设差距、社会公共服务水平差距还是城乡居民收入差距、消费水平差距都是比较大的。1984年城乡居民收入差距之比为1.7:1，2016年则扩大至2.72:1，差距最大达到3:1左右。过去40年，总结中国农村改革和发展的成绩和经验，比较通俗的说法是“政策好，人努力，天帮忙”；研究中国农村改革和发展措施，比较一致的共识是：“一靠政策，二靠科技，三靠投入。”政策、科技和投入，过去是现在是未来依然是农村改革和发展必须十分重视和深入研究的重大课题。毫无疑问，它是未来农村改革重点着力的领域。千里之行，始于足下，当前需要认真做好农村改革领域三篇文章。
第一，统筹城乡，融合发展，加快农村城市化进程。一是要认真贯彻落实党的十九大提出的坚持农业农村优先发展的重大战略思想，进一步调整理顺城乡工农关系，在要素配置、资源条件、公共服务等方面优先满足、优先保障、优先安排，加快农村经济发展，加快补齐农村公共服务、基础设施和信息流通等方面的短板，显著缩小城乡差距，加快建立健全城乡融合发展的体制机制和政策体系；二是要深化城乡户籍制度改革落地见效，敞开城门纳农民，有序解决农民工和农村户籍人口进城落户，享受城市基本公共服务和市民待遇；三是要科学规划，统筹安排，走交通融城、产业融城、经济融城的城乡一体化路子。增强城市对乡村的辐射力和影响力，探索符合各地城乡实际具有中国不同地域特色的多层次、多形式的多样化城乡一体化道路。
第二，科技兴农，绿色发展，加快农民现代化进程。农业现代化，农业是本体，农民是主体，农村是载体。党的十九大提出农业农村现代化新理念，拓展了农业现代化的内涵。早在上个世纪八十年代，小平同志就曾预言农业最终要靠科技解决问题，为中国农业的未来发展指明了方向。一是要践行新发展观念，走绿色、生态农业发展之路，用现代物质技术装备农业，用现代生产方式改造传统农业，用互联网、大数据、云计算等信息技术和农业机械化、智能化技术提升农业，加快构建现代农业经济体系；二是要用现代农业实用技术和生物技术、基因技术、生命科学技术等支撑农业，实现现代技术和传统农业中精耕细作的工匠精神融为一体，促进农业科技创新和成果应用，提高农业生产力发展水平；三是要大力培育新型职业农民和新型经营主体，健全农业社会化服务体系，通过发展农业生产经营性社会化服务，探索建立公益性农技推广与经营性技术服务共同发展的新机制，通过利益联结机制实现小农户和现代农业发展的有机衔接，让小农户通过多种途径和方式进入规模经营、现代生产，分享现代化成果。
第三，互惠共赢，开放发展，加快农业国际化进程。地少人多，大国小农是我国最基本的国情、农情，它决定了我国农业首先是保供给，解决十几亿人口的吃饭问题，故有“粮猪安天下”和“无粮不稳”一说。吃饭问题一直都是困扰我国农业市场化、国际化的根本性问题，也是我国农业竞争力水平不高的症结所在。粮食是土地密集型产品，而土地是我国的稀缺资源，有限的耕地必须首先用来保证粮食生产。粮食安全问题具有丰富的内涵，至少包含三个方面：一是保障市场供给，做到不脱销；二是保障质量安全，做到无公害；三是备灾备战备荒，做到无隐忧。解决我国粮食安全问题，从农村改革40年的实践来看，还是要依靠市场，以国内市场为主，国际市场为辅，充分利用国内国际两种资源、两个市场来牢固粮食安全基础。具体对策有三个选项：一是产销合作，对内开放，建立粮食主产区和主销区的紧密协作关系。鉴于粮食安全首先是市场供应安全，必须把粮食安全的首要责任压实到中等以上城市（即50万以上城市人口）市长肩上，借鉴烟叶生产购销办法，促进粮食产销直接挂钩，产区按订单生产，销区按订单收购调运。关系国计民生的大宗农副产品都可以通过建立紧密的产销协作关系，实施订单农业，增强农业防范市场风险能力，发挥社会主义市场经济的优越性；二是立足优势，对外开放，提高农产品国际竞争力。精耕细作，劳动密集是我国传统农业的优势，用劳动密集型产品经过国际贸易交换土地密集型产品，是我国农业发展扬长避短的优势选择，值得深入探索，沿海地区的外向型创汇农业模式积累了宝贵经验，为沿海向国际开放，内地向沿海沿江沿边开放提供新的路径。三是完善农业支持保护制度。农业是弱质产业，承担自然风险和市场风险，需要格外保护。要以市场化、国际化为方向，以保护和调动农民积极性为核心，改革完善财政支农政策，比如，在粮食收储制度和价格形成机制方面，要采取“藏粮于民”“错季收购”的政策，鼓励农民特别是粮食加工企业多储粮，让储粮补贴成为农民增收和粮食加工企业增利的一条重要渠道；要完善农村金融保险政策，实施金融惠农，彻底改善农村金融“贫血”状况；要鼓励城市资金，工商资本投入农村，投资农业；要着眼于增加农民财产性收入，深化农村土地制度，产权制度改革，让农民经过40年改革所积累的财富能够实现保值增殖，激发农民乡村振兴的内生动力。
（作者单位：衡阳市人民政府）
中国乡村发现网转自： 湖南省人民政府发展研究中心（微信公众号原创）2018-06-13
(扫一扫，更多精彩内容！)
