“一区多园”是推动湘潭县经济发展的主要平台和引擎。2014年全县实施“一区多园”战略以来，天易经开区、杨河工业园、青山皮鞋工业园、茶恩竹木工业园保持了较快的发展势头，取得了良好的发展成绩。但在园区协同发展过程中，也出现了一些问题，制约了乡镇工业园区的进一步发展。为更好地发挥天易经开区的协同带动作用，破解乡镇园区发展中存在的困难和问题，我们组织调研小组实地走访了县内“一区三园”和花石湘莲产业园，并赴宁乡金玉工业集中区、宁乡双凫铺镇鞋业工业园，浏阳高新区、浏阳两型产业园进行了深入考察学习。现形成报告如下：
“一区多园”战略提出以来取得的主要成效
湘潭县“一区多园”战略实施三年多以来，天易经开区和各乡镇园区取得了长足的进步，其中有五方面变化最为明显：
1．园区实力明显壮大。天易经开区主要经济指标实现了年均20%以上的高速增长，连续4年位居省级园区第一方阵，目前正积极争创“千亿园区”和“国家级经开区”。在天易经开区的引领辐射下，三个乡镇工业园区不断发展壮大：园区规模工业总产值由2014年的39.82亿元提升至2016年的53.33亿元，增长了33.92%；规模以上企业数量由2014年的14家增加至目前的24家，花石湘莲产业园的规上企业数量达到15家。无论是经济总量还是企业数量，都比三年前有了大幅提升。“一区引领、多园支撑”的创新发展模式成为全市示范。
2．基础设施明显改善。调研走访中，园区基础设施和交通条件的改善，给我们留下了最为直观和深刻的印象。如连接青山桥片区的高速出口晓南互通项目即将竣工，直达皮鞋工业园的青山大道开工在即，这将打破长期以来制约青山皮鞋工业园发展的交通问题，为园区发展注入强劲动力。韶茶干线连接线建成通车，也进一步强化了花石湘莲产业园的区位优势。杨河工业园投入大量资金，推动了园区道路提质、路灯亮化、电网架设、排污排水等基础设施建设，一个交通便捷、设施完善、配套齐全的现代工业园区已经初具雏形。今后，随着下摄司大桥的建成通车，杨河工业园将迎来更为广阔的发展空间。
3．服务效能明显提升。企业负责人向我们反映，乡镇党委政府服务企业、发展园区意识普遍增强，只要一个电话，遇到问题总是能够得到及时有效的帮助。如河口镇、杨嘉桥镇、青山桥镇创新服务手段，对所有入园企业实行“保姆式”服务，全程代办各类手续，全力帮助企业协调解决各类问题。青山桥镇还积极引导皮鞋协会与天易农商行、邮政银行搭建银政企三方战略合作平台，破解企业融资难题。园区的服务态度、服务水平、服务能力相较于之前有了大幅提升。
4．招商引资明显向好。据发改部门统计，随着发展环境的不断优化，几个乡镇园区招商引资呈现出前所未有的良好势头。2017年上半年，浙江温岭就有14个项目集中落户青山皮鞋工业园，杨河工业园在谈项目20多个，茶恩寺镇有望引进总投资1.5亿元的湖南振森板业等5个竹业加工项目。三个乡镇工业园区发展形势越来越好、发展后劲越来越足。
5．产业集聚明显增强。皮鞋、湘莲、楠竹特色产业经过多年发展，已经形成了一定的产业规模。如青山镇皮鞋工业园，目前集中了20多家皮鞋生产企业和配套企业，聚集了从产品研发、产品制作、产品包装到产品销售的完整产业链条，成为湖南省最大的皮鞋生产基地。良好的产业配套、完整的产业链条，使青山皮鞋工业园具备了产业集聚发展的基础，吸引了江浙一带的制鞋企业落户园区。
“一区多园”协同发展中存在的问题
归纳梳理园区和企业反映的情况，当前“一区多园”协同发展主要存在以下七个方面的突出问题。
1．缺乏有力的园区协同机制。“一区多园”战略实施3年多以来，“一区”和“多园”各自都取得了长足的发展，但“一区”与“多园”之间的协同互动还停留在较浅的层次上。从了解到的实际情况来看，乡镇园区局限于以天易经开区的品牌进行招商引资活动，经开区局限于为乡镇园区提供部分资金支持，两者在招商引资、项目建设、行政审批、产业发展等方面尚未形成常态化、制度化、系统化的协同发展机制。如天易经开区网站甚至没有为乡镇园区开设简单的介绍专栏，招商引资推介会也没有统筹乡镇园区一起参加。
2．缺乏合法的园区身份认定。目前花石湘莲产业园正处于园区申报阶段，园区身份尚未得到市一级批复认定。已有的三个乡镇园区，都是2014年实施“一区多园”战略时，经市人民政府批准后设立的。尽管三个乡镇工业园区统一挂有天易经开区的“前缀”，在市级层面获得了批复，但其身份并没有得到省发改部门的认可，在向上争取项目、土地报批等方面存在政策障碍，制约了乡镇园区的发展壮大。
3．缺乏常设的园区管理机构。据了解，四个乡镇都没有独立于当地党委政府之外的园区管委会或专门的园区工作班子。如杨河工业园，根据今年5月26日杨河工业园现场办公会议纪要文件精神，要实化杨河园区管委会，按程序明确管委会组成人员，组建专门班子到杨河工业园集中办公。但从走访的情况来看，杨河工业园仍由乡镇主要负责人分别管理各自片区，尚未形成统一的园区管委会。同时，各园区管委会也没有专门的办公场地，杨河工业园、青山皮鞋工业园都是临时借用企业办公室作为办公场所，平时一般不在园区，导致企业遇到问题难以得到及时有效的帮助。
4．缺乏稳定的园区投入渠道。这是制约乡镇中小园区发展的普遍性问题。三个工业园区中只有青山皮鞋工业园每年享有500万元的市级财政固定投入，2014-2016年期间县财政每年也下拨一定资金给三个园区进行基础设施建设。除此以外，由于三个工业园区都没有设立投融资公司，无法自行筹措资金，园区建设发展更多是依赖乡镇有限的财力来推动。受建设资金的制约，乡镇工业园区在供水供电、道路建设、企业排污等基础设施建设上存在不少“欠账”，仅能满足“三通一平”的基本要求。如杨河工业园和青山皮鞋工业园，还没有建设自来水厂，企业反映生产生活用水非常紧张；茶恩竹木工业园正处于园区启动准备阶段，预计到今年九月才能实现一期项目的“三通一平”。由于难以获得稳定的资金支持，乡镇工业园基础设施建设普遍滞后。乡镇无力承担园区前期基础建设的资金投入，无法很好地实现招商引资“筑巢引凤”，更没有财力实施优惠政策来“放水养鱼”。
5．缺乏高效的行政审批流程。在行政审批过程中，企业缺乏引导，不知道应该准备哪些材料、到哪些部门办理，在天易政务中心各个窗口、县直部门各个股室之间来回奔波，既浪费精力又耽误了时间。尽管杨河工业园、青山皮鞋工业园等园区开始为企业代办行政审批事项，但县直相关部门在项目审批上仍要花费大量时间。特别是有的审批部门存在重复审批现象，一个项目在同一单位不同股室之间还要反复地递交材料进行审核，极大地拖慢了审批速度。
6．缺乏专业的园区管理人才。乡镇园区规模虽小，但同样涉及招商引资、项目审批、规划建设、征地拆迁、投资融资等政策性、专业性很强的工作。目前乡镇园区日常事务都是由个别乡镇干部负责，如茶恩竹木工业园是由经发办主任负责，杨河工业园河口片区由规划站站长负责，杨嘉桥片区由一名副科级干部负责，青山皮鞋工业园由宣传委员负责。他们只能被动地应付园区、企业遇到的困难和问题，园区发展缺乏专业的人员和稳定的团队来主动谋划和推动。而且处理日常事务的干部一般身兼数职，在做好乡镇中心工作和本职工作的同时，已经没有更多的时间和精力放在园区的建设发展上。
7．缺乏明确的园区发展规划。这一问题主要体现在杨河工业园上。近年来随着杨河工业园交通区位优势的进一步凸显，2014年制定的园区发展规划已经不适应当前的发展现状。由于在用地规划、产业定位、产业布局上没有进行明确，给园区发展带来不少困难和问题。随着湘潭市十三五规划中“杨河新城”建设理念的提出，杨河工业园的建设亟待新的发展规划进行指导。
发展园区中的经验和启发
近年来，宁乡、浏阳经济快速发展，2017年在全国百强县中分别排名第26位和17位。这些成绩的取得，很大程度上得益于当地园区经济的突飞猛进。目前，宁乡有“三区五园”，除宁乡经开区（国家级）、宁乡高新区（省级）外，还有六个乡镇工业园区；浏阳有七大园区，除浏阳经开区（国家级）、浏阳高新区（省级）外，还有浏阳花炮产业集中区、浏阳两型产业区等五个重点乡镇园区。在宁乡、浏阳考察学习的过程中，他们不遗余力发展园区的经验作法给我们留下了深刻印象，值得我们思考和借鉴。
1．创新的力度非常之大。与其它地区亦步亦趋的改革创新相比，宁乡、浏阳大胆借鉴了江苏、浙江等先进地区的经验作法，为经济的高速增长提供了制度上的优势和保障。如为了优化政务服务，宁乡以“进一张门、办所有事”为指导思想，浏阳以“最多跑一次”为目标，在全省率先建立了高规格、大手笔的“市民之家”。除交管等个别特殊部门外，“市民之家”集中了全市所有审批服务部门和公共服务单位，对行政审批服务事项进行了“地毯式”清理和“全方位”再造，真正实现了“一厅式办公、一窗式受理、一站式服务、一票制收费、一网式运行”。
2．审批的效率非常之高。宁乡、浏阳“市民之家”的建立和完善，“并联审批”“招商联审”“容缺受理”等制度的制定和实施，使两地乡镇园区一般社会类投资项目审批时间缩短为56个工作日，政府类投资项目缩短为68个工作日。如浏阳实施项目“招商联审”制度，组织规划、国土、发改等部门对项目进行联合审查，对于符合要求的项目进行“容缺受理”。在办理土地供应手续的同时，同步开展环保、设计方案、工程规划、施工许可等方面的评审，极大加快了项目推进速度。
3．干事的氛围非常之浓。调研走访中，明显可以感受两地干事创业的浓厚氛围。尽管在百强县中排名靠前，但主要负责人都有强烈的忧患意识和危机意识，丝毫没有放松抓项目建设和园区建设的力度和举措。如浏阳主要领导带头联系项目的制度已经实施多年，每月举行全市项目建设讲评会。项目建设考评排名前三位的联点领导上台做经验交流，后三位必须作表态发言。近三年来，撤换了14名“并无硬伤，但改革发展不力”的正职干部，诫勉、提醒谈话数百人，通过一系列激励和约束机制，凝聚了推动园区发展的合力。
4．融资的渠道非常之多。宁乡、浏阳等地区采取了多种模式拓宽融资渠道，解决了园区和企业发展面临的资金问题。如浏阳长期以来设立有产业扶持基金，为产业发展提供担保，撬动了大量的金融机构贷款。宁乡、浏阳乡镇中小园区，在创建之初就成立了专门的投融资公司，为园区的建设发展源源不断地募集资金。浏阳两型产业园等园区还引入第三方企业入园建设标准工业厂房，打造创新创业中心，实现了园区与企业的共赢。
5．服务的内容非常之全。宁乡、浏阳经开区、高新区为企业和项目提供“保姆式”服务。在浏阳的“市民之家”，开设办事窗口180个，提供政务服务300项，设置有财税、不动产登记、金融、社会事务、商事登记、建设项目审批、综合配套、中介超市、公共资源交易等9个服务区，服务内容非常全面，确保企业事项一次办结。比如政府想企业之所想，积极推荐或引导技术资质高、服务水平优、价格收费低、社会评价好的中介服务机构进驻“市民之家”，打造中介服务超市，为企业就近提供便捷服务。既为企业节约了成本，同时也加快了审批的效率。同时，不同事务还专门设有“帮代办”窗口，免费为企业提供各类手续的代办服务。企业只需要提供好相应前期资料，后续工作全部交由帮代办处理。
一区多园协同发展的思考和设想
宁乡、浏阳地区的经验和做法值得学习借鉴，但不能囫囵吞枣、照搬照抄。针对我县“一区多园”协同发展中存在的问题，结合县域实际，可以尝试从以下七个方面进行推进。
1．合理谋篇布局，解决乡镇园区发展定位的问题。坚持“多园”的乡镇属性不动摇，引导和支持乡镇通过自身努力把园区做大做强。为此，必须首先明确两个定位：一是身份定位。短时期内，在乡镇园区身份无法确定的情况下，考虑将乡镇园区作为天易经开区的“子园区”对待，在土地报批、项目争取时由分管乡镇园区的天易经开区副主任牵头，以天易经开区的名义进行运作。二是目标定位。从长远来看，全力支持天易经开区创国家级经开区，大力支持杨河工业园创省级高新区、青山皮鞋工业园创省级工业集中区、茶恩竹木工业园创省级特色产业园，形成天易经开区引领带动，各乡镇园区竞相发展的生动局面。
2．完善体制机制，解决“一区多园”协同发展的问题。“一区多园”能否有效地协同起来，直接影响着乡镇园区发展的速度和质量。要尽快制定出台《“一区多园”协同发展实施意见》，完善天易经开区与乡镇园区之间协同发展的体制机制，强化天易经开区在规划建设、人才储备、招商引资、项目建设、扶持政策、宣传推介等方面的带动作用。
3．健全组织构架，解决谁来管理乡镇园区的问题。宁乡、浏阳的几个乡镇园区，其管理模式与我县青山、茶恩园区差异不大，都是属地乡镇领导班子及分管领导负责园区的发展，没有专门的管委会。从短期来看，目前杨河工业园、青山皮鞋工业园、茶恩竹木工业园、花石湘莲产业园都处于园区发展的初期阶段，在这一时期，园区管理应始终坚持以乡镇为主体，不宜另行成立独立的园区管委会。乡镇要设立3-5名专职园区工作人员，设置专门的办公场所，负责园区招商引资、项目建设、企业服务等专项工作，切实把管委会的职能做实。为解决杨河工业园两个片区之间的协同问题，建议由县委政府明确一名县级领导牵头，成立过渡性质的协调机构，负责杨河工业园整体发展建设情况的统筹协调。从长远来看，当杨河工业园或青山皮鞋工业园等园区发展到一定经济体量和规模时，再成立单独的园区管委会或交由经开区进行统一管理。
4．探索“飞地”模式，解决周边乡镇发展工业的问题。探索出台《湘潭县发展飞地经济的实施意见》，明确利益共享、考核激励机制，鼓励其他乡镇以“飞地招商”的方式落户杨河工业园，将杨河工业园打造为全县“飞地经济”示范园区。对于引入到青山皮鞋工业园、茶恩竹木工业园和花石湘莲产业园的项目，同样参考“飞地”模式进行管理。
5．优化政务环境，解决行政审批效率不高的问题。良好的政务环境是一个地方经济发展的软实力。在政策趋同、交通区位趋同、生产成本趋同的情况下，服务就成为吸引企业和项目落地的关键所在。一是尽快出台和完善相关体制机制，全力推进“并联审批”“招商联审”“容缺受理”等审批制度改革，大幅压缩行政审批时限。二是升级湘潭县政务服务中心，全面推动审批事项集中办理，积极探索审批事项在线办理，为企业和群众提供优质高效的政务服务。
6．拓宽融资渠道，解决钱从哪里来的问题。多元化、稳定的融资渠道是园区建设发展的核心和关键所在。一是按照全县“一盘棋”的思路，依托县内已有的投融资平台加大对园区建设支持力度，逐步解决各乡镇园区基础设施建设上的不足。二是坚持“谁投资、谁所有、谁受益”的原则，鼓励和引导各类企业、组织及自然人投资建设标准厂房和配套服务项目，加快园区开发建设步伐。三是积极对接省级“135”工程（在全省范围内支持建设100个创新创业园区，新建3000万平方米以上标准厂房，引进5000家以上创新创业企业），争取更多标准厂房建设奖补资金。
7．积极招才引智，解决专业人才不足的问题。人才是园区发展的第一资源。建议尽快出台《湘潭县高层次人才引进实施办法》，打开人才引进的绿色通道，加大对园区专业人才引进力度。发挥天易经开区带动乡镇园区人才发展作用，建立常态化的跟班学习机制，为乡镇园区培养和储备工作人才。推广青山桥镇经验，建立园区职业技能培训学校，实施“校企合作、订单培训、无缝对接”工作模式，强化企业员工职业技能培训。
（作者系中共湘潭县委书记）
中国乡村发现网转自：湖南省人民政府发展研究中心（微信公众号原创）2018-06-01
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