一、引言
党的十九大报告和2018年中央一号文件提出要实施“乡村振兴战略”，推进农业农村优先发展，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系。随着乡村振兴战略的逐步落实，中国各地也将不可避免地出现越来越多的宅基地用途转变行为。由于宅基地一般是无偿取得，因此在用途转变产生的巨大经济利益诱导下，违规超占宅基地和无序开发利用等行为会不可避免地大量产生。现实中，如何规范农民的宅基地用途转变行为，有效引导理性守法的土地利用，已成为不少地区农村土地利用管理中解决相关问题的关键：管得太死不利于农民增收和实现财产权益，管得太松则可能导致宅基地的违规超占和无序利用。2015年开始推进的农村土地制度改革三项试点一定程度上提供了规范农民宅基地利用行为的契机，云南大理和甘肃陇西正是其中两个典型案例。在此背景下，本文通过比较分析上述两个试点地区针对农村宅基地用途转变现象进行的改革实践，探讨未来农村宅基地利用管理的改革方向。
二、两个案例
在农村土地制度改革三项试点中，云南大理是首批农村宅基地制度改革的试点，而甘肃陇西则是集体经营性建设用地入市改革的试点。尽管初始的改革任务不同，但两个地区都将改革试点的重点聚焦到了农村宅基地上。
1、云南大理：宅基地有偿使用
大理是著名的风景旅游区，“苍山洱海”的秀丽风景不仅吸引了广大国内外游客，也催生了大量的民宿开发和经营活动。大理市在推进农村宅基地制度改革过程中，创新性地提出了“针对利用宅基地上的住房从事客栈、餐饮等经营性活动，或将宅基地以出租、入股等方式从事经营性活动的，按宅基地现有使用面积，由集体收取土地收益调节金”的政策。按照《大理市农村宅基地有偿使用指导意见（试行）》的有关规定，土地收益调节金主要由村委会指导村集体经济组织按照规定程序征收。收费标准分三种情况：（1）洱海界桩外延15米范围内（含15米）的经营户，按不低于20元/平方米·年收取；（2）洱海界桩外延15~100米范围内（含100米）的经营户，按不低于10元/平方米·年收取；（3）其他区域的经营户，原则上按不低于5元/平方米·年收取。
以大理市银桥镇磻溪村为例，全村共有经营户60户（其中客栈33户，餐饮27户）。自主经营或出租给他人经营的农户无疑从福利性保障的宅基地上获得了不菲的经济收益，但作为宅基地所有权主体的集体经济组织却并未获得应得的权益收益，而且还要负担相应的公共设施支出和环境维护费用。此次试点开征土地收益调节金后，该村仅2017年就收到了137.4万元土地收益调节金。这不仅在一定程度上体现了集体作为土地所有者应获得的权益，也为后农村税费改革时代壮大集体经济实力，促进村庄公共事业发展提供了有力支撑。
2、甘肃陇西：宅基地转经营性建设用地后入市
甘肃陇西是国内著名的中药材生产、加工和交易基地。特别是近年来，随着中药材交易市场的大规模发展，陇西的一些小城镇也得以快速扩张，首阳镇就是其中一个典型代表。从2014年开始，根据城镇规划，首阳镇永宁路开始拓宽改造。由于当地政府资金不足、征地拆迁难度很大、民间资本参与程度不高，沿街群众按照首阳镇城镇规划要求进行了自拆自建，临街的原宅基地也就成为事实上的商业用地，不少农民将一楼的农房和部分宅基地出租给了中药材批发商用于经营活动。为规范此类用地行为，同时也为促进小城镇的有序开发建设，当地政府运用集体经营性建设用地入市的方式来探索临街存量宅基地的用途转变和入市流转问题，并在首阳镇进行了相应的试点实践。
根据《陇西县农村集体经营性建设用地入市试点暂行办法》的规定，由存量宅基地的使用权人向土地所属的集体经济组织申请全部或部分入市，在报经镇县两级审核并批准后，由具有土地所有权的镇村农村集体经济组织作为主体实施入市交易，并办理相关用地手续和不动产登记手续。如涉及申请人全部存量宅基地和农房的入市交易，则在交易完成后直接办理相关登记手续；如仅涉及申请人部分存量宅基地和农房的入市交易，则办理不动产分割登记，以明确入市部分的集体经营性建设用地使用权和剩余部分的宅基地使用权。此外，根据陇西县的规定，入市土地涉及具体原使用权人的，给予权益价补偿，权益价参照同时期、同区域、同类型国有建设用地征收、拆迁的价格水平核算。入市价款扣除权益价和业务成本，并按规定上缴一定比例的土地增值收益调节金后即为归土地所有者（集体经济组织）的纯收益。
三、比较分析
1.目标一致
不难看出，两个案例、两种路径，但殊途同归。无论是云南大理的宅基地有偿使用，还是甘肃陇西将宅基地转为经营性建设用地后入市，两者所要实现的共同目标是基本一致的：即规范农村宅基地的管理与处置，以应对农民自主改变宅基地用途的行为，同时也旨在维护集体土地的所有者权益和实现土地资源资产的公平合理配置。
2.不同模式
两个案例体现不同的模式特征。云南大理采取的是收取土地收益调节金、实施宅基地有偿使用的改革举措，可以说是一种“保权让利”模式。农民始终保有相关经营用地的宅基地使用权，但由于突破了（无偿分配的）宅基地的用途限制，因此须让渡一部分本该由整个集体享有的土地收益。甘肃陇西采取的是将从事经营活动的宅基地转为集体经营性建设用地后入市的改革举措，可以说是一种“转权获利”模式。原宅基地使用权人在入市过程中获得了权益价补偿，但入市地块转为集体经营性建设用地。到期后，入市地块的相应权利也往往就收归集体了，农民相当于自愿退出了宅基地（失去了原来的宅基地使用权）。
3．各有利弊
长远来看，无论“保权让利”还是“转权获利”都有利弊。“保权让利”维护了农民的宅基地使用权。但在当前的制度政策环境下，经营者只能通过租赁农房的方式取得宅基地使用权，使用年期相对较短，且存在各种不确定因素。因此，这种模式不利于经营者的长期投资行为。“转权获利”则是通过市场出让，赋予了经营者类似国有建设用地的长期使用权和抵押权。而对于原宅基地使用权人，尽管可以获得一定的经济补偿，但其宅基地使用权很可能无法再回归本人。因此，这种模式必须要建立在农民自愿退出宅基地（全部或部分）的基础上，否则将来很可能会引发相关矛盾或冲突。
4.解决路径
2018年中央一号文件提出的宅基地“三权分置”改革思想，可能将为这一两难困境提供解决路径。宅基地“三权分置”的核心是要落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权。换言之，也就是说目前的农民宅基地使用权将来会划分出两项权利：宅基地农户资格权和宅基地使用权。宅基地农户资格权理论上可一直保有，除非农户自愿放弃或退出；而宅基地使用权将来则可以流转。从目前大多数农民的意愿来看，应该还是希望在宅基地用途转变的过程中能实现“既保权、又获利”的双赢结果。因此，展望未来的农村土地制度改革，在宅基地“三权分置”的框架下，实现大理和陇西两种改革路径的并轨可能是一个方向。
四、启示与展望
在应对宅基地用途转变后的规范管理问题上，先行先试的云南大理和甘肃陇西选择了两条不同的路径。大理的改革路径似乎让我们看到了当年的城市土地使用制度改革和住房制度改革。宅基地制度的基本功能是为了保障农民的基本居住需求，这在某种程度上也类似于目前的城市保障房制度。因此，宅基地有偿使用制度的探索实践最终将有助于进一步向宅基地使用权流转过渡。陇西的改革路径让我们看到了与国有建设用地市场相向而行的发展方向，集体经营性建设用地与宅基地之间在功能用途上的差异最终也不会成为城乡统一建设用地市场构建的壁垒。大理和陇西的双轨式改革在一定程度上有效解决了当地面临的一些现实问题。
农村宅基地用途或功能的转变是经济社会发展驱动的结果，“保权让利”和“转权获利”应该都有其适用的空间，难以区分孰优孰劣。但从宏观层面制度改革与政策设计的角度，我们认为转变以往的地类分治思路，构建集体建设用地统筹配置机制，将集体经营性建设用地和宅基地纳入统一的管理体系，给予农民自主决策和选择的权利可能更为重要。农民可自愿有偿退出宅基地后由集体入市，亦可自行直接选择不同的方式流转宅基地使用权流转；国家和集体通过征收收益调节金或设置相关税费来平衡不同主体间的权益关系。
今后，随着三项改革试点的统筹协调推进，尤其是宅基地“三权分置”构想的实践，亟待进一步健全集体建设用地配置机制和完善相关配套政策。宅基地“三权分置”主要将从确权层面起到完善宅基地权利体系的作用，从而为保障农民的基本居住权和实现宅基地资源的优化配置奠定基础；农村集体产权制度改革不仅有助于促进宅基地的高效配置，而且对于平衡集体、农民之间的土地权益关系也十分关键。此外，目前正在推进的集体经营性建设用地入市改革试点（交易机制的构建完善、抵押制度的探索实施、增值收益的调节等）和宅基地制度改革试点（居住权益的保障、有偿使用与自愿有偿退出等）所取得的经验也将为今后规范宅基地利用行为，引导宅基地使用权的有序流转和农村集体建设用地的统筹配置提供借鉴。
作者简介：南京大学国土资源与旅游学系 陈志刚 ；中国土地勘测规划院 王柏源。
中国乡村发现网转自：中国土地科学 微信公众号（原创）
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