摘要：“村霸”现象的出现是我国传统乡村治理失灵的重要体现。本文从社会文化与制度设计角度对“村霸”现象产生的原因进行了分析, 并从两方面提出对策:一是宏观制度体系与结构方面, 如民主选举、民主监督等制度的完善以及新型乡村治理结构的建立。二是对于“村霸”与宗族恶势力的打击与综合治理, 不仅要多部门参与, 还要坚持群众路线、长效治理。
最高人民检察院印发的《关于充分发挥检察职能依法惩治“村霸”和宗族恶势力犯罪积极维护农村和谐稳定的意见》强调, 各级检察机关要坚决依法惩治“村霸”和宗族恶势力刑事犯罪, 突出打击为“村霸”和宗族恶势力充当“保护伞”的职务犯罪。“村霸”在网络中时有曝光, 他们在我国广大的农村基层乱政、抗法、霸财、行凶, 造成了恶劣影响。因此, 乡村治理的完善必须从打击和治理“村霸”与宗族恶势力入手。
一、“村霸”和宗族恶势力出现的原因分析
“村霸”和宗族恶势力的存在是客观现实, 对其治理首先需要深入分析其存在背后的社会原因, 本文对其产生的原因分析梳理出以下五个方面:
1. 对资源和利益的追求是根本因素
“村霸”与宗族恶势力之所以热衷于转化为村官, 关键是为了获取更多利益。通过占据农村公共职务, 利用公共权力制定更有利于维护自身利益的政策。比如, 对农村的矿产、土地等集体财产, 在涉及征地、建厂等项目时, 由于存在一定程度的信息不对称, 他们利用手中的权力独占资源和利益, 侵吞政府和企业所给的补偿资金, 并且利用这些非法获取的资源去豢养黑恶势力为自身服务。比如, 打压村民、操纵选举等, 并通过威胁、利诱等方式进行贿选以求得连任, 上台后又进一步攫取公共利益, 形成恶性循环。更严重的情况是, 乡镇等基层政府干部与“村霸”、宗族恶势力相互勾结利用, 纠合成利益共同体。他们一方面对上级政府的要求和政策消极应对, 另一方面在农村事务的处理中更加放肆。普通村民在农村基层被一些乡镇干部和“村霸”势力联合压制, 无法实现与上级政府的良好沟通, 造成了国家与农村在正式沟通中的断层。
2. 国家力量在农村基层的不足提供了生存空间
在中国传统社会时期, 国家层面的力量止于县, 县以下的地方公共事务基本上是由当地的乡绅共同处理的。这种“皇权不下县”的方式适应了当时基层社会的现实状况。与古代相比, 新中国成立以来虽然我们的基层政府已经向下延伸到了乡镇, 但在乡镇政府这个层面上, 与广大的农村基层社会相比, 乡镇政府的力量是十分有限的。因此, 广大的农村地区实际上存在一个很大的正式权力真空, 这就为“村霸”与宗族恶势力的滋长提供了空间。
3. 宗族文化及势力的存在一定程度上提供了生存土壤
我国经历长期的封建社会, 宗族文化至今在广大农村地区仍很有影响力。宗族文化影响下的宗族势力也必然长期存在。宗族势力的存在是客观现实, 其本身并无所谓好坏与对错。然而在追求利益最大化的过程中, 宗族势力常常成为被人利用的工具, 成为违法势力的组织基础, 并因此成为国家正式权力在农村基层正常运行的阻碍。国家自上而下的制度在农村基层的角色是一个框架, 而在这个框架内农村基层的日常生活中“人情”文化才是影响村民行为的主要因素。普通村民之间的日常交往讲究的是“人情”, 正式的制度与规则被以血缘亲疏为基础的宗族关系取代。具体到农村选举过程, 各宗族推选出来的候选人首先都是代表本宗族利益的, 选举成为各个宗族竞争与博弈的过程。宗族内普通农民很可能受到“人情”文化的影响而作出违背自身意愿的投票行为, 最终导致民主选举过程出现偏差, 为“村霸”的出现创造了可能。另一方面, 同样由于宗族关系、“人情”文化的存在, 导致农村民主监督工作难以进行。由于宗族文化及宗族势力的存在, 导致民主选举过程中出现偏差、村务不公开、民主监督缺失等, 都成为了“村霸”与宗族恶势力滋长的诱因。
4. 村民素质、观念落后纵容“村霸”现象产生和存在
“村霸”现象的出现和村民的民主、法治观念落后也有很大关系, 因为在很多情况下“村霸”都是经过选举过程成为形式合法化的“村官”的, 只是在选举过程中他们采取威胁、恫吓或者将选票明码标价等手段, 村民们为了避免惹麻烦或获取好处而出卖了自己的选举权, 事实上成为了“村霸”向“村官”转变的帮凶。
5. 村民自治制度体系的不健全使得村民自治实践过程中出现了偏差
在村民自治过程中, 民主选举开展得最广泛, 但仍存在一些问题。比如选举过程中候选人提名的程序不够民主、选举过程不够公开透明、一些村民参与积极性不高、乡镇政府操纵选举等。这些原因的存在导致农村民主选举流于形式, 选举胜出者是不会成为真正的农村代理人的。相比于民主选举, 民主管理、民主决策与民主监督的开展情况更是不容乐观。民主选举应该是村民自治的民主起点, 但这个过程中出现的问题使得选举出来的村民代理人在进行管理与决策的过程中无法做到根据广大村民的意志行事, 甚至会做出违背村民利益的行为。民主监督制度的缺失也导致村民无法通过明确具体的合法途径实现有效监督。
“村霸”与宗族恶势力的存在侵害了广大村民的合法权益, 破坏了农村基层的政治生态, 导致村民对于基层政府信任度降低, 损害了党和政府的形象, 甚至威胁到政府的合法性。因此, 在全面推进依法治国的今天, 对于“村霸”和宗族恶势力必须严厉打击, 净化农村基层治理的生态环境。
二、对“村霸”和宗族恶势力的治理对策
坚持农村基层自治的方向。现阶段我国农村基层自治过程中出现了许多问题, “村霸”现象频发也是一个方面。但不可否认, 基层自治仍然是我们坚持的方向。搞好基层自治, 最重要的是激发普通村民的积极性, 因为农民自己才是农村治理的真正参与者和受益者。农民参与基层自治的积极性并不会凭空产生, 需要在村民参与基层自治并通过参与自治进而受益的过程中逐渐发展起来, 也只有在这个过程中基层群众的民主素养、法治观念才会提高。基于此, 本文提出完善乡村基层治理的建议。
1. 完善农村基层的民主选举制度
完善民主选举制度, 严格规范选举程序, 提高选举的透明度十分重要。具体来说, 首先要保障村民的候选人提名权。身处村庄的村民最了解候选人, 因此乡镇等基层政府和选举委员会工作人员不应该越俎代庖, 代替村民参与选举, 而应该将提名权放到村民手中, 但要注意整个过程的公开和透明。其次, 选举过程中政府部门工作人员应充当公证人、监督人的角色, 防止任何宗族势力随意干扰选举进程, 避免违规操作行为出现, 确保选举依法进行。还应该对选举程序进行监督, 公开计票, 并让整个过程都在村民的参与下进行, 真正把民主选举落到实处。
2. 建立和完善乡村治理过程中的监督、举报与违法处置制度
现阶段完善乡村治理的重要前提是保障村民的自治权。村民自治权不仅包括村民参与民主选举, 还包括进行民主监督的内容。民主监督是农村基层实现民主管理、民主决策的重要保障, 它要发挥实效, 最重要的不在于创立了多少监督制度, 界定了多少监督主体, 而在于充分发动基层群众积极参与监督工作。而这需要两个前提:一是农村基层民主管理、民主决策的过程要公开化, 将村庄内的公共事项公示出来, 保障村民的知情权是村民进行监督的前提。二是确保村民的监督权得到保障。比如, 简化和完善罢免程序, 增强罢免权的现实效力。如, 《村委会组织法》规定:“本村1/5以上有选举权的村民联名, 可以要求罢免村民委员会成员。罢免要求应当提出罢免理由。被提出罢免的村民委员会成员有权提出申辩意见。村民委员会应当及时召开村民会议, 投票表决罢免要求。罢免村民委员会成员须经有选举权的村民过半数通过。”这为村民的罢免权提供了法律依据。但农村基层的实践表明, 这种罢免程序的启动门槛过高, 村民很难通过这项权力达到维护自身合法权益的目的。对此应该简化罢免权的程序、降低其实施标准, 使村民的罢免权真正落到实处。
3. 建立新型的乡村治理结构
“村霸”现象的出现既有国家力量在基层权威不足等制度性的原因, 也有“村霸”、宗族恶势力与乡镇基层干部上下勾结的因素。考虑到乡镇政府与乡村自治组织代表着国家行政力量和社会基层力量的博弈, 二者之间还经常存在业务上的联系, 这种情况下处理好它们的关系就显得十分重要。乡村治理实践中, 由于压力型体制与经纪人体制的存在, 基层政府及干部和乡村的治理“精英”都具有很明显的自利性, 其现实关系更为复杂:不仅涉及国家力量与社会基层力量的博弈, 还存在着基层政府及其工作人员与乡村“精英”两股力量, 这就形成了一个四方力量结构, 在这个四方结构中普通村民处于最为弱势的地位, 因此它具有非平衡性, 并最终导致乡村治理结构的失衡。
新型治理结构的建立需要多方参与, 但首要的是保障普通村民的权利和地位, 以权利制约权力, 实现乡村“精英”治理状态的升级, 使普通村民真正参与到乡村治理中去。其次, 乡村治理的过程中, 国家力量与社会力量并非此消彼长的关系, 不了解乡村治理过程中的复杂性而一味地要求扩大基层自治和国家力量的退出并不明智, 尤其是一些方面可能需要加强国家力量的注入。比如, 对于“村霸”和宗族恶势力的治理, 可从三个方面展开:第一, 对于现存的“村霸”与宗族恶势力, 检察机关要严厉打击。尤其要突出打击为“村霸”和宗族恶势力充当“保护伞”的职务犯罪。检察、公安部门加大查办和惩处“村霸”和宗族恶势力的力度, 增加其作恶成本。纪检监察部门从党建方面加强纪律建设, 严肃处理违纪干部, 尤其是基层组织的党员干部, 使其不能充当“村霸”与宗族恶势力的“保护伞”。第二, 多方联手, 加强综合治理。一方面, 检察机关、纪检监察部门、公安部门与社会综合治理方面应加大协作力度, 提高协作水平。另一方面, 地方政府各职能部门还要整合运用经济建设、宣传教育、舆论引导等措施, 改善乡村社会生态, 从源头处清理“村霸”和宗族恶势力滋长的社会基础。第三, 走群众路线, 完善村民自治。现阶段的“村霸”与宗族恶势力现象是村民自治失灵的体现, 但这不是制度的失败, 而正是制度没有有效施行导致的结果。实现乡村治理, 首先就是要贯彻实现村民自治。一方面, 要使村民的自治权得到保障。比如, 在选举过程中上级检察机关、党的纪检监察部门、组织人事部门支持和配合选举委员会维护好选举工作秩序, 预防各类干扰、操纵和破坏选举的职务犯罪, 营造良好的民主选举环境, 杜绝“村霸”和宗族恶势力通过选举“上位”。另一方面, 还要深入开展针对普通村民的法律宣传教育, 让法治观念真正进入普通村民的日常生活, 让村民相信法律、信仰法律, 以法律为武器应对“村霸”与宗族恶势力的作恶行为;让村民有意愿、有信心地参与到“村霸”与宗族恶势力的治理中来。
中国乡村发现网转自：改革与开放2017年19期
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