原题:从多元隔离到多元复合:村干部监督体系的优化路径研究
摘要：村民自治实施30多年来, 我国农村基层围绕村干部的监督在制度层面已经形成了多元体系, 主要包括两个部分:一是乡镇党政机关在乡村三重关系内进行“权力监督权力”的村庄外部监督, 二是本村村民在民主自治关系内开展“权利监督权力”的村庄内部监督。然而, 行政目标管理责任制在一元化的乡村权力结构作用下, 一定程度导致村干部多元监督系统彼此之间的隔离乃至矛盾, 部分消解了党内监督、行政监督和法制监督等村庄外部监督的功能, 也抑制了村民会议、村务公开和监督机构等村庄内部监督的作用。优化村干部监督体系, 须在监督主体的协同性合作、监督要素的系统性整合和监督条件的规范性保障基础上, 于建制村域内构建“权力制约权力”的监督结构, 形成内部监督与外部监督相互补充、彼此协调的复合式体系。
根据监督的性质和方向, 当前我国农村村干部监督体系主要可以分为村庄外部监督和村庄内部监督两个部分:前者的监督主体是具有监督权责的乡镇党政机关, 监督途径主要包括党内监督、行政监督和法制监督等, 表现为“权力监督权力”;后者的监督主体是具有民主权利的本村村民, 监督途径主要包括村民会议、村务公开和监督机构等, 表现为“权利监督权力”。
一、乡镇党政机关在乡村三重关系内对村干部的村庄外部监督
20世纪80年代以来, 我国农村基层采取和实行的“乡镇党委与村党组织的领导与被领导关系、乡镇政府与村级组织在行政事务范围内的管理与被管理关系、乡镇政府与村委会在村民自治范围内的指导与被指导关系”, 构成了乡镇党政机关对村干部进行村庄外部监督的基本框架。
(一) 乡镇党委及纪检组织在党组织系统内对党员村干部的党内监督
乡镇党委与村党组织之间是领导与被领导关系。根据《中国共产党农村基层组织工作条例》, 乡镇党委对辖区村党组织成员及其他党员村干部进行党内监督。
对党员村干部的党内监督, 一方面体现为乡镇党委对党员村干部的领导、教育管理和监督, 另一方面表现在乡镇纪检组织对党员村干部的纪检监察。作为在农村基层专门负责纪检监察的监督主体, 乡镇纪检组织依据相关法律法规、党规党纪及政策文件, 履行“督促、检查、教育、监督、信访和查案”等职责。2011年中共中央纪委、监察部颁布《关于加强乡镇纪检组织建设的指导意见》, 强调“乡镇纪检组织是协助乡镇党委开展农村党风廉政建设和反腐败工作的重要组织保证”, 明确规定乡镇纪检组织主要履行“开展党员干部反腐倡廉教育;对党员干部行使权力和廉洁自律情况进行监督;受理群众信访举报, 调查处理党组织和党员违纪案件;指导所辖村务监督机构的工作”等监督职责。
乡镇党委对党员村干部的党内监督主要是一种领导式监督, 即领导乡镇各职能部门特别是纪检组织, 对村干部进行反腐倡廉教育、党风廉政制度建设和农村政策执行情况的监督检查等监督工作。乡镇纪检组织则是具体开展党员村干部监督工作的责任主体。
从监督特性来看, 乡镇纪检组织对党员村干部的监督, 一方面是作为上级主管权力机构的监督而具有权威性、强制性和威慑力等优势;另一方面则主要是对党员村干部违法乱纪的既成事实进行查处而具有惩戒性、事后性和被动性等特点。据2012年一项对全国11个省份700余名乡镇纪委书记的调查显示, 认为乡镇纪检组织能够对党员村干部进行有效监督的比例高达96.4%, 这说明乡镇纪检组织具备对党员村干部进行有效监督的条件。但同时调查显示, 乡镇纪检组织在实际工作中并未将监督党员村干部纳入重点范围, 且存在对指导村级民主监督重视不够等问题, 集中表现出监督能力不足的短板。
乡镇纪检组织在实际工作中面临的监督困境, 不仅制约了其对违法乱纪的党员村干部进行查处的惩戒功能, 同时削弱了其对党员村干部进行教育、检查、督促的预防功能。
(二) 乡镇政府在行政事务范围内对村干部的行政监督
乡镇政府与村委会之间虽然不具有上下级的行政隶属关系, 但乡镇政府作为国家行政机关, 具有宪法和法律赋予的行政地位及行政职责, 既是辖区内行政事务的管理者, 也是辖区内任何组织和个人接受和执行行政管理事务情况的监督者。根据《村民委员会组织法》等法律法规, 村委会有责任协助与本村有关的、属于乡镇政府职责范围内的各项工作, 并且在必要时可以受乡镇政府的委托, 代表乡镇政府办理有关政府事宜。可见, 村干部具有政府系统授予的部分权力。而“委办者基于委托人地位自得于委托时就做各种专业上之指示, 在委办事务执行之际或之后, 亦得从事以妥当或否做为审查重点的适当监督。”在制度层面上, 村干部对行政管理事务的协助义务构成了乡镇政府对其开展行政监督的权力来源及适用边界。
我国的乡镇党政机构是高度一体化的, 且以乡镇党委作为辖区各种组织和各项工作的领导核心, 于是乡镇政权就形成了以乡镇党委书记为领导的一元化权力结构。同样, 村党组织是本村各种组织和各项工作的领导核心, 且很多农村地区采取了“村两委”成员交叉任职、书记主任“一肩挑”的形式, 于是建制村域内形成了以村党组织书记为领导的一元化权力结构。由此, 乡镇党委对村党组织的直接领导, 就包括了乡镇政府对村委会的直接领导, 并最终在农村基层确立了一元化的乡村权力结构。
正是在一元化的乡村权力结构作用下, 行政系统内的目标管理责任制一直延伸至村庄, 构建起“上级-县级-乡镇-村庄”等责任主体层层链接的管理体系。这为乡镇政府突破权限边界, 将行政监督转化为行政控制提供了可能。
在目标管理责任制的运行中, 乡镇政府首先将上级行政任务指标化, 通过与村庄负责人签订目标任务责任书将各项指标任务下派所辖村庄, 并以此为依据对村干部进行考核与奖惩。于是, 目标考核就成了乡镇政府对村干部开展行政监督的主要方式。同时, 乡镇政府通过将目标考核的结果与村干部的工资报酬和个人荣誉及各种项目资金等利益挂钩的方式, 实现对村干部的行政控制和直接管理。这种以指标考核带动职责履行的监督方式使村干部成为乡镇行政任务的执行者。乡镇政府与村干部之间的“责任-利益”关系在行政任务的主导下建立并固化, 一个负面效应是弱化了乡镇政府与农村居民之间的管理服务联系, 拉大了村干部与本村村民之间的服务利益关系;另一个负面效应是使村干部在村务管理方面疲于文字材料的准备和数字指标的编造, 造成了村级治理的“形式化”和“悬浮化”。这一方面降低和消解了乡镇政府对村干部开展行政监督的效果和作用, 另一方面也压缩和抑制了本村村民对村干部进行村庄内部监督的空间和动力。
(三) 乡镇政府在村民自治范围内对村干部的法制监督
村委会是农村基层群众性自治组织。农村基层民主政治建设是乡镇政府的重要职责之一, 依法对村民自治进行监督也是基层群众自治制度建设的必然要求。乡镇政府在村民自治范围内对村干部的监督与在行政事务范围内的监督不同, 主要是为保障村民自治的合法运行。乡镇政府对村委会的法制监督主要包括在村委会职权所不及之处的直接介入监督和在村委会不依法履行法定义务时的间接介入监督。根据《村民委员会组织法》等法律法规, 直接介入监督主要包括乡镇政府有权对村委会成员进行任期和离任经济责任审计, 有权监督换届期间村委会依法移交工作;间接介入监督主要包括乡镇政府有权对破坏选举行为依法查处, 有权对违法的村民自治章程、村规民约及相关决定责令改正, 有权对村务公开不及时和不真实等问题责令依法公开, 有权对不依法履行义务的村委会责令改正, 有权对拒不召开罢免大会的村委会进行督促或直接召集村民会议投票表决。
虽然《村民委员会组织法》规定了乡镇政府“不得干预依法属于村民自治范围内的事项”, 但当乡镇政府需要强化对村干部的行政控制以完成上级行政任务时, 突破监督权限的可能往往变成现实。例如, “村财乡管”虽然在一定程度上有利于规范农村财务管理、健全农村财务档案和增强农村财务的外部监督, 但更多的是强化了乡镇对村庄的领导关系, 削弱乃至剥夺了村民对本村财务的自决权, 同时导致部分村干部出现“等、靠、要”的消极无为现象。
为进一步规范“村财乡管”, 防止乡镇政府对村民自治事务的干预, 20 08年财政部颁布《关于开展村级会计委托代理服务工作的指导意见》, 强调在“尊重农民群众意愿和民主权利;维持村委会各项资金的所有权、使用权、审批权和收益权不变”的基础上, “采取自愿委托管理的形式, 实行村级财务与村级资金的‘双委托’管理”。但一元化的乡村权力结构决定了乡镇与村庄就村财管理达成的“委托代理”, 在行政任务主导下极易发展成为“村财乡管”的控制模式。
乡镇政府对村干部以及村民自治事务应重在法制监督而不是直接管理。20 0 4年中共中央办公厅、国务院办公厅颁布《关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》, 首次提出“村干部任期届满或离任时必须审计”。2010年修订实施的《村民委员会组织法》明确规定, “村民委员会成员实行任期和离任经济责任审计”, 由县级政府主管部门或乡镇政府负责组织审计。而实践中由乡镇政府负责组织的村干部经济责任审计成为又一种指标考核式的监督方式。
二、本村村民在民主自治关系内对村干部的村庄内部监督
村民自治作为一场国家“还权于民”的赋权过程, 使村民获得了村庄集体事务的决策权、管理权和监督权等民主自治权利, 其中民主监督权是保障村民依法进行自我管理、自我教育、自我服务的重要权利。随着《村民委员会组织法》的深入贯彻, 我国农村不断建立健全以村民会议为监督核心、以村务公开为监督程序、以监督机构为组织载体的村庄内部监督体系。
(一) 以村民会议作为村庄内部监督的权力核心
村民会议是村民依法按照程序开展村庄内部监督的最高权力机构, 既是讨论决定涉及村民利益等重大事项的民主决策机构, 也是监督村干部管理服务工作的民主评议机构, 还是依法撤销村委会成员职务的民主罢免机构。1988年试行的《村民委员会组织法》就规定“村民委员会向村民会议负责并报告工作”, 强调“涉及全村村民利益的问题必须提请村民会议讨论决定”。而1998年施行的《村民委员会组织法》则规定, 村民会议每年审议村委会的工作报告, 评议村委会成员的工作, 并列举了村委会必须提请村民会议讨论决定的具体事项。
2010年修订实施的《村民委员会组织法》进一步赋予了村民会议撤销或者变更村委会不适当决定的权力, 规定由村务监督机构每年至少主持召开一次村民会议 (或村民代表会议) , 对村委会成员等村干部的履职情况进行民主评议, 且强调“村民委员会成员连续两次被评为不称职的, 其职务终止”。以村民会议作为村庄内部监督的权力核心, 依据村民具有的决策权、评议权和罢免权, 我国农村建立了包括“一事一议”在内的重大事项民主决策和协商制度、村干部勤廉双述制度和村民质询制度等多种监督形式。不过, 在许多地方, 村民会议受到了难以召开和很少召开的限制, 在很大程度上为村民代表会议所替代。而由村委会负责召集的临时性、报告式的村民会议或村民代表会议, 往往因“召开难、讨论难和执行难”而无法发挥监督功能。
(二) 以村务公开作为村庄内部监督的前置程序
监督者与被监督者之间的信息不对称问题一直就是制约监督功能的关键因素。因此, 有效监督的必要程序就是信息公开。村务公开是村民在民主自治范围内对村集体事务享有知情权, 对村干部的管理工作行使决策权、评议权等民主监督权的前置性条件。1988年试行的《村民委员会组织法》只规定村委会应当按期公布收支账目。1998年施行的《村民委员会组织法》则明确规定村委会实行村务公开制度, 并列举了村委会应当及时公布的相关事项, 且强调涉及财务的事项至少每六个月公布一次, 同时规定村民有权向乡镇政府或县级政府及其主管部门反映村委会在村务公开方面存在的不及时和不真实等问题。2010年修订实施的《村民委员会组织法》在列举村委会应当及时公布的事项基础上, 具体规定了“一般事项至少每季度公布一次;集体财务往来较多的, 财务收支情况应当每月公布一次;涉及村民利益的重大事项应当随时公布”。
村委会作为由村民选举产生的基层群众性自治组织, 其向村民征收的各项税费及掌握的社会及经济资源构成了村务公开的起源和基础。农村税费改革直至农业税的取消在减轻农民负担的同时也削弱了村务公开的动力。因为, 农业税的取消切断了村委会与村民因征收税费而产生的利益关联。而在尚未搭建起村庄集体与村民个体间新的利益关联之前村务公开的运行就缺乏动力和持久性。据一项对全国5省6 0村的跟踪调查显示, 20 05年、20 08年和2011年受调查者自认为了解村务状况的比例依次是22.7%、29.7%和21.9%;相信村务公开内容的比例依次是51.1%、58.3%和33.0%。村务公开的有效运行需要具备一定条件, 在客观上要有可以公开的内容, 如涉及村庄集体利益的政务、村务特别是财务;在主观上一方面作为村务公开主体的村干部要“想公开、敢公开、真公开”, 另一方面作为村庄内部监督主体的村民要有关心、参与村务监督的意识和能力。但以行政任务为主导的目标管理责任制, 使涉及村庄集体利益的事项在乡镇党政机关与村干部之间的下派与执行过程中得以完成。而这既导致村干部缺乏村务公开的主动性, 也造成村民缺乏对村务监督的积极性。
(三) 以监督机构作为村庄内部监督的组织载体
随着民主理财和村务公开制度的实施, 我国农村建立了各种以村务监督为职责的组织。1998年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于农村普遍实行村务公开和民主管理制度的通知》提出, “各地可根据实际情况, 建立村务公开、民主管理的监督评议组织并授予必要的监督权和评议权”。2004年中共中央办公厅、国务院办公厅颁布《关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》进一步规定, “由村民会议或村民代表会议在村民代表中推选组建村务公开监督小组, 负责监督村务公开制度的落实情况;进而在村务公开监督小组成员中推选组建村民民主理财小组, 负责对本村集体财务活动进行民主监督”。2010年修订实施的《村民委员会组织法》则明确规定, “村应当建立村务监督委员会或者其他形式的村务监督机构, 负责村民民主理财, 监督村务公开等制度的落实”, 正式赋予了村务监督机构的法定地位。
在村民自治实施初期, 根据《村民委员会组织法》和《农村基层党组织工作条例》等法律法规, 我国农村构建起以村党组织为核心的领导机构、以村民会议为核心的决策机构和以村委会为核心的管理机构。从“决策-执行-监督”的权力结构看, 我国早期的农村组织体系中明显缺少常设性的监督机构。“关于村民自治的最初立法暗含了一种提倡公共权力机构自我监督的理念, 将民主监督看作村民委员会的内部事务。”因此, 农村基层普遍将民主理财小组等监督机构下设在村党组织或村委会, 其成员由村干部推荐选用, 组长一般由村党组织成员兼任。但监督主体与监督客体在监督角色上的同体关系, 即“自己监督自己”, 特别是在监督结构上的倒置关系, 即“下级监督上级”, 制约了村务监督机构的监督功能。即便村务监督委员会具有了法律法规赋予的地位和职权, 实践中依然面临在“机构成员、监督内容、权力地位、配套制度”等方面的虚置困境。在村务监督机构的独立地位、职责权限和组织运行得不到有效保障的情况下, 以监督机构作为组织载体实施监督的方式依然会走向形式化。
三、多元隔离:村干部监督体系的结构特征及其后果
村民自治实施以来, 村干部扮演着政府“代理人”和村民“当家人”的双重角色, 自然也应受到政府与村民的双重监督。从制度层面看, 我国农村基层围绕村干部建立了多元化的监督体系, 按监督性质和方向可分为村庄外部监督和村庄内部监督两个部分。而不同性质的监督主体采取的不同监督形式, 具有不同特征和不同功能。如乡镇党政机关对村干部的监督具有行政性、强制性的特点, 依据党纪国法、制度政策对村干部进行“硬监督”, 集中体现在对违法乱纪行为的惩戒上, 以保障村民自治的合法运行;而本村村民对村干部的监督则具有自治性、民主性的特点, 遵循村规民约、道德规范对村干部进行“软监督”, 将监督寓于日常生活之中, 以实现村庄公共管理和服务活动的合情合理。可见, 村干部监督体系内含着行政与自治的双重逻辑。
建制村域内行政与自治的关系决定了村干部监督体系的运行状态。当行政与自治有机衔接时, 村庄外部监督与村庄内部监督就能各司其职、优势互补, 增强村干部监督体系的整体功能;而当行政与自治存在冲突时, 对村干部的多元监督就会彼此消解, 造成村干部监督体系的低效乃至失效。上世纪80年代以来, 我国农村基层虽然进行了乡政村治的体制改革, 但一元化的乡村权力结构并没有发生根本性变革, 村干部在行政目标管理框架内的地位和作用没有发生根本性变化。行政目标管理责任制在一元化的乡村权力结构作用下, 呈现出“高度的目标导向与低度的过程约束”共存的特点, 这就意味着对村干部的行政控制与行政监督并非相同, 且往往相反。“村干部成为乡镇各项工作推进、落实的生力军和重要力量, 导致有些乡镇对村干部要求不高, 认为只要能完成任务, 吃点拿点没关系;对村干部的违法违纪问题, 处理上也存在失之于宽、失之于软的现象”。这不仅降低了村庄外部监督体系的制度功能, 同时导致本村村民与村干部在政治关系上出现倒置现象, 即村干部与本村村民相比具有较高的政治地位和较强的政治权力, 制约了村庄内部监督体系的制度功能。
由村庄外部监督和村庄内部监督构成的村干部监督体系, 在行政与自治两种不同行为逻辑发生内在冲突时, 如以汲取和管治为目的的传统行政目标管理体制, 就会形成多元隔离的监督结构。而多元隔离的监督结构, 会造成对村干部的监督“真空”。在乡政村治体制改革中, 国家行政力量由农村社会收缩至乡镇层级, 但并没有及时将对村干部的行政控制转化为行政监督。同时, 村庄自治力量在长期的行政压抑下, 已基本丧失对村庄公共权力的监督能力。一方面, 村干部虽然具有行政系统授予的部分权力, 却因其在行政体系之外而不能有效监督其权力;另一方面, 村民自治功能和自治能力在行政架空之下对村干部的权力监督已难有作为。这正是当前村干部监督体系面临双重低效乃至失效的根源。“在上面监督失效、自治体的监督又不起作用的情况下, 村官贪腐就成为现行体制的基本特征”。如此, 身处国家行政体系与村庄自治体系交界处的村干部, 与其说受到了多元监督, 不如说没有受到监督, 那么, 腐败或懒政则是其必然结果。
在制度层面上建立的多元化监督体系, 实践运行中却因内部间的隔离乃至矛盾而无法实现真正的权力监督, 进而消解了整个监督体系的制度功能。因此, 优化村干部监督体系, 需要在明确界定不同监督形式的法定依据和职责权限基础上, 以各类监督机制在监督体系整体中的互动与合作, 改变多元隔离的监督结构, 实现多元监督体系的有效运转。
四、多元复合:村干部监督体系的优化路径
进入21世纪以来, 乡镇政府对农民的关系经历了由汲取到给予、由管治到服务的转型发展。这在一定程度上弱化了传统目标管理责任制中行政任务的主导地位, 动摇了乡镇党政机关与村干部之间“责任-利益”关系的基础。特别是当前党和国家全面推进从严治党, 深入开展党风廉政建设和反腐败斗争的大背景, 为我国农村基层以乡村权力结构特别是村庄权力结构的调适为着力点, 构建从多元隔离到多元复合的村干部监督体系创造了条件。多元复合监督是在监督主体的协同性合作、监督要素的系统性整合和监督条件的规范性保障基础上, 在特定场域内构建起“权力制约权力”的监督结构, 从而形成内部监督与外部监督相互补充、彼此协调的权力监督体系。
(一) 基于协同性原则加强监督主体的多元合作
对村干部的村庄外部监督与村庄内部监督并非互不相容而是相互补充的, 只有达成二者的相互协调、相互配合, 才能发挥出村干部多元监督体系的监督功能。而实现两种监督形式有效衔接的首要条件, 便是基于协同性原则加强多元监督主体的互动合作, 形成村干部监督体系的拉动效应。一方面要在乡镇党政机关与农村居民间建立起有效的“需求-回应”机制, 发挥好作为知情者、关心者的村民和作为领导者、管理者的乡镇党政机关的双方优势;另一方面在专门负责监督的村务监督委员会和乡镇纪检组织间确立起监督工作上的合作关系, 将村务监督委员会纳入乡镇纪检组织的工作体系, 在村庄内部监督中获得乡镇纪检组织的指导、支持和帮助, 并协助乡镇纪检组织对村干部的村庄外部监督。通过监督主体的多元合作, 将各监督主体及其监督形式的权限边界衔接起来, 优势互补, 既能提升多元监督主体的各自功能, 也能增强监督体系的整体功能。
(二) 基于系统性原则促进监督体系的要素整合
农村基层围绕村干部建立的多元监督体系, 其发展过程带有鲜明的线性叠加的特点, 即“监督系统的各要素以一种缺乏内在机理依托的简单排序方式杂揉运行”。优化村干部多元监督体系的内在要求, 就是以权力监督为核心对监督体系中各要素进行系统性整合, 降低监督体系因内部混乱无序而导致自我消耗, 提升监督体系的制度功能。
从已建立的村干部监督体系看, 主要包括党内监督、行政监督、法制监督及民主监督等, 蕴含教育、制度、监督三大基本要素, 具体表现在事前和事中的民主决策、民主理财、民主评议、村务公开及廉政教育等, 以及事后的纪检监察、责任审计、工作考评和罢免停职等。在加强监督主体的多元合作基础上, 村务监督委员会可以专职负责村务公开和民主理财, 召集和主持考评及罢免会议, 协助廉政教育、纪检监察和责任审计, 成为监督体系运转的中轴与载体, 实现对村干部的全程监督。
(三) 基于规范性原则健全监督条件的保障机制
监督体系是确保公共权力正确行使和规范运行的保障。而健全监督体系有效运行的保障条件, 既是监督权作为一项特殊公共权力的必然要求, 也是监督工作持续运转的基本要求。构建复合式的村干部监督体系, 须基于规范性原则健全各项保障机制。
首先, 突出监督主体的独立地位, 特别是强化专职负责监督工作的村务监督委员会和乡镇纪检组织的独立性和权威性;
其次, 明确不同监督途径的职责权限, 构建起村庄内部监督与村庄外部监督协作配合、法纪衔接的全方位、多层次、立体式监督体系;
再次, 优化监督程序, 增强监督的针对性和可操作性, 遵循法定程序履行监督职能, 保障监督工作的规范性、合法性;
最后, 完善监督工作的激励和问责机制, 既要为监督工作的开展提供激励保障, 也要对出现的监督“失位、错位、越位”等问题进行追究与救济, 破解“谁来监督”和“谁来监督监督者”的难题。
(四) 构建“以权力制约权力”的复合监督结构
在村民自治体制下, 与村庄公共权力由村干部集中行使不同, 民主权利是分散为本村村民各人享有的。而缺乏集体行动的村民所行使的民主权利, 其力量显然是微弱的。在村干部监督主体的协同性合作、监督要素的系统性整合和监督条件的规范性保障基础上, 村务监督委员会经村民授权, 将分散的民主权利集中为独立的监督权力, 实现领导、决策、管理与监督职能彼此分开、互不从属, 形成对村干部权力的复合监督结构。复合监督结构是以本村村民对村干部的“权利监督权力”为前提, 以乡镇党政机关对村干部的“权力监督权力”为后盾, 在建制村域内构建起监督主体对监督客体的“权力制约权力”机制。从发展方向看, 对村干部的复合监督是以农村居民的民主性监督为主体, 以党政机关的合法性监督为保障, 以培育和提升村民自治功能和自治能力为核心, 以实现农村居民的自我管理、自我教育、自我服务为目标。当然, 对村干部的权力监督, 以防止和制约侵害村民权益的倾向为限度, 而不能妨碍村干部合法权力的正当行使和职责范围内的本职工作, 在建制村域内形成“决策权、执行权、监督权既互相制约又互相协调”的权力制约监督机制。
中国乡村发现网转自：社会主义研究2017年04期
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