内容摘编：
在过去的三十多年里，日益完善的村民自治制度在改善村庄公共服务、缩小村庄内贫富差距等方面发挥了十分重要的作用。然而，近年来触目惊心的村干部腐败现象与村民自治发挥的积极作用形成了鲜明对比。媒体报道均将村干部腐败现象归因于村干部监督制度缺失。但是，国家已经颁布了众多监督村干部的法律法规，譬如1998年4月发布的《关于在农村普遍实行村务公开和民主管理制度的通知》，1998年11月颁布的《村民委员会组织法》（下文简称“《村组法》”），2004年发布的《关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》，等等。因此，问题在于，为什么上述监督制度没有得到落实？本文从农村集体资源产权界定不清和宗族分化相互作用的角度，对这一问题做出了回答。
经济转轨、城市化与农村集体资源升值
中国农村地区的资源除国家所有之外，都归农村集体所有。以农村地区最重要的资源—土地—为例，农户对于已承包到户的土地享有使用权、收益权和农业用途的转让权。但是，已承包到户土地的非农用途的转让权和未承包到户土地的使用权、收益权和转让权，很大程度上被置于公共领域。被置于公共领域的产权就是界定不清的产权。界定不清的产权一旦因外部经济环境的变化而升值时，乡镇干部、村干部和村民就会争相占为己有。由于乡镇政府不再干预农村经济和直接侵犯农村集体产权，故乡镇干部在这一争夺中不占有优势，而作为村集体代理人的村干部通常在争夺中具有优势。因此，村干部职位具有潜在的租金收益。
产权界定不清的农村集体资源，在进入21世纪后大幅升值。在进入21世纪后这个时间节点开始升值的背后原因是，城市土地出让市场的制度建设进入21世纪后才取得突破和城市化进程在20世纪90年代末开始加速。首先，之所以强调城市土地出让市场的制度建设，是因为只有土地的市场配置机制健全了，土地价格才能真实反映其资源成本，因而健全的土地市场机制是农村集体土地升值的前提条件。2002年以前，国有土地配置以行政划拨和协议出让为主，土地使用权出让制度明显不健全。土地使用权出让市场的制度完善过程如下：国家要求，2002年7月1日开始，商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让”；2003年8月1日开始，出让国有土地使用权，除依照法律、法规和规章的规定应当采用招标、拍卖或者挂牌方式外，方可采取协议方式”；2006年8月31日开始，工业用地也必须采用招标、拍卖、挂牌方式出让。其次，在土地供给总量不变的条件下，城市化产生的土地需求推动农村集体土地升值。国家统计局提供的数据显示，城市化率在1980～1995年间（1984年除外）每年的增幅都不足1个百分点，各年平均增幅仅为0.64个百分点；然而，1996～2013年间每年的增幅都超过1个百分点，各年平均增幅达1.38个百分点，是1980～1995年间平均增幅的两倍多。上述数据清晰地表明，城市化进程在20世纪90年代末开始加速。伴随着城市化进程的加速，农地转为建设用地的需求大幅增加。
集体资源升值对乡镇干部和村干部行为的影响
在我国，乡镇干部作为最低一级政权组织的代理人，执行国家政策，譬如发展本地经济、收缴税费、落实计划生育政策和推行村民自治等。由于乡镇管理的区域较广、人口较多，乡镇干部很难直接跟农村接触以落实国家政策，故一般都需要村干部的协助。对村干部协助的需要衍生出了乡镇干部和村干部合谋的动机。这是我国乡镇干部、村干部行为制度背景的基本框架。
在上述框架内，集体资源升值强化了乡镇干部和村干部的合谋动机。我国目前的官员政绩考核体系以经济增长为主要指标，并且施行分权化的财政管理体制。因此，乡镇干部的主要工作是促进经济增长和最大化本级政府财政收入。由于掠夺农村集体资源是完成上述工作的有效手段，而村干部通常掌握农村集体资源的实际控制权，因而掠夺农村集体资源就成为乡镇干部和村干部合谋的动机。显然，集体资源升值强化了这一合谋动机。
伴随着《村组法》的实施，乡镇干部和村干部的合谋方式发生了变化。在《村组法》于1998年正式施行之前，乡镇干部选择的合谋方式是直接任命村干部。1998年之后，由于直接任命方式违反国家法律、可能带来很高的政治风险，并且村民民主意识的发育使得村民抵制增强，乡镇干部不得不推行村委会选举，并转而使用干预选举以让“配合”自己的候选人当选的合谋方式。最近几年，随着中央政府对村委会选举监督力度的加大，乡镇干部干预选举所面临的政治风险进一步加大，他们转而采用了一种新的控制方式：默许村干部不落实村干部监督制度。与落实选举制度体现在选举期间的几个月相比，落实村干部监督制度体现在村干部日常工作中，故中央政府和社会舆论很难监督乡镇干部在落实监督制度中的作为。
集体资源升值对村干部行为的影响，包括三个方面：首先，集体资源升值幅度越大，村干部不落实监督制度所能获得的租金收益就越大，故对监督制度的抵制越强。其次，集体资源升值幅度越大，村干部可用于“收买”乡镇干部和村民的资金就越多，监督制度也就越难设立。最后，由于集体资源升值增加了村干部职位的租金收益，能力更强的村庄精英会参与村干部竞选并获胜。由于能力更强的村庄精英更善于掠夺集体资源、更善于和乡镇干部合谋、更善于分而治之村民，他们的当选导致监督制度更加难以设立。
集体资源升值、宗族分化与均衡
集体资源升值后，如果有监督制度，那么，村干部在集体资源转让过程中就会代表村民利益，从而村民获得的收益更多。换言之，集体资源升值增加了落实监督制度带给村民的潜在收益，激励村民为落实监督制度付出更多努力。但是，只有当村民的努力达成集体行动时，譬如“罢免村民委员会成员须经过半数有选举权的村民通过”（《村组法》第十六条），监督制度才会得到落实。这种集体行动在有宗族分化现象的行政村很难达成，因而村干部监督制度往往不能落实。
宗族分化是指在一个行政村范围内，不同宗族村民在日常生产生活中存在相互隔离甚至对立的状态。这种隔离或对立的状态有各种各样的表现，譬如红白喜事仅请本族人帮忙操办、不去外族人家“送人情”等，但最具代表性的表现是，一旦不同宗族的两个村民发生纠纷，各自宗族的人都会蜂拥而至来帮本宗族村民的忙，甚至发生群殴。
宗族分化导致村民不能达成集体行动的原因在于，村民对本族村干部具有天然偏好，以及村干部能利用宗族分化对村民实现分而治之。村民天然偏好本族村干部的原因有二：首先，本族村干部在调解村民纠纷时天然会偏袒本族人；其次，由于聚族而居，村干部以权谋私优先改善自家所享受的公共服务设施（譬如通水、通电、通路）时，必然给本族人也带来外溢效应。由于宗族关系由出身决定、不能改变，这种正外部性是外生的。
具备了村民对本族村干部的天然偏好和社会的宗族分化这两个条件，村干部就能成功实现分而治之，即使不落实监督制度也不会被赶下台。以只存在两个势均力敌的宗族的行政村为例，任何一族村民在外族人当村干部时都享受不到上述正外部性，故“惧怕”村干部位子旁落外族，因而对本族村干部的弊政都有一定程度的忍耐。村干部由于知道本族和外族村民都有这种源于“惧怕”的忍耐，故会不落实监督制度，以实现掠夺集体资源之目的。村干部掠夺集体资源时也拿走了本属于本族村民的那一份。本族村民会比较被拿走的那份收益和正外部性收益的大小，然后决定是否和外族村民集体行动来罢免本族村干部。但是，英国经济学家Miquel（2007）业已通过建立博弈模型证明，均衡时村民被本族村干部拿走的那份收益即使大于外部性收益，村民仍会支持本族村干部，其原因在于，假如外族人担任村干部，村民会被剥削得更多。宗族分化这个条件所起的作用是，在某族村干部执政时，外族村民不能变成或者假装成本族村民。由于上述两个条件都衍生于血缘，本文把它们导致的村干部监督制度缺失称为“血缘诅咒”。
综上所述，全文逻辑概括如下：村干部由于掌握农村集体资源的非农业用途转让权，其职位因而可获得潜在的租金收益。设立村干部监督制度导致村干部不能获得租金收益，故村干部始终都反对落实监督制度。乡镇干部因和村干部分享掠夺集体资源的收益，故不会促使村干部落实监督制度。村民为了分享集体资源的收益，会反对村干部不落实监督制度，但其反对只有村民达成集体行动后才能生效。然而，宗族分化阻碍村民达成集体行动，导致村干部监督制度缺失。根据本文结论，在集体资源升值越大和宗族分化越明显的行政村，越可能缺乏村干部监督制度。
作者单位：中国社会科学院经济研究所；北京大学经济学院
中国乡村发现网转自：《中国农村观察》 2017年第3期
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