摘要：2014年美国调整了农业法案，新设立了棉花保险项目叠加收入保护计划。本文详细介绍了叠加收入保护计划的内容和执行情况，并根据该政策保障强度高、棉农缴纳保费比例低而获得赔付高、且赔偿额不设上限、项目执行效果较好的特点，提出了借鉴美国经验加快开发国内农作物保险产品，特别是推出区域性农业保险产品，加快农业补贴政策改革，以及推进“黄箱”、“绿箱”政策的转换等政策建议。
关键词：美国 棉花保险 叠加收入保护计划
农业保险是美国农业支持政策体系的重要组成部分，始于上世纪30年代、盛行于上世纪80年代以后。2014年美国颁布的《食品、农场及就业法案》中，农业保险作为重点强化的领域，其中棉花保险成为农业保险的重中之重。美国政府针对棉花推出了一项全新的保险政策即叠加收入保护计划（Stacked Income Protection Plan，简称STAX）。该计划属于区域性附加型收入保险产品。所谓“区域性”即该计划启动依据和赔付标准是由棉农所在县棉花整体性收入水平决定，不与参保棉农个人种棉情况相联系；“叠加”是指该计划为附加险产品，即棉农可在已购买的农业保险产品之上，根据个人情况选择该保险产品，以提高保障水平。本文研究分析美国叠加收入保护计划的出台背景、主要内容和执行情况，借鉴其经验对完善中国农业保险制度具有重要的现实意义。
一、叠加收入保护计划的出台背景
（一）规避世界贸易组织规则
长期以来，美国推行以价格支持为主、以高额补贴为基本形式的棉花支持政策。联邦政府每年向棉农支付30亿美元补贴，拓展了海外市场、扩大了出口规模，但对国际市场形成了不公平竞争，引起其他棉花出口国的不满和反对。贝宁等5个非洲棉花出口国很早就向世贸组织提出，美国的棉花高额补贴，损害了非洲5国的利益[1]。巴西也向世贸组织起诉美国棉花补贴案，最终被世贸组织裁定为：美国对棉农的补贴，违反了世贸组织的贸易规则，巴西可对其实施2.95亿美元的制裁[2]。面对这一形势，美国采取了新的棉花支持方式，设立了在“绿箱”政策范围内的棉花叠加收入保护计划，规避WTO规则，避免贸易争端。
（二）防范棉花生产经营风险
进入21世纪以来，全球极端天气灾害频发，本世纪最初10年的世界自然灾害数量较上世纪最后10年增加了26%。美国东部易发洪涝灾害，中部常受龙卷风侵袭，西部屡遭干旱困扰，2012年美国旱灾为史上罕见的严重影响农业的极端天气灾害[3]。棉花产量受气候和金融危机等多种因素影响，市场波动剧烈、价格涨跌落差大。如图1所示，在棉花玉米价格比相对稳定的前提下，美国棉花价格从2010年73.7美分/磅的低位升至2011年的118.08美分/磅，到2015年又骤跌至64.6美分/磅。市场风险与自然风险的交织增加了棉花生产的不确定性和棉农收入的不稳定性，导致棉花播种面积的缩减和棉花产量的波动，因而需要有高保障强度的农业保险产品最大限度地稳定棉农收入，降低自然灾害的影响和市场因素的干扰。
（三）弥补棉农由政策变动造成的收入损失
迫于来自世界贸易组织裁决的外部压力，2014年2月美国出台的《食品、农场及就业法案》取消了对农产品直接支付、反周期支付、平均作物收入选择的政策支持，棉农收入受到了影响，为此，美国政府针对棉花增设了与生产行为脱钩的叠加收入保护计划。
二、叠加收入保护计划的主要内容
该计划从2015年开始实行，主要包括以下内容：
（一）启动条件
该计划通常以县的土地面积为一个保险地域单元（一般在1～20万英亩[4]左右），也可根据实际情况几县联合设置为一个保险地域单元。一旦这一区域当年棉花整体性实际收入低于预期收入的90%时，该计划启动。启动条件与参保棉农自身植棉面积、单产水平和棉花收入无关。
（二）保险级别
根据美国农业部风险管理局的相关政策，该计划的保险档次分为5档，从县棉花预期收入的70%起步，每5个百分点为一档，最高为90%，级别越高，棉农所付保费越高。棉农可根据棉花市场价格、产量、收入和自身需要等因素，任选一个级别的产品进行参保。
（三）参保模式
如图2所示，参与该计划的棉农既可选择单一式参保该计划，也可选择复合式参保。复合式参保，即在原购买的某种保险产品基础之上、以该计划作为补充，但须在同一保险公司购买，以方便操作。
（四）保费标准及政府补贴
保险费由下式计算确定：
保障因数由美国农业部下属风险管理局统一规定为0.8～1.2。
补偿比例在20%以内，由棉农购买该计划时所选保险级别减去70%得到。例如棉农参保该项目时所选保险级别为85%，其补偿比例为15%。
保费率由风险管理局设定，灌溉区和非灌溉区的保费率不同。灌溉区水利条件较好，生产风险相对较低，因而保费率低于非灌溉区。棉花期货价格为下一年度纽约交易所1、2月份棉花期货的平均价格。
县棉花预期产量是基于县棉花历史数据计算而成。
美国政府对该计划保费的补贴达到80%，为美国农业保险产品中补贴的最高标准，并由政府直接转至保险公司（见表1）。
（五）赔付规则
赔偿额=棉花预期收入×（保险档次-整体棉花实际收入[5]占预期收入的比例或70%）×保障因数（3）
赔偿额的多少，主要取决于棉农购买的保险档次与整体棉花实际收入占预期收入的比例之差，体现了高投保抗风险的原则。
三、政策执行情况及特点
（一）该计划执行情况及对2016年棉花生产的影响
2015年是叠加收入保护计划实施的第一年，美国国会对该政策的预算授权为1.57亿美元[6]（含宣传推广费用和对保险公司的补贴费用），实际用于棉农保费补贴的支出为7500万美元[7]。美国有17个植棉州，约247万英亩棉田参保了该计划，占全美棉田总面积的20%，其中近1/3的植棉州参保棉田达到了50%，佛罗里达州和弗吉尼亚州参保棉田已超过60%[8]，如图3所示。美国农业风险政策和保险合作实验室从145个县中选取145个植棉1000英亩以上的农场进行了调查，结果显示：2015年参保该计划的棉田，每英亩保险理赔增加3.79～19美元，参保棉农平均每英亩多获利9.15美元。考虑到生产者对新推出的保险政策有一个观望期，从美财年棉农实际支出的保费补贴看，该计划已取得了良好效果。同时，由于该计划保障性强，调动了棉农植棉积极性，增强了棉农的生产信心。2016年，美国棉花种植面积为1000万英亩，其中陆地棉种植面积为935万英亩，比上年增加17%[9]。
（二）政策特点
从2015年叠加收入保护计划推广情况来看，这项政策有4大特点。
1.资金预算较充足。由于棉花的经济价值高，又是美国的主要出口农产品之一，2014年《食品、农场及就业法案》专门为棉花（陆地棉）新设了叠加收入保护计划保险，资金预算占作物保险总支出增量的18.92%（见图4），同时，还有补充保障选择计划[10]可供棉农选择（两者可选其一）；而玉米、高粱、大米、大豆、春小麦、冬小麦只能选择补充保障选择计划，资金预算仅占12.1%，低于前者约6.8个百分点。由此可以看出，美政府对棉花生产保险的支持远大于其他作物。
2.赔付比例高，赔偿额不设上限。棉农在已购其他保险产品的基础上再购买叠加收入保护计划，可将两者保险级别接续合并，使之达到这一农业保险的最高保险级别，即90%；而免赔比例最低可降至10%，远低于美国内大部分区域类农险产品30%～40%的免赔比例。在赔偿额方面，叠加收入保护计划不受作物商品项目最高补偿12.5万美元的限制。另外，2014年和2015年，该项目对未能开展地区的棉农予以过渡性补贴[11]。
3.保费支出比例低于其它农业保险产品。如表2所示，棉农参保叠加收入保护计划实际缴纳的保费占赔偿额的比例很低。以棉花预期价格为0.65美元/磅，无条件灌溉区与有条件灌溉区[12]的县棉花预期单产分别为每英亩921磅与1027磅为例。若棉农选择的保险档次为县棉花预期收入的90%，则棉农每英亩实际缴纳保费分别只有7.58美元和4.5美元，若发生赔偿棉农却可能得到的最高赔偿额分别为95.84美元和106.88美元。棉农实际支付的保费仅为最高赔偿额的7.91%和4.21%，实际保费支出远低于美国已有的农业保险产品。
4.可操作性较强。叠加收入保护计划采用PPP形式运行，由美国政府、私营保险机构和个人共同参与构建和实施。美国农业部风险管理局研发、宣传该计划，向棉农解释相关费用、补贴规则、补偿标准等，负责推广该计划；私营保险公司运营、销售该计划的保险产品，可享受美政府的相关扶持政策和直接转入的保费补贴；棉农自主选择购买该计划某一级别产品，负担相应保费支出，当赔付启动时便可按保险合同获得损失补偿。
为提高保险公司销售该项目的积极性，美国政府对其在经营管理费、税收、再保险等方面采取以下支持措施：一是对保险公司用于推行该项目的经营管理支出给予一定补贴，补贴标准可参照销售其他农业保险产品的经营管理支出补贴标准，一般为保险农业公司销售该计划保险产品所得保费的18.5%；二是联邦农作物保险公司因经营管理计划免征相关房产税、车船使用税、车辆购置税、契税等一切财产类税收，私营保险公司若对销售该计划保险产品则免征除营业税之外其他税收；三是保险公司所销售的该计划保险产吕可被纳入再保险范围，并且政府对再保险也提供一定补贴。上述支持政策一经推出，私营保险公司对该项目销售均持积极态度。
四、结论以及中国农业保险制度的借鉴
（一）结论
通过对2014年农业法案设立的叠加收入保护计划的出台背景、政策内容和执行效果等方面的梳理可以看出，包括棉花在内的美国各类农产品支持政策均是动态变化的，受到国际政治经济环境和国内自然资源禀赋、政府财政情况以及国民需求等多种因素的综合影响。由于政策性农业保险具有较强的灵活性，未来各国或将其作为支持本国农业发展的重要方式之一。以美国为代表的发达国家更是充分利用“绿箱”政策空间，出台实施各类与农户生产行为脱钩、不扭曲农产品贸易，又可对农产品价格、单产、收入三方面同时提供保障的农业政策保险。在棉花生产领域，美国政府以叠加收入保护计划替代原有直接补贴则表明其棉花支持政策重心正由直接补贴向农业保险转移，也标志着美国棉花收入风险管理体系的进一步完善。尽管叠加收入保护计划具有上述特点，但由于该计划尚处于试行阶段，其中长期效果有待于未来实践的检验。但是，作为一项新的“绿箱”政策，叠加收入保护计划在补贴政策之外为美国棉农提供了一种新的支持方式。
（二）对中国农业保险制度的借鉴
农业保险一直是我国农业支持保护政策中的薄弱环节。美国叠加收入保护计划在保障思路、制度设计、管理办法、支持措施等方面较为完善，对我国农业保险制度具有以下借鉴之处：
1.针对不同作物，开发相应险种。美国农业保险体系相对完善，设置了多种农业保险项目可供农户自由选择。而我国农业保险品种的设计相对单一，可在现有农险体系下，针对我国南北方、东西部差异，设置多样灵活的农业保险项目。以针对各类农作物的不同生长特点和满足不同生产经营规模、抗风险能力农户的多种需求。
2.通过收入保险，稳定作物种植面积。农产品作为生活必需品，其需求弹性较小；但其生产者众多且分散，因而其供给弹性较大。这在买方市场条件下易造成农户“丰产不丰收”的现象。正因如此，美政府将收入附加险产品引入棉花保险，并给予高额补贴，最大程度地降低棉农收入的不确定性。在我国现有保险产品的基础上，可尝试增设收入保险产品。特别是在新疆这样的棉花主产区，可借鉴美国设立区域性的收入保险项目的做法，在目标价格之外为我国棉花生产者提供多一个保障收入的选项，使农民对自身生产有稳定的收入预期，进而稳定播种面积。
3.优化农业补贴资金结构，完善农业保险补贴方式。我国现有农险保费补贴比例在55%～80%间，还有提升的空间。政府在财政农业支出增量中可适当提高农业保险保费补贴支出，逐步将保费补贴提高到70%～90%左右。可学习美国将农险保费补贴直接转至保险公司，以解决国内农险保费征收困难这一难题（个别省区已有先例）。这样既能降低农户投保成本，又能以有限的财力推动农业保险工作，提高农业生产的风险保障程度。
4、尽快推出区域性农业保险产品，降低农业保险经营成本。叠加收入保护计划这类区域性保险产品，以保险地域单元整体实际收入与预期收入差为启动和赔付条件，既降低了农险经营成本、提高了风险管理效率，又防止了农户的逆向选择行为。鉴于此，我国可在各农作物主产区设立基于地域数据的区域性保险产品，减少保险公司对参保农户查勘定损的工作量，从而达到降低保险运作成本、提升赔付及时度的目的。因此，适时推出区域性保险产品将是破解我国农业保险高成本、低效率难题的一条重要途径。
（作者单位：中国农业大学国家农业农村发展研究院）
来源：《中国农村经济》2017年第5期
中国乡村发现网转自：微信号 清华大学中国农村研究院
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