城镇化进程当中，随着进城农民身份的转换，有的农村出现原有耕地闲置荒芜的现象，由此带来一些危害粮食安全、环境安全和社会稳定的隐患。
我国是一个耕地数量少，人口众多的国家。城镇化过程中农民大量离开原耕种的土地，引发弃耕抛荒现象，甚至出现耕地闲置荒芜之后质量退化、废品废料占压、污水倾倒破坏环境等问题。此外，耕地荒芜闲置形成“破窗效应”，造成违法用地数量增加，私自占用闲置荒芜的耕地堆放建筑材料和工程垃圾、小作坊和仓储建设私占农用地、农民住宅违规抢占等突出现象，造成土地管理秩序混乱。由此可见，进一步落实耕地保护责任，因地制宜地创新耕地承包权、经营权管理机制，防治闲置荒芜土地已成为亟待解决的社会问题。
笔者认为，造成农民进城后耕地大量闲置荒芜的原因主要有二：一方面是农作物种植投入大、耕作时间长而收益低，农民种地意愿不高。城镇化后农民的生存和医疗有了基本保障，而现在种地经济效益不高，造成耕地闲置撂荒现象。另一方面是土地耕作模式落后，土地承包者承包的土地面积小，不利于整体化、机械化生产。而农业耕作仍属于重体力劳动，造成“年老的农民干不动，年轻的农民不愿干”的局面。
不可否认，村级组织管理缺位和地方政府监管不到位也是其中原因。毕竟农田水利等田间基础设施的修缮和维护，以及耕地再利用需要各个农村经济组织统一组织维护。从地方政府的意愿来看，为了降低征收土地成本，对于短期内可能会被征收的耕地也不再要求进行耕种，默许甚至纵容耕地闲置撂荒现象。对此，建议修改土地管理法，进一步加强对耕地荒芜闲置及违法用地问题的重视程度，创新耕地利用和管理模式。例如：村级组织要落实守护责任，从源头上对耕地荒芜闲置及违法占地问题加以管控；地方各级政府要落实属地管理责任和部门监督责任，从治理荒芜闲置耕地入手加强对违法违规用地的清理和复垦工作，防止违法违规用地“破窗效应”的扩大蔓延。
科学保护和合理利用耕地是一项系统工程。笔者认为，对于耕地弃荒造成耕作条件破坏、土地生产能力下降、农作物经济效益低等问题需要协调各方面力量综合治理。目前，由于对闲置荒芜耕地缺少合理的惩罚标准和规定，而禁止性和惩罚性的规定又流于文字、难于执行。对此，笔者建议尽快制定出台具有指导意义、操作性强的监管体制。一方面，以国土资源部门为主导，将保护耕地和城市规划管理、土地资源管理、农田水利建设与耕地生态环境保护等进行统筹规划，推动共同责任机制落地。另一方面，在明确各级政府是耕地保护责任主体的基础上，严格落实耕地保护和违法用地治理责任，确定各级政府每年耕地保护和违法用地治理的量化指标，将指标完成情况全面纳入政府年度的绩效考评工作中。在此基础上，建议政府构建整体“耕地保护信用评价体系”，将土地承包者和使用者的耕地保护责任，同土地承包者和使用者的医疗、社保、村民自治选举权和被选举权等权益和个人信用等级相挂钩。
与此同时，发挥地区优势和政策优势，因地制宜地发展现代农业。目前，京津冀农村农业经济发展缓慢，但发展前景广阔，要突出大城市农业功能定位，共同探索都市农业的多元化实现形式，充分合理利用目前闲置荒芜的耕地，共同开发农业的生产、生活、生态等多种功能。京津冀联动，在农业新技术、新品种、新设施推广，以及节水农业、循环农业、低碳农业发展等方面开展科研合作。
此外，大力发展农村家庭农场合作社模式，成立“农业生产平台公司”，负责土地的集中耕种。农民既可以自己按照个人意愿耕种自己承包的土地，也可以将土地委托“农业生产平台公司”集中管理和经营，收取固定的土地承包费作为补偿，探索“农村集体和土地承包者出地、农业生产平台公司出力，政府财政和社会集资出钱”的合作经营模式。
作者单位：天津市东丽区国土资源分局
中国乡村发现网转自：中国国土资源报
(扫一扫，更多精彩内容！)
