摘要：党的十八大以来，中国共产党围绕耕地保护利用提出了一系列新理念、新战略、新方法，完整准确全面贯彻新发展理念于耕地保护利用的综合治理中，并在已有政策基础上，形成了兼顾耕地数量、质量、生态“三位一体”的系统性政策体系和“用养结合、综合治理”的全局性治理机制，取得显著成效和重要成就，其成功经验在于做到了5个坚持和处理好4对关系。面对我国“人均耕地、高质量耕地、后备耕地”少的现实国情，对照2030年及中长期发展目标，我国仍需高度重视“耕地的数量保障、质量提升、生态修复和治理效能”4个方面的情况和问题。立足新发展阶段，我国应以当前耕地保护利用取得的重要成就为基础、以成功经验为借鉴，着眼于中长期发展，尽快推动耕地保护立法、明确耕地利用优先序，规划2035年远景目标与主要任务；立足当下，在保护耕地资源中坚守优质耕地红线、确保良地良田粮用，在用地、养地中促进农业绿色低碳转型发展、加快耕地质量提等升级，在生态系统维护中优化水土资源布局、提升耕地修复、治理的精准性，在统筹协调耕地各项政策中发挥合力、完善耕地保护经济补偿激励机制、提升耕地综合治理效能。
关键词：耕地保护利用 政策演进 成就与经验 愿景目标 实现路径
耕地是农业之本、粮食之源，是最基础的农业生产资源和农业生产力要素，是实施“藏粮于地”战略夯实农业基础产能的重要抓手，是保障国家粮食安全和生态安全的重要物质条件，是促进农业发展、实现农业现代化的根基和命脉，是中华民族永续发展的根基。
一、党的十八大以来我国耕地保护利用政策演进、重要成就与成功经验
新中国成立以来，我国始终高度重视耕地保护利用工作，从新中国成立初期对耕地资源保护的初步探索，到改革开放对耕地质量建设的逐步拓展，再到党的十八大以来对耕地生态系统维护的扩大延伸，形成了兼顾数量、质量与生态的“三位一体”的耕地综合保护利用制度，实施了最严格的耕地保护制度，为贯彻“藏粮于地”战略、保障粮食安全、促进农业绿色高质量发展、加快推进农业现代化奠定了重要基础。
（一）党的十八大以来我国耕地保护利用演进历程和政策措施
（1）新中国成立以来，我国的耕地数量保护与质量建设，为进入中国特色社会主义新时代对耕地综合保护利用、推进现代农业生产体系奠定坚实基础。新中国成立之初，在社会主义革命和建设时期，国家将以耕地为主导的农业生产作为农村经济工作的重点，对耕地资源保护、改良土壤进行初步探索，为改善农业生产条件、探索建立现代农业生产体系奠定了一定的物质基础；进入改革开放和社会主义现代化建设新时期，以1986年我国成立了国家土地管理局和1987年实施《土地管理法》为标志，我国正式开启了耕地保护与质量建设的机制化、法治化和制度化历程，明确了“保护耕地是我国必须长期坚持的一项基本国策”，随后在1999年实施修订完善了《土地管理法》，并分别在1993年、1999年和2008年经国务院批准接续发布了《全国土地利用总体规划纲要（1985—2000年）》、《全国土地利用总体规划纲要（1997—2010年）》和《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020年）》。在耕地数量保护方面，将最初制定的“耕地数量保护”调整完善为“保持耕地总量动态平衡，耕地占补数量和质量相当”，将“基本农田保护”调整完善为“永久基本农田保护”，将“长期规划利用”调整完善为“年度利用管理”，明确提出了守住18亿亩耕地红线；在耕地质量建设方面，提出“加强中低产农用地改造，确保耕地总体质量有所提高”，并就“提升耕地保护水平、全面加强耕地质量建设与管理”提出详细要求，如，将“耕地增量、提质、增效有机结合、耕地占补平衡中补充耕地质量和新补充耕地能够长期得到合理有效利用、耕作层剥离和再利用、耕地质量等级的评价与监测制度化”等；在耕地治理方面，提出了“耕地保有量和基本农田保护面积的省长等第一责任人负责制”。这一时期，我国耕地政策由数量保护向数量与质量并重转变，由经验指导向规划纲要引领转变，由行政管理向依法治理转变，建立了耕地数量保护与质量建设机制和政策框架体系，为进入中国特色社会主义新时代对耕地综合保护利用、推进农业现代化打下了坚实基础。
（2）党的十八大以来，我国形成了兼顾耕地“数量保护、质量建设与生态维护”“三位一体”资源综合保护利用的治理体系，为贯彻“藏粮于地”战略、保障粮食安全、促进农业绿色高质量发展、加快推进农业生产体系现代化迈出坚实步伐。中国特色社会主义进入新时代，我国在已有耕地数量保护与质量建设机制和政策体系的基础上，实行了最严格的耕地保护利用制度，将耕地保护利用纳入到山水林田湖草沙的一体化保护和系统治理，陆续发布了《耕地草原河湖休养生息规划（2016—2030年）》和新一轮的《全国土地规划纲要（2016—2030年）》等重要规划，并与时俱进在2020年修订实施了新《土地管理法》，2021年颁布了新《土地管理法实施条例》等政策措施。按照耕地综合保护利用在数量、质量和生态系统维护侧重点不同，主要有三类政策措施。第一类是以规划、用途管制为重点的耕地数量保护措施。这类政策措施主要通过规划明确各类耕地用途、农田数量，设定耕地数量保护的底线目标和重点任务；按照耕地、永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界的顺序，统筹划定落实三条控制线，把耕地保有量和永久基本农田保护目标任务足额带位置逐级分解下达；通过实施高标准农田建设等工程项目落实、细化保护目标、任务。第二类是以质量建设为重点的耕地利用政策措施。这类政策措施主要通过在耕地开发利用过程中采取保护性耕作、保护性利用方式，激励在用地、养地中保护、提升耕地基础地力。如，为了促进耕地用养结合，在用地中给予耕地承包户的地力保护补贴；在开展东北黑土保护利用工程中推进农机深松整地、保护性耕作等方式；为了更好养地，开展耕作轮作休耕、农药化肥减量增效等政策措施。第三类是以生态系统维护为重点的耕地系统性措施。这类政策措施主要通过修复、治理问题耕地从而改善、提升耕地质量，通过对耕地生态系统进行全方位的维护，来确保耕地产能的稳定增长，促进耕地资源的永续利用。具体为，对退化耕地、重金属污染耕地等采取治理措施；对以耕地为基础的农田综合生态系统进行维护治理，如，对农业面源污染的治理，对水源污染进行治理，可避免污水渗透破坏土壤生态环境；对畜禽粪污的资源化利用和对农膜废弃物的回收利用，可避免农业生产源头对土壤生态环境、土壤空隙等影响；对农作物秸秆的综合利用，可促进农业循环发展，使土壤养分、有机质含量提升；实施测土配方施肥、有机肥替代一定比例的化肥等推进绿色种养循环农业措施，可维护土壤生态环境、满足农作物营养需求。
（二）党的十八大以来我国耕地保护利用的阶段成效与重要成就
（1）党的十八大以来，我国耕地保护利用取得的阶段成效。在耕地数量、质量、生态“三位一体”综合保护利用政策措施下，我国耕地保护利用取得明显成效。在耕地数量保护方面，现有耕地总量为19.18亿亩，完成了第四轮土地规划纲要提出的2020年耕地保有量18.65亿亩目标任务。在耕地质量建设方面，从耕地质量等级看，2019年我国耕地平均等级为4.76等，较过去5年提高了0.35个等级；2019年土壤有机质含量稳定提高到2.49%左右，已超过规划设定的2020年目标值2.2%水平。从高标准农田建设工程和黑土地保护利用工程进展看，到2021年底我国已建成9亿亩左右高产稳产的高标准农田，实施东北黑土地保护性耕作8200万亩，实施耕地轮作休耕面积4000万亩以上。在耕地生态系统维护方面，从农业生产活动对耕地质量的影响看，化肥使用量连续6年实现负增长，由2015年的6022.6万吨峰值下降到2020年的5250.7万吨，农药使用量连续7年实现负增长，由2013年的180.77万吨峰值下降到2015年的178.3万吨，再进一步降低到2019年的139.17万吨，同时，农业化肥利用率显著提高，水稻、小麦、玉米三大粮食作物农药、化肥利用率从36.6%和35.2%提高到40.6％和40.2％；到2020年，全国秸秆综合利用率和农膜回收率分别达到86.7%和80%，规模养殖场粪污处理设施装备配套率达到97%。从水、土壤等自然资源对耕地质量影响看，地下水污染得到一定遏制，地下水水质V类水位占比大于25%；土壤污染风险基本得到管控，受污染耕地安全利用率和污染地块安全利用率达到“双90%”；从耕地系统的自然生态环境看，已经落实安全利用和严格管控耕地土壤环境质量措施的面积5700多万亩，土壤环境保持总体稳定，耕地的修复治理初有成效。耕地保护利用的阶段成效对于稳定耕地产能、保障粮食安全、促进农业绿色高质量发展、加快农业现代化发挥了重要作用。
（2）党的十八大以来我国耕地保护利用的重要成就。党的十八大以来，我国耕地资源保护、质量建设和生态系统维护的政策指向性更明确、措施更具体、力度更大，形成了相对比较完整的耕地综合保护利用的治理政策体系和相对完善的耕地治理机制。具体来看，在耕地数量保护方面，从逐步施行到全面落实永久基本农田特殊保护制度，贯彻实施“藏粮于地”战略，防止耕地“非农化”、遏制永久基本农田“非粮化”，明确了耕地和永久基本农田用途的优先序，其首要功能是粮食和重要农产品生产；完善耕地占补平衡制度，将“提质改造和数量补充相结合的占补方式”调整完善为“以数量为基础、以产能为核心的占补新机制”，实行最严格的耕地保护制度和节约用地制度，明确严守18亿亩耕地红线，提出“已经确定的耕地红线绝不能突破，已经划定的城市周边永久基本农田绝不能随便占用”，严格明确耕地规划、用途管制、分类保护，差异化农用地与耕地“粮、经、牧、渔、林”利用方式，逐步与国土空间规划编制工作融合。在耕地质量建设与生态系统维护上，提出了耕地休养生息的阶段目标和政策措施，采取“养、退、休、轮、控”措施，对耕地进行养护、退耕还林还草、休耕、轮作、污染防控治理，探索耕地保护与利用协调发展，稳步实现从片面“追求产出”向“用养结合、永续利用”转变。在耕地治理机制上，进一步明确了由生态环境部门负责农用地和污染地块的土壤环境、由农业农村部门负责耕地地力、由自然资源部门负责耕地资源保护与土壤质量的治理机制；在治理规则上，从相对单一的“规划引领”向最严格的“规划、用途与所有制”管制转变；在治理方式上，从“重用轻养，分头治理”向“用养结合、综合治理”方式转变，耕地治理体系上，基本实现了耕地数量、质量、生态并重的“三位一体”综合保护利用体系，耕地治理的综合性、全面性、系统性显著增强，形成了职能分工更为明晰、覆盖内容更为全面、体系更为系统全面的耕地综合治理机制；在推进耕地治理体系和治理能力现代化的同时，为保护耕地永续利用、确保耕地产能持续稳定增长（张凤荣，2022），立足新发展阶段加快推进基本农业现代化迈出坚实步伐。
（三）党的十八大以来我国耕地保护利用的成功经验
党的十八大以来，我们党围绕耕地保护利用提出了一系列新理念、新战略、新方法，完整准确全面贯彻“创新、协调、绿色、开放、共享”新发展理念在耕地保护利用的综合治理机制上，坚持党对耕地保护利用的全面领导、坚持人与自然和谐共生的科学自然观、坚持山水林田湖草沙的系统性治理、坚持统筹保护与发展的工作总基调、坚持目标导向和问题结合的工作策略和方法；处理好发展和保护关系、处理好整体和局部关系、处理好长远目标和短期目标关系、处理好政府和市场的关系。
耕地保护利用的综合治理上，做到5个坚持：一是坚持党对耕地保护利用的全面领导。以耕地为主的土地是人类赖以生存的基础，与人们的生产生活息息相关，回溯我国发展的历史变迁，每一次涉及土地制度的变革都会对经济社会产生深远的影响；中国共产党成立以后，我们党深刻意识到土地对于农民的极端重要性，根据不同历史阶段的现实情况不断调整完善土地政策。党的十八大以来，对耕地保护利用，在制度上立柱架梁，在实践中扎实推进，在党和国家机构改革中进一步完善党对耕地保护利用的全面领导、党中央集中统一领导的工作体系；对耕地保护利用，在认识上更加统一，在制度体系上更加成熟、更加定型，党中央集中统一领导下定政策、促改革，基层组织体系上下贯通、执行有力（江金权，2021）。二是坚持人与自然和谐共生的科学自然观。耕地是最基本自然资源和生产要素，充分利用耕地、提升耕地质量、维护耕地生态系统环境，实行最严格制度最严密的法治保护耕地，推动耕地相关的生产方式、生活方式、思维方式和价值观念的全方位、革命性变革，从而达到更好保护好耕地基础产能，这关系米袋子、菜篮子、水缸子的供给安全，关系“国之大者”粮食安全问题，关系满足人民食物和身体健康最基本需求；保护利用耕地，坚持推动绿色发展、循环发展、低碳发展，尊重自然规律、遵照“宜耕则耕、宜林则林、宜园则园、宜草则草”的原则，坚定不移走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，实现人口、资源、环境的协调发展。因此，保护好利用好耕地是普惠、基本的民生福祉，是坚持以人民为中心的发展思想体现。三是坚持山水林田湖草沙的系统性治理。耕地保护利用是一项长期的战略任务，也是一个复杂的系统性工程。因此，既将耕地作为独立的土地资源要素看，又从耕地和其他山水林天湖草等自然生态系统要素紧密关联整体看；既系统谋划耕地保护利用的体制改革，又一体治理耕地相关的山水林田湖草沙；既坚持“山水林田湖草沙是生命共同体”的整体系统观，强调“用途管制和生态修复”必须遵循自然规律整体系统观（中共中央宣传部、中华人民共和国生态环境部，2022），又从全局角度创新治理方式，坚持在耕地保护利用工作推进中的系统性和全局性。四是坚持统筹保护与发展的工作总基调。统筹在发展中保护、在保护中发展，既要促进耕地保护和利用结合，在促进耕地有序利用、高质量发展中强化保护，又要在耕地保护过程中确保高效、集约利用，促进以耕地为载体的相关产业高质量发展。“耕地是粮食生产的命根子”，耕地保护利用重点就是更好保护耕地产能，把提高农业而综合生产能力放在更加突出位置，把“藏粮于地”真正落实到位，从而更好保障粮食安全。保护耕地资源就是保护生产力，改善农田生态环境也是发展生产力，为统筹协调耕地保护利用、发展与安全探索了新路径。五是坚持目标导向和问题结合的工作策略和方法。既以规划为引领，明确五年规划、2030年规划明确中长期保护与发展目标，还以问题为导向，结合当下在耕地数量、质量、生态系统维护中遇到现实难题，将耕地保护与质量建设、生态修复统筹兼顾、整体施策，既立足当下又谋划长远，既算大账、长远账、整体账、综合账，还有前瞻性思考、全局性谋划和战略性布局。
贯穿耕地保护利用全过程，处理好4对关系：一是处理好发展和保护关系。妥善处理好城乡发展与耕地保护、耕地质量提升、生态退耕等生态系统维护之间关系，实际上就是护理好农业生产发展与耕地生态资源保护之间关系。不因城乡建设发展、耕地占补、地类转换、农业结构调整、生态系统维护而降低耕地生产能力，在耕地保护利用中促进农业绿色转型发展，预防切断污染物进入土壤和地下水环境途径，在绿色转型中实现耕地产能稳定提升。坚持统筹谋划，坚持发展中保护，保障粮食、重要农产品耕地基础产能安全。二是处理好整体和局部关系。既增强全国一盘棋，加强政策措施统筹协调，确保形成合力；又充分考虑区域自然资源环境和耕地客观现实，坚持问题导向系统治理，打通地上和地下、城市和农村，协同推进水、土综合治理，确保各地耕地保有量、永久农田保有量既有任务，不搞“一刀切”，也确保耕地质量、永久基本农田为适宜耕种的优质耕地、优质农田。三是处理好长远目标和短期目标关系。既立足于当下，解决当前燃眉之急具体问题，诸如耕地数量减少问题，又放眼长远，加快提升耕地基础地力，提升中长期耕地基础产能，对耕地保护利用把握好节奏和力度。四是处理好政府和市场的关系。推动有为政府和有效市场更好结合，既发挥好政府引导激励作用，也发挥好市场对资源配置作用，建立健全耕地资源保护与质量建设的工作激励约束机制。
二、对照2030年及中长期发展目标，仍需高度重视4个方面的情况与问题
“保护耕地是我国必须长期坚持的一项基本国策”。虽然，当前我国耕地综合保护利用取得明显成效，但是，我国作为人多地少水缺的发展中大国，面对“人均耕地少、高质量耕地少、后备耕地少”的现实国情，对照2030年及中长期发展目标，以当前耕地保护利用取得的重要成就为基础，以耕地保护利用治理的成功经验进行研判，仍需高度重视“耕地的数量保障、质量提升、生态修复及治理效能”4个方面的情况和问题。
（一）需高度重视优质耕地和优质永久基本农田的数量保障
从确保耕地的数量目标看，需高度重视在18亿亩耕地红线内的耕地、永久基本农田为适宜耕种的优质耕地。一是保护优质耕地数量仍有隐患。据《第三次国土普查公报》（简称“三调”）显示，在2009年至2019年的10年间，耕地总面积从20.31亿亩降低到19.18亿亩，总计减少了1.13亿亩，人均耕地面积由1.52亩降低到1.36亩，减少的耕地主要转向了城乡建设用地和农用地地类转换。耕地减少的原因，主要是城乡建设用地“双向”外延扩张一定程度挤占了部分周边优质耕地（刘守英，2014），而土地整理复垦补充耕地多为低产田（张亨明等，2021），补充的新增耕地并未达到同等同质同级；其次是农业结构调整中耕地地类转换，导致部分地区适宜耕作的平地被调整为他用。二是保护优质永久基本农田数量仍有难度。以2020年我国永久基本农田保有量任务为15.46亿亩为基础数据，2019年我国耕地平均等级为4.76等，评价为一至三等级的优质耕地面积为6.32亿亩，仅占耕地总面积的32.95%。如按国土三调数据，耕地总量19.18亿亩和低等（七至十等级耕地）耕地4.44亿亩差值计算，中高等耕地仅为14.74亿亩，低于划定的保护永久基本农田15.46亿亩目标任务，这就意味着有相当部分质量为低等级的耕地划入了永久基本农田。而在划定永久基本农田过程中，部分地区存在“划远不划近”“划劣不划优”等问题，特别是在山地丘陵地区，永久基本农田“上山”“下河”、公益林地与永久基本农田重合等问题尤为突出（于法稳，2018）。
（二）需高度重视耕地在保护利用中的质量提升
从确保耕地的质量目标看，需高度重视耕地基础地力提升。一是当前土壤有机质含量、耕作层厚度有待提高。自1988年至2019年的三十多年间，土壤有机质含量在2016~2019年有所回升，到2019年回升到24.9克/千克，但仍低于20世纪80年代后期保持在25.7克/千克的水平，且全国九大农区耕地质量水平不均衡，东北黑土区、长江中下游区域、西南区域、华南区域和青藏区域的土壤有机质含量高于平均水平；全国耕层平均厚度仅为21.1厘米，整体偏薄。二是当前耕地基础地力对粮食产能的贡献率有待提高。2016年，我国稻谷、小麦、玉米的耕地基础地力贡献率分别为54.4%、48.8%、48.7%，整体上与发达国家70%~80%基础地力水平还有一定差距，耕地基础地力不高将直接影响农业发展、粮食产能等。
（三）需高度重视耕地的生态系统修复与治理难度
从确保耕地生态系统目标看，需高度重视耕地密切关联的生态系统整体性修复和治理。一是改善耕地立体条件仍受自然资源与生态环境刚性约束。我国优质耕地、主要粮食种植区域与水资源分布区域不一致，以秦岭—淮河为界限，北方耕地面积高达64%，而水资源仅占全国水资源总量的18.28%（韩杨，2022），质量在七至十等级的低等耕地占耕地总面积的23.15%，普遍位于生态环境脆弱、土壤贫瘠区域，导致优质耕地占比较高的北方粮食主产区提升耕地质量、提升粮食产能和低等级耕地质量提升、产田改造普遍面临自然生态环境条件的刚性约束。二是促进耕地土壤酸碱度平衡，仍要关注农业生产中化肥农药施用情况。当前农业生产中农药化肥施用量仍然偏高且施用结构仍不合理，导致一些地区土壤肥力下降，存在土壤酸化、盐碱化和退化问题。三是受城乡生活和工农业生产带来的外源影响，局部地区耕地仍存在重金属和地下水等污染，及塑料农膜等白色污染物等情况（徐明岗等，2016）。各类污染因素的复杂性，使得被污染耕地呈现隐蔽性、滞后性、积累性和不可逆等特征，耕地修复周期长且耕地修复技术要求高（刘丹等，2018）。
（四）需高度重视耕地“三位一体”的综合治理效能增强
从耕地相关政策目标看，需高度重视耕地“数量、质量和生态”有关各类政策发挥合力，综合治理效能有待进一步提高。一是部分政策支持力度有待提高。如，高标准农田建设项目和东北黑土地保护工程亩均投资标准普遍偏低。部分地区高标准农田建设投资标准与实际资金需求有较大差距，很难达到高标准农田的“高质量、高标准”要求（韩杨等，2022）；再如，“东北黑土地保护利用”项目中的保护性耕作亩均补贴标准不高、激励不足，导致耕地利用过程中实际采取的保护性措施有限。较低的补贴还不能充分凸显出耕地保护的真实经济价值（刘彦随等，2014）。二是分类政策实施过程中的系统性、精确性和综合性有待提高。当前各类规划远景目标主要对标2030年，一些指标设定、一些政策落实方式、实现路径仍有待明确、细化。一些政策措施实施过程应注重发挥合力。如，对于耕地占补平衡和耕地地类转换相关政策，虽对“被占用耕地耕作层剥离再利用”相关规定，但未形成“强制性”有效措施；再如，对于耕地地力保护补贴政策，目标是支持耕地地力保护和农业适度规模经营，补贴对象为拥有耕地承包权的种地农民，补贴主要依据承包耕地面积、计税耕地面积、确权耕地面积或粮食种植面积，但实施过程中并未和耕地质量挂钩。又如，高标准农田建设项目、耕地质量保护与提升、农机深松整地、农作物秸秆综合利用等，政策好覆盖区域相同，亟需集中资金投入，才能形成合力。三是相关政策措施精确性和针对性有待提高。不同区域耕地问题和粮食主产区、重要农区的耕地治理应因地制宜。
三、主要思路与实现路径
立足新发展阶段，完整准确全面贯彻新发展理念，在我国耕地保护利用取得的重要成就的基础上，应以耕地保护利用的成功经验为借鉴，统筹好农业农村的生产、生活与生态关系，优化国土、水空间开发保护格局，既要把握好耕地保护、质量建设与生态退耕、地类转换之间的节奏和规模，确保耕地资源开发利用的长期稳定，守好优质耕地红线确保良地良田粮用，也要统筹完善用好各项耕地质量建设相关政策和措施，使耕地资源保护更有力、质量建设更有效、生态治理更有序，发挥好耕地数量、质量、生态“三位一体”政策合力，加快促进耕地质量提等升级。
（一）着眼于中长期，加强耕地资源保护与利用的主要思路
第一，确立耕地资源保护、质量建设与生态维护的基本原则和耕地开发利用优先序。一是应尽快出台耕地保护立法。明确耕地保护各方主体，相关责任与具体义务，落实“党政同责”的耕地资源保护的责任，明确公民和法人耕地资源保护、质量建设与生态系统维护有关的法定义务，建立健全耕地保护补偿、考核等制度，推进耕地保护的制度化、规范化、法制化。二是确立耕地资源保护、质量建设与生态系统维护的基本原则和开发利用优先序。按照耕地数量、质量、生态的三位一体综合治理原则，统筹处理好耕地与其他农用地类之间，耕地等农用地与城镇用地之间、耕地等农用地与生态退耕、水资源保护等之间的关系。兼顾到耕地资源保护的系统性、综合性、连续性和稳定性，以三调数据为底数，在对耕地资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价基础上，优化国土、水空间开发保护格局，综合耕地的社会、经济与生态价值，明确耕地开发利用的优先序原则，明确永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界三条控制线划定细则。根据主体功能区定位、经济发展、耕地现状、水资源利用、土地污染、生态保护红线划定、生态建设等实际情况，对耕地保有量和永久基本农田保护面积进行详细测算，确保“永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界”三条控制线不交叉不重叠。
第二，规划耕地资源保护、质量建设与生态系统维护的2035年远景目标与主要任务。应结合耕地相关中长期规划，系统谋划、统筹规划2035年耕地资源保护、质量建设与生态系统维护的远景目标，明确耕地“数量、质量与生态”的主要任务与重点工程。一是以三调数据为底数，明确到2035年耕地保护目标与主要任务。明确耕地“保多少”，永久基本农田“保哪里”，对于已经划定“永久基本农田保有量”任务，但实际达不到任务目标的区域，善处理补划潜力与城镇开发边界的关系，抓紧制定耕地恢复、永久基本农田恢复补充方案，把握好补充耕地计划、目标、节奏，确保补划耕地质量；二是以2020年耕地质量数据为底数，明确到2035年耕地质量建设提升的“约束性”目标与主要任务。规划耕地质量提等升级到怎样的程度，明确耕地提升的具体任务、耕地质量提升的具体激励机制；三是以2020年耕地生态系统的数据为底数，明确到2035耕地密切相关的自然生态系统维护的目标与任务清单。规划以耕地质量提升为目标，分类制定水资源合理配置、水利工程建设、水资源利用效率提升和水环境改善，对耕地质量带来直接影响的农业生产投入，如化肥、农药施用；对耕地质量间接影响的农牧业生产活动，如推进农牧循环经济发展、农业面源污染治理；对已有污染土壤、地下水污水灌溉进行系统性、全面性的调查、核查、修复、治理等。
（二）立足当下，实现耕地保护利用远景目标的路径优化建议
第一，在保护耕地资源中坚守优质耕地红线，确保良地良田粮用。以“三调”为底数，在对耕地资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价基础上，确立新时期严格耕地保护、质量建设的基本原则，将耕地质量等级与耕地数量保护、永久基本农田的管控规则挂钩，细化优质耕地开发利用的优先序。一是渐进优化农业农村生活、生产、生态布局，统筹利用乡村建设用地、农用地。兼顾耕地的数量、质量和生态统一，在中高等级耕地集中连片区，严控非农、非粮产业占用中高等级耕地；将建设用地、农用地地类转换中所用耕地耕作层剥离，明确必须用于中低等级耕地质量提等升级、中低产田改造；统筹集约用地促进耕地资源的高效利用，缓解城乡建设用地、农业用地地类转换等占用耕地尤其是优质耕地压力。二是科学分析评判全国耕地后备资源潜力、耕地质量等级的精确分布、永久基本农田的划定范围，确保永久基本农田为优质耕地。运用卫星遥感影像等信息技术手段，严守耕地及永久基本农田用途管制规则，对于坡耕地以及沙化、石漠化和污染严重的耕地，属于严格管控类且无法恢复治理的低等级耕地，调整出永久基本农田范畴；对于在平地尤其永久基本农田种植林果、草皮和池塘养鱼等逐步恢复或置换为粮食种植；对于盐碱化、酸化土地，通过修复、治理后符合条件可列为后备耕地资源，调整适宜耐盐碱农作物、适宜酸性土壤农作物耕种。确保永久基本农田与中高等级质量的耕地分布范围大体保持一致，确保良地良田粮用。三是改进并构建更加科学合理的耕地占补平衡和耕地地类转换新机制。对于耕地占补平衡，应明确“以补定占、先补后占、占优补优、占水田补水田”耕地占补平衡原则，确保同等级耕地之间占补调整，确保补充耕地数量、质量同等或高于被占耕地。对于耕地与其他农用地地类转换和农业结构调整，对于生态退耕地，把握好政策边界、规模，调减生态功能重要区域和脆弱区域退耕面积，增加生态重要区退耕面积；对因实施退耕还林减少的永久基本农田面积，在辖区范围内进行耕地占补平衡；对于确需将耕地转为林地、草地、园地等其他农用地的，应充分利用“四荒”资源，优先使用难以长期稳定利用的坡耕地。
第二，在用地、养地中促进农业绿色低碳转型发展，加快耕地质量提等升级。利用大数据摸清耕地质量基础情况，整合不同部门之间的耕地质量数据系统，科学准确评估耕地基础地力情况及成因，促进耕地在用养结合中提升耕地基础地力。一是整合耕地质量相关数据，构建耕地大数据监测与应用系统。运用卫星遥感影像等信息技术手段，推动耕地质量大数据共享、公开、透明系统，建立全面、系统耕地基础地力监测系统。构建全国耕地质量信息“一张图”，应用于科学指导耕地地力提升行动、后备耕地补充、耕地占补平衡地块信息等，实现耕地质量可查询、可追溯、可监督。二是明确耕地、永久基本农田的用途管制与质量提升挂钩。明确优质耕地应主要用于粮食和棉、油、糖、蔬菜等重要初级农产品生产，永久基本农田按粮田管理，严格耕地用途管制，在用养结合中提升耕地质量，提高对永久基本农田耕地基础地力保护补贴水平引导养护耕地，给予采取保护性耕作方式等科学合理用地奖补，正向引导降低耕地“非农化”“非粮化”发生的概率。三是强化耕地利用中提升耕地土壤的基础地力，引导向绿色低碳可持续农业发展转型，促进高质量耕地产出的高品质农产品生态价值实现。在耕地利用中要突出抓好“调、改、培、保、控、提、管、优”农业全产业链工作。调，是指调整耕作层土壤保护利用，将所占用耕地耕作层的土壤用于新开垦耕地、劣质地或者其他耕地的土壤改良；改，就是要突出改善土壤的性状，根据酸化、盐渍化、受污染等农业生产障碍性土壤成因，针对性采取适宜性农业生产方式；培，就是要突出培肥地力，提高有机质含量，针对土壤贫瘠的成因施用特定肥料，达到改良土壤养分、提高肥力的目的；保，是指保水保肥，通过测土配方施肥，包括推广水肥一体化、深耕深松等激励性措施，保持耕地的肥力和水力；控，是指根据地力情况来调控化肥、农药的施用量、施用结构，避免化肥、农药施用对土壤的二次污染；提，是指高农业生产资源利用效率，促进农牧循环可持续发展，提高农作物秸秆还田利用率、废弃农膜回收利用率，降低农牧业种植养殖过程中的面源污染，一体化提高农业资源利用效率等；管，是指对于已经建成的高标准农田和实施东北黑土地保护利用工程的耕地要进行合理管护，明确管护资金来源、管护主体与责任，以维持农田和耕地质量的持久性；优，是指促进高成本、高投入、高质量耕地产出的高品质农产品优质优价，通过市场差别定价探索农产品生态价值实现的多种路径。
第三，在生态系统维护中优化水土资源布局，提高耕地修复、治理的精准性。加快启动第三次土壤普查，建立耕地质量安全风险识别机制，加强耕地质量监测与评价基础性工作，及时掌握耕地质量状况，精准识别耕地质量系统风险隐患及原因，采取山水林田湖草沙一体化系统治理和因地制宜精准施策。一是建立耕地质量安全风险识别机制，研判各类耕地风险隐患对生态安全、农业可持续发展、农业产能、粮食安全带来的影响，以此优化调整完善各类耕地政策。尤其是对于耕地重金属污染地区、污水灌溉地区，提高修复、治理的针对性、系统性和精准性。二是根据耕地区位、光热、气候、水资源、承载力等自然生态系统情况以及社会经济发展状况，因地制宜分区、分类实施。对于耕地质量自然资源禀赋属性和政策优化目标分类，按耕地质量等级、成因等特点，明确政策分类为质量提升、修复治理、防范化解自然生态的等风险隐患等；把握农作物轮作区域范畴、退耕地的规模和节奏，加大退化、污染、损毁农田改良修复力度，保护和改善农田生态系统。对于东北农区，着力推进耕地质量提升、加强水利灌溉设施等薄弱环节建设、加大对高标准农田、黑土地保护利用力度等，尤其是加快辽河平原、三江平原、松嫩平原等粮食生产压力的主产区耕地质量提升；对于西北旱作农区，加快水利设施建设、节水技术应用、盐碱地治理和退化土地退耕等，尤其强化关中平原、河套平原等粮食主产区的水土资源优化配置；对于长江中下游地区和南方经济发达周边农区，加快污染防治，尤其重金属治理和土壤酸化改善，优先保护农田土壤质量安全环境稳定等，尤其加强江汉平原、洞庭湖平原、鄱阳湖平原、四川盆地等区域平原及坝区耕地保护，促进稳产高产商品粮棉油基地建设。
第四，在统筹协调耕地质量各项政策中发挥合力，提升耕地综合治理效能。完善兼顾耕地数量、质量、生态多部门的多层次、跨区域协同推进的工作机制，优化耕地质量建设相关政策措施和支持结构。一是加大政策支持力度，稳定基本量基础上提高支持标准。调整耕地地力补贴依据与耕地质量直接挂钩，渐进提高耕地地力补贴、高标准农田、东北黑土地保护利用等直接提升耕地质量的政策支持力度，根据耕地类型和质量提升水平，差异化提高亩均支持标准，确保政策发挥实效；鼓励地方政府根据自有财力，探索研究制定“市场化”激励政策，用好土地出让收益、耕地占补平衡指标市场交易费用，统筹整合有关资金，明确并提高用于中低等级耕地改造、耕地基础地力提升等质量建设相关项目比例；二是优化支持调结构，提升耕地质量、耕地修复与治理等促进耕地地力提升的政策支持力度，建立耕地质量的常态化评估机制。加大耕地修复、治理力度，尤其对于重要粮食和重要农产品主产区耕地的修复和治理，将耕地质量作为政策实施效果的重要指标；三是完善耕地质量建设的补偿和激励政策。对于永久基本农田多、保障国家粮食安全贡献大的粮食主产区、产粮大县，加大财政支持力度；对于促进耕地质量有实质性提升的地区采取激励奖补制度；对于采取保护性耕作等措施的种地农民及新型经营主体给予激励补偿；对于促进耕地地力提升的社会化服务体系给予奖补支持；探索实行跨省跨区域的横向补偿激励和粮食主产区、经济薄弱地区耕地保护的国家、省、市、县、乡镇五级纵向补偿；激发粮食主产区、优质耕地保护区地方政府、种地农民保护耕地的内生动力。四发挥政策合力、提高综合治理效能。集中精准将多项政策措施实施到同一区域同一地块，对中央财政资金采按照“渠道各异、用途不变、集中投入、形成合力”的原则，统筹用于同一区域、同一地块的耕地保护利用和质量建设上，确保政策支持的灵活性和连续性，确保耕地集中受益，发挥政策合力。
（作者系国务院发展研究中心农村经济研究部第四研究室主任；中国乡村发现网转自：《管理世界》，2022年第11期）
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