各国实施新的农业政策举措
2018年，在新的多年度农业政策框架、政府换届和政策调整的背景下，许多国家宣布实施了新的政策举措，包括对生产和市场波动、市场中断、自然灾害和病虫害的反应。一些国家在食品安全管理、动物福利要求和标签方面进行了改革，以便向国内外消费者提供更好的信息。他们还采取了行动，改善食物链的运作，加强粮食和农业的可持续性，特别是在减缓气候变化方面。一些国家还进行了体制改革，以巩固组织和明确作用。
新的多年度农业政策框架与以前的框架基本一致。在加拿大，新的农业政策五年框架——《加拿大农业伙伴关系2018-2023》继续推进，在之前的框架下引入的商业风险管理项目和战略举措发生了一些变化。特别是对研究和创新的支持分为两个项目，“农业科学”（AgriScience）和“农业创新”（Agriinnovation），它们分别支持创新链的不同元素。在美国，《2018年农业改进法案》于2019年生效。
新当选的政府确定了新的政策目标或措施。在智利、哥伦比亚和哥斯达黎加，2018年上台的新政府为未来四五年制定了新的政策目标，或者宣布了新的政策措施。共同的重点包括机构现代化，提供公共产品和农民组织及其与市场的一体化，更好地管理卫生、植物检疫和食品安全风险，以及提高生产力和可持续性。
一些国家减少了对市场的干预，而另一些国家增加了对生产者价格的支持。在支持国内市场价格的措施中，2018年的变化涉及最低价格和目标价格、库存管理、对生产者进行基于产出的支付和供应管理。在中国，2017年启动的小麦、大米最低收购价制度改革，2018年得以继续深化。小麦、大米最低收购价进一步下调。此外，还对采购中的质量要求准则和为实行小麦和大米最低收购价而制定的市场价格条件进行了调整。在欧盟，此前为缓解奶制品、猪肉、水果和蔬菜行业的市场状况而采取的措施都有所缩减。
相比之下，印度中央政府在2018年提高了该体系涵盖的所有作物的最低支持价格。它还推出了其他计划，鼓励购买谷物和棉花以外的作物，如豆类或油籽。墨西哥为玉米、豆类、小麦和牛奶的小生产者引入了最低价格，并为对生产者的支持设置了上限。挪威从2018年7月1日起上调目标价格，预算总效果约1.98亿挪威克朗（约合2400万美元）。
一些国家引入了新的直接支付，或扩大了现有的支付。在哈萨克斯坦，实行了按地区进行作物生产支付和按牲畜产量进行支付。取消了54种支付项目中的20种，余下的款项亦已简化，以缩短申请津贴的程序及减低贪污风险。瑞士的直接支付制度在新方案拟订期间（2018-2021年）保持不变。主要的结构变化是逐步减少过渡性支付，而节省下来的预算资源则用于资助有关促进生物多样性的项目。
调整、扩大或引进了风险管理工具。加拿大和美国的农业项目包括直接支付和保险项目，以减少农业收入的变化。2018年美国农业法案仅对联邦农作物保险计划做了有限的修改，向受影响的农民提供了各种灾害赔偿。在新西兰，风险管理工具的范围从安全资助到损失补偿，以及在大洪水后为清理土地提供资助。挪威在2018年春夏两季推出了多项措施，帮助农民应对干旱带来的后果。此外，农作物损失的预付赔偿额从50%提高到70%。
实行促进农业投资的奖励措施。对投资的支持是许多国家对农业的一种重要支持形式，而且在一些国家已经有所增加。在巴西，由于市场利率在2018年期间继续下降，按照农村信贷的不同类型，优惠利率幅度被降低或取消。越南政府采取了一些优惠支持措施，鼓励企业投资于农业和农村地区。这些措施包括免除或减少土地或水面租金、优惠贷款、支持农业高新技术转让和应用、支持人力资源培训和市场拓展，以及支持投资于加工或保存农产品的设施和设备。
农业领域面临的机遇与挑战共存
2016-2018年，经合组织国家对农业的支持总额平均每年为3250亿美元，其中72%（2350亿美元）是单独向生产者提供的支持。2016-2018年，向生产者提供的支持占经合组织成员国农业总收入的18.5%，低于2000-2002年的30%左右。向生产者提供支持的方式也发生了变化。特别是，经合组织区域农业支持的发展，其特点是基于商品产出的支持长期下降。经合组织认为，基于商品产出的支持最有可能扭曲农业生产和贸易。
自上世纪80年代末以来，加拿大政府对生产者的支持逐渐减少，2016-2018年，占农业总收入不到10%，约为经合组织平均水平的一半，而1986-1988年为36%，2000-2002年为18%。然而，2016-2018年，最具扭曲性的潜在支持占比为52%，高于经合组织的平均水平，但低于1986-1988年的水平。对牛奶价格的支持在最具扭曲性的潜在支持中所占份额最大。2016-2018年，农民接受的价格比世界市场的价格平均高出6%。未来，加拿大政府的政策重点应继续转向以业界主导的研发、市场推广活动和促进创新。这将有助于提高农业的竞争力和可持续性的长期目标。
2016-2018年，新兴经济体对农业的支持年均为2920亿美元，其中70%即2050亿美元是对生产者的支持。以农业总收入的比例来衡量，2016-2018年新兴经济体对生产者的支持总额平均为9%，较2002-2002年的3.7%大幅增长。菲律宾在2016-2018年对生产者的支持水平（以占农业总收入的比例衡量）平均为26%，高于经合组织的平均水平，也是本报告中所有新兴经济体中最高的。市场价格支持是对菲律宾农业生产者的主要支持形式。菲律宾政府主要的农业政策目标，是保证粮食安全和通过确保以可负担得起的价格稳定供应主食（大米）来减轻贫困。
尽管经合组织在制定更有效、更少扭曲的政策方面已经取得了相当大的进展，但在过去十年却停滞不前。在本世纪头十年，许多经合组织国家在减少农业生产者支持和将农业政策转向扭曲程度较低、有时更具针对性的措施方面取得了重大进展。平均而言，在经合组织国家，对生产者的支持占农业总收入的比例从2000-2002年的30%下降到2010年代的不到20%，而最扭曲的支持占农业总收入的比例则降至10%以下。
未来对多样化和高质量食品需求的增长为农业和食品部门提供了重大机遇。然而，在有限的自然资源和气候变化的不确定影响的背景下，要可持续地满足这一需求，存在一些挑战。应对这些挑战的关键将是提高生产率、改善环境、提高农户和整个行业的恢复能力。例如，尽管全球总生产率的增长在上世纪90年代至本世纪头10年期间基本保持稳定，但一些大型出口国的生产率增长有所下降。虽然综合指标显示，农业在若干环境影响因素方面已经取得了进展，包括养分平衡减少和温室气体排放强度降低，但各国的环境表现仍然高度不平衡，在许多情况下，在国家内部各区域也是如此。提高政策的连贯性和透明度对于迎接未来的挑战和机遇至关重要。农业政策继续向生产者提供不一致的信号。策略不一致性仍然存在于政策目标之间、跨政策域之间和政策方法之间。
各国政府应优先投资于能够提高生产力和可持续农业发展的基本服务。在市场无法提供社会最优激励的领域，公共干预尤其重要。一个关键领域是向农业部门提供基本服务，因为私营部门往往供应不足。创新是提高农业生产率和可持续发展的关键，但公众对研发和创新的支持只占农业支持总额的一小部分，平均约为4%。各国政府应为农业创新体系提供稳定和充足的资金，特别是在私营部门供应不足的领域。改善治理和筹资机制应使农业创新体系更能适应需求，并使农业创新成果更广泛地为农业所采纳。
如何调整对农业的支持方式
从最受保护的市场和最不透明的措施开始，逐步取消对市场价格进行补贴的政策。其他与生产相关、扭曲贸易的支持也应减少并最终取消。这将使市场更好地发挥作用，减少农业部门的内部扭曲和环境压力，并使公共资金能够更有效和更有针对性地用于投资，越来越多地融入市场。这是利用相对优势和管理新增风险的关键，应该在一个以规则为基础的国际贸易体系中进行。
支持有利于生产者、消费者和整个社会的公共服务的改善。这意味着投资于农业创新系统，将公共资金集中于促进创新主体之间合作的领域，投资于软硬件基础设施，投资于以科学为基础的生物安全系统，以确保人类、动物和植物健康等。
考虑所有实现环境目标和气候变化减缓的可用经济手段。现有的部分农业环境证据表明，自2005年以来，许多国家的进展已经放缓甚至逆转。各国应投资填补其知识空白，而数字技术可以促进这方面的工作。信息、教育、规章、报酬和税收提供了以成本效益提高农业领域环境绩效所需的工具选项。增进对农户财务状况和福祉状况的了解。各国政府往往缺乏关于农户收入和财富状况的统一数据，从而无法确定哪些农户需要帮助。这将使设计更有效和更有针对性的收入支持措施成为可能，包括不仅限于农业的社会和税收政策。
聚焦于管理无法制定私人解决方案的灾难性风险，努力明确界定需要公众参与的灾难性风险的界限。这将使明确界定的公共干预成为可能，同时为私营农场组织和基于市场的风险管理工具创造激励措施。应该注意的是，公众的支持不会排挤基于市场工具的私人解决方案，项目不会过度补偿生产者，或导致他们采取高风险和不可持续的做法。各国政府还应积极收集和提供数据，以促进制定市场解决办法，并提供关于风险管理战略的技能，以便促进制订有关的私营战略和市场工具。
努力使一揽子政策协调一致。农户对所有起作用的经济、市场和政策因素都有反应。各国政府应考虑到这一点，考虑到不同政策目标之间的权衡和政策领域之间的相互作用，并评价事前和事后政策的效果。实现这一目标的最佳途径，是在各级政府内部和各级政府之间、在国内和国际上对政策制定采取充分综合和全面的办法。
作者:经合组织 编译:熊一舟
中国乡村发现网转自：社会科学报第1668期第1版 微信公众号（原创）
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