曾维和等:制度的周期:乡镇授权型组织结构变革

——基于乡镇党委与乡镇长公推直选实验的比较分析

【摘要】授权型组织结构是基层民主选举的一种新模式。随着乡镇公推直选的逐步推进，从公推直选乡镇长发展到公推直选乡镇党委书记及其领导班子，乡镇授权型组织结构中的权力、人员关系、规则等结构性要素在持续互动的过程中也遵循着一种制度变迁的周期规律，这种规律主导着乡镇授权型组织结构的变革活动。这种由外生力量驱动而成的组织结构形式，受到实际条件（经济因素）、选举行为者（社会因素）、制度供给（政治因素）的综合影响。以乡镇公推直选主体行动者作为划分依据，运用三组多案例的比较分析方法，将公推直选下的乡镇授权型组织结构概括为党员授权、群众授权、混合授权三大类实践模式，根据案例和文献资料归纳分析出一种乡镇授权型组织结构变革的生命周期理论模型，为乡镇组织结构变革研究提供一种新思路。

【关键词】公推直选；乡镇授权型组织结构；制度变革周期

【中图分类号】D035【文献标识码】A【文章编号】11009-4997（2016）06-0043-11

作者简介：曾维和（1974-），男，湖南麻阳人，中国社会科学院社会学研究所博士后，南京信息工程大学公共管理学院副教授；杨星炜（1991-），女，江苏靖江人，南京信息工程大学马克思主义学院2014级硕士研究生。

基金项目：国家社会科学基金项目“社会管理复杂性视角下乡镇政府组织结构变革研究”（12CGL084），江苏省高校“青蓝工程”项目（2191151401008），中国博士后科学基金第八批特别资助项目“特大城市基层社会治理创新与组织结构变革研究”（2015T80197）。

乡镇是国家的“末梢神经”，外部环境的变化会直接影响到乡镇的组织结构，随着政治民主化和社会主义市场化的推进，我国各乡镇加速了基层选举制度的改革，出现了“直选”、“海推直选”、“公推公选”、“三轮两票”等方式选举乡镇长，“公推直选”、“两推一选”、“两票制”等方式选举乡镇党委的多种基层民主实践改革探索。乡镇中传统的以任命制为核心的基层选举模式已经不适应乡镇民主化进程的需要，乡镇党政选举改革在各地逐步推展开来，具体归纳分析这些乡镇授权型组织结构的实践模式及其内在的制度变革周期，对乡镇行政体制改革即选举制度创新突破困境、摆脱基层治理危机具有重要的理论和实践意义。

一、研究背景与问题的提出

授权是组织结构变革中普遍存在的一种现象。所谓授权，就是一种权力授受关系，是指权力授受的主体、客体依照权力授受的逻辑方向在规范化程序中所建立起来的相互联系，它包括“权力来源”、“权力流向”、“权力终点”这三个方面的内容。[1]根据刘云等学者对授权理论的研究阐述，可以将授权分为关系路径和动机路径，关系路径发展了结构授权模型，主要强调决策权力的分享，其核心思想是给予员工权力和自主权，提高他们的参与度等；动机路径发展了心理授权模型，主要强调员工的授权体验，其核心思想在于提高员工对授权的认知从而激发其内在工作动机。[2]这是从授权理论的研究路径展开的分析，主要是从管理学和心理学这两个领域出发，而事实上，授权的第一步即授权的鼻祖，往往发生在政治学领域。政治授权作为权力产生的第一步，经历了较为漫长的研究发展历程，从古希腊时期的直接授权到君主时代的超意志力量授权再到以人民主权为逻辑前提的契约式授权，授权形式逐渐走向了成熟。更有学者指出随着人类社会的发展，多中心复合授权以及马克思所说的从政治授权迈向社会授权即政治性授权最终消亡[3]也不无可能。从授权的方式来看，主要有直接授权和间接授权两种，直接授权是指公民直接将权力赋予执行人员；而间接授权则是指公民挑选出自己的代表，由代表将权力授予执行人员，这两类授权方式从发展的成熟度看，间接授权更为成熟和稳定，被誉为现代授权最应关注的授权模式。

直接授权作为一种组织结构形式，也遵循着生命周期的一般规律。生命周期理论运用最多、也最为系统的是管理学中的企业生命周期理论，它是由美国组织变革管理大师伊查克·爱迪思（Dr.IchakAdizes）所提出来的经典之作，他认为，企业组织和生物一样，具有固定的生命周期，要经过三个阶段九个时期，即成长阶段：孕育期、婴儿期、学步期；再生和成熟阶段：青春期、盛年期、稳定期；老化阶段：贵族期、官僚化早期、官僚期（含死亡）。[4]一般而言，这一理论规律主要根植于生物学、心理动力学、经济学与管理科学这四大学科，并形成了企业生命周期仿生—进化论、企业生命周期阶段论、企业生命周期归因论和企业生命周期对策论这四大理论分支体系。[5]组织结构作为企业成长的重要部分，在演进与创新的过程中也同样遵循企业的生命周期规律。

选举作为最可行、最可靠、最普及的人民选择自身权力受托者的方式，[6]成为国内各地理论界与实务界关注的焦点。自1998年以来，各地乡镇对乡镇长和乡镇党委的选举方式进行了大胆的改革尝试，其中，乡镇领导公推直选改革创新成为发展最为迅速，也最为持久的一列改革实践。从理论意义上讲，“公推直选”就是指基层组织的领导或班子成员，通过基层组织、党员和群众的公开提名、推荐、民主测评、组织审查和党内直选等一系列民主“选拔”与“选举”相结合的程序，产生基层组织候选人的选举方式。[7]从实践意义上讲，公推直选是一种多主体参与的民主选举形态，它分为“公推”和“直选”两个阶段。“公推”是指初始提名阶段，这个阶段主要是由党员和群众公开推荐基层组织领导和成员。“直选”是指自由选择阶段，即群众或党员直接选举产生基层组织领导或班子成员。公推直选不同于传统的非竞争性选举，它在选举的过程中引入了竞争机制，使授权的来源、流向和终点都发生了不同程度的变化，深刻地影响了乡镇权力、人员关系、规则等组织结构要素的互动与变革。根据近年来各地乡镇公推直选改革的实践和针对实践的一些新闻报道，各种形式的公推直选基本都可分为“公推”和“直选”两个阶段，在“公推”阶段，基本都是党员和群众进行初步提名，而到了“直选”阶段，由于选举客体对象的不同，进行公推直选的主体行为者各有差异。以主体行为者为划分依据，可以将乡镇领导公推直选划分为党员授权、群众授权和混合授权三种授权型组织结构。从民主化程度来看，显然是群众授权更胜一筹；从合法性角度来看，党员授权与现行规章制度较为符合；然而从操作层面看，混合授权操作性更强，整个授权过程成本也相对较低。

学界对基层授权型组织结构的研究大致可以分为两个方面：（1）对各种乡镇公推直选具体经验与选举模式的总结。陈元中等学者认为，公推直选是一种新的制度形式，是党组织在组织党员、干部和群众以公开推荐的方式确定候选人的基础上进行考核公示后，交由党员大会、群众大会或党代会、人代会直接差额选举产生基层组织领导班子成员的选举制度，这种选举制度目前主要有四种方式：书记组阁式、交叉任职式、倒推式和顺选式；[8]也有学者将其归纳为单选式、倒选式、顺选式和同选式这四种，更有学者指出新都模式、平昌模式、咸安模式及杨集模式是较为典型的四种公推直选模式。（2）对乡镇公推直选制度逐渐萎缩现状的探讨。正如马德勇指出，制度是人类社会最核心的组成部分，也遵循着社会进化论的普遍规律，和达尔文所描述的生物进化论一样，制度进化作为社会进化的核心内容，制度变迁将成为常态，所谓的制度均衡并不存在，制度的产生、变迁、延续等都要通过行为者来实现，制度变迁的结果往往是相关行为者互动博弈的结果，由于制度在被创立初期具有很大的不确定性，大量的试验会死亡。[9]这显然是从理论层面上对公推直选制度消亡的阐述。学者任中平则从具体实践角度上对停止试点展开了论述，他指出由于很多试点在运行初期都是由于少数地方政治精英的个人决断而得到的推行，所以难免发生“人走政息”等现象，且公推直选这种竞争性选举方式相对于传统的选举模式，所花费的人力、物力、财力一直处于高位，呈现周期长、投入大、成本高的发展态势，成为公推直选难以推行的重要原因；[10]最重要的一点原因是制度供给不足，俞可平指出，任何创新都有风险，政府改革风险尤大，如果没有相应的法律和制度鼓励政府的改革创新，许多大胆的改革创新举措就会因没有制度保障而无法推出。[11]

虽然学术界各学者对公推直选经验、模式以及消亡原因等方面都做了相应的理论和实践方面的研究，但是这些研究还不够深入，没有深入到乡镇基层组织结构内部，更缺乏将组织结构变革的生命周期与制度变迁的生命周期结合起来进行对比研究，尤其是对乡镇授权型组织结构功能与制度推动力之间的关系缺乏系统性的研究。为了弥补这些不足，本文采取多案例与图表比较研究的分析方法，对乡镇授权型组织结构的实践模式及其变革周期展开系统性研究。

二、乡镇授权型组织结构实践模式形成的案例描述

1.典型案例的选择

公推直选是一种优化政府组织权力结构，引导权力关系变迁，对人员关系进行重构，改变授权走向，变间接授权为直接授权，克服20世纪90年代以来乡镇出现的财政困难、吏治腐败、人才危机、官民矛盾激化、关系紧张等治理危机的基层政府改革活动。自1998年以来，中国各地地方乡镇政府出现了形态各异的选举制度创新活动，其中“公推直选”创新试点最为广泛，在各界引起的争议也最多，截至2011年，没有出现公推直选的省市只有8个。从研究所要达到的目的考虑，对相关案例的选择必须具有可比较性，此次研究选取了四川和湖北的4个典型试点镇作为研究对象，其中，遂宁步云乡、平昌灵山乡、船山永兴镇位于四川，在公推直选的试点中属于出现较早，发展也较为成熟的试点，形成了比较系统的乡镇授权模式；咸安横沟桥镇位于湖北，虽然直选试点起步略晚，但经过这些年的发展，也基本形成了相应的乡镇授权模式。

之所以选择四川和湖北的4个试点乡镇，有以下三个方面的原因：首先，公推直选乡镇长比较成熟的省份就只有四川、湖北、云南、江苏等地，而公推直选乡镇党委虽然涉及的省份较多，但是较为典型的也就四川、湖北、江苏等省份，同时具有这两种试点、又要各具特色的省份，只有四川和湖北的试点镇能满足。其次，四川和湖北是为数不多能够在全省范围内逐步推广公推直选的省份，而且都颁布了相应的省级政策，这样就避免了不同政策文本所造成的不同试点结果影响，也避免了试点选择的个别性，更具一般代表特征。最后，四川和湖北的经济发展水平基本处于同一起跑线，这样选择试点镇，就在很大程度上避免了外部实际条件所带来的不同试点效果影响，而且这两个省份的试点乡镇已经基本完成了公推直选的试点工作，实现了间接授权向直接授权的转变，其授权模式和授权机制基本成型，有利于对授权组织结构中各方面参与要素进行互动关系分析。此外，这样按试点种类和地理位置选取案例，有利于对案例进行相应的横向与纵向分析。

本研究的资料主要通过以下两种途径获得：一是通过网络检索相应的期刊、报纸以及相应新闻报道文献等，了解相应乡镇选举改革的历史背景和现在直接授权实践模式的具体情况。二是进行相应的实地考察和问卷调查，获取乡镇公推直选改革以及直选过程的一手资料，并对相关参选人员进行补充性访谈。

2.不同乡镇授权型组织结构实践模式的形成

组织的生存、发展与创新离不开组织结构的变革，乡镇授权型组织作为行政组织的一种，也遵循着这样的规律。行政生态理论认为，任何行政组织都不是一个绝对独立、自我封闭的系统，它在运行的过程中会经常受到周围社会环境的影响和作用。所谓行政组织变革，就是指行政组织根据其外部环境的变化，及时地变革自己的内在结构，以适应客观发展的需要，这是一种破旧立新的活动，即破除旧的组织结构和运营秩序，建立起新的组织结构和运营秩序。[12]乡镇领导公推直选，实现了乡镇基层组织权力关系的重新配置，这会带来人员、规则和组织结构的变化，而组织结构的变化又会反过来影响到权力的分配与重组，组织结构变革是牵一线而动全身的过程，在乡镇领导公推直选的组织结构变革中，其相关的结构要素，如权力、人员关系、规则等都在互动中进行了优化重组。

不变革的行政组织是没有生命的，行政组织必须不断通过自我调整、更新、变革或与外部环境进行输入、输出交换，才能达到行政组织与环境的动态平衡。[13]乡镇基层组织直接授权在实践上表现为公推直选乡镇领导制度创新的条件下将乡镇基层组织内部原本臃肿冗杂但彼此相连的各要素以及选举机制进行重组，以形成一个系统性授权机制的过程。乡镇领导公推直选自兴起到消亡，经历了15年之久，经过这些年的探索，各地区都根据自己的实际情况对公推直选进行了相应的选举模式创新，但是其选举的基本流程却是不尽相同，都涵盖了确定条件、发布公告、公开报名、资格审查、实地调研、演讲答辩、公开推荐、组织考察与确定正式候选人、直接选举、报上级组织批准等环节。[14]具体来讲，尽管各乡镇在选举的过程中都引入了竞争机制，都是按照从“确定型”到“竞争型”的路径进行选举改革，而且进行选举的基本流程也大致相同，但各乡镇由于自身发展水平和基层组织内部结构的差异性，在具体的授权实践模式上又有所不同。基于这个逻辑，以下四个案例具体描述分析乡镇基层组织选举改革的历史沿革、基本情况、直选主体（指进行投票的选举者）和直选客体（指被选举者）、结构要素互动变化等内容（见表1）。

表1 不同乡镇授权型组织结构实践模式概述表

（1）遂宁步云乡基层组织直选改革基本情况。步云乡位于四川省遂宁市安居区，因盛产食盐而得名，经济并不发达，只靠农业为主，而随着改革开放后家庭联产责任承包制的推广以及《中华人民共和国村民委员会组织法》的颁布，步云乡的社会结构有了翻天覆地的变化，农民切实希望维护自身的利益，并发出直选乡长的请求，当时的管辖区委（市中区委）经过深思熟虑，同意进行乡长直选试点，并选取步云乡作为试点。

步云乡直选的主体行动者为群众即有选举资格的全乡选民，直选的客体为乡镇长（候选人），形成了典型的直选乡长群众授权模式。1998年11月底，四川遂宁步云乡进行了乡长换届选举的工作，由选区联席会议即乡“精英”组合团，包括每村三职干部、社队领导、三名村民代表及乡人大主席团成员、乡党政机关领导等人员，[15]对15名候选人进行投票选举，从15人中选出2名正式候选人并由政党提名一位候选人一起参加最后的竞选，通过13场竞选演讲，最终由全乡6000多名选民以直接投票的方式选出步云乡第12届乡长。第二次直选在第一次直选上做了细微的改动，“由全体选民直接选举唯一乡长候选人，交由党委提名，最后由人代会进行等额选举”，[16]以增强直选的合法性。

在群众直选产生乡长或乡长候选人的过程中，步云乡基层政府组织结构中的权力、人员关系、规则等结构要素也在不断地互动与变化之中：在权力要素方面，直选改变了乡长的权力来源，使乡长自上而下任命式的权力来源变为了自下而上的群众授权式，真正实现了权为民所授，此外，直选乡长还会弱化乡镇人大的权力；在人员关系方面，步云乡的直选改善了乡政府与乡民之间的关系，两次直选不仅使村民熟悉了选举流程，还坚定了对政府的信任感和认同感，同样，直选产生的乡长也会增强对村民的责任感，乡长会更多地考虑村民的利益与感受，避免决策失误，这使得乡镇长取得了法理优势，增强了乡镇长施政的威信，促使乡镇长从执行职能向施政职能的转变；又由于直选乡长使得乡长与乡镇党委书记的权力来源不再一致，乡镇党委书记与乡镇长之间不再是领导与被领导的关系，若乡长取代乡镇党委书记的施政职能，可能会造成管理混乱、体制内冲突等现象；在规则要素方面，步云乡制订了一系列的选举章程，包括提名方式、竞选规则、具体投票与划票流程等，以确保“直选”的每个环节都有章可循、有理可依，[17]如采用隔离的秘密划票间和严格监督每个程序环节的制度办法等。

（2）平昌灵山乡基层组织直选改革基本情况。灵山镇原名灵山乡，是四川平昌县管辖的一个镇，位于平昌县东北部，为了改变1978年改革开放以来，农村乡镇党政面临的财政困境、紧张的党群干群关系、人才危机、吏治腐败等困境。2003年县委书记有感于香港的改革体制，在对中央文件进行研究的基础上萌发了公推直选改革的念头，并于2001年乡镇换届时在灵山乡进行了公推直选党委领导班子的试点并逐步在各乡镇推广，被誉为“中共历史上第一次党员公推直选党委领导班子的尝试”，获得了“第三届中国地方政府创新奖”。

灵山乡直选的主体行动者为党员，直选的客体为乡镇党委领导班子，形成了直选乡镇党委党员授权模式中的“倒选式”。灵山乡公推直选党委领导班子的基本做法是由符合条件的人自愿报名参选，经党员和部分群众代表推荐产生正式候选人后，再由党员直接从正式候选人中差额选举产生乡镇党委领导班子，在选举过程中采取了“倒着选”的特色方式，即由全体党员以无记名直接投票的方式，先选书记，再选副书记，最后选委员。[18]

在党员通过“倒选式”直选产生乡镇党委领导班子的同时，灵山乡基层党组织结构内部的权力、人员关系、规则等结构要素也产生了变化[19]：在权力要素方面，直选改变了乡镇党委领导班子的权力来源，由过去的县委直接提名委任授权到现在的由党员和群众代表公推产生候选人，再由全体党员直接授权，使授权的主体由上级组织变为了基层党员，使乡镇党委领导班子的权力更具合法性；实现了党员权利与义务的平衡，使党员的知情权、参与权、选举权、监督权等落到了实处；另外，乡镇党委领导班子直选会在很大程度上削弱党代会的权力；在人员关系方面，灵山乡的直选改善了党员和基层党委领导班子之间的关系，一方面，党员群众对自己选举产生的领导班子的信任感和支持度都有所提高，增强了执政的民意基础，树立了党的威信；另一方面，公推直选对党委领导造成强大的推动力，调整了错误的政绩观，保证了党委领导班子对上负责与对下负责的统一；在规则要素方面，灵山乡完善了相应的配套措施，不仅制定了操作性强的选举程序、规则和办法，还针对直选产生的领导班子制订了一系列的规章制度，如定期述职述廉、党员联合罢免等。

（3）船山永兴镇基层组织直选改革基本情况。永兴镇位于四川盆地中部，船山区东北，2003年以来，永兴镇的农业基础不断巩固发展，在经济社会飞速发展、社会利益多元化的背景下，原本的乡镇体制逐渐暴露出弊端，出现乡镇党委素质低弱、控制力丧失等现象。2004年8月，船山区委有感于宿迁市黄敦镇的“公推直选”活动，并结合自身的实际情况，在永兴镇等乡镇试行了直选乡镇党委书记的工作，该公推直选模式是在2004年7月，桂花镇“结构推荐、全委会票决、党员大会直选”的“三票制”的基础上进行的探索性尝试。

永兴镇直选的主体行动者为党员，直选的客体为乡镇党委领导班子，形成了直选乡镇党委党员授权模式中的“顺选式”。2005年11月到12月，永兴镇正式公推直选产生了党委领导班子成员，具体如下：首选，采取信任测评与结构推荐选出候选人，信心度测评的主体是参选者单位成员，结构推荐的代表由四大部分组成，主体还是各镇党员代表；接着，通过召开全体党员大会，先差额直选产生党委委员；再由区委全委会选出4名正式书记候选人，最终由全体党员直接选举产生镇党委书记。

在党员直接“顺选”产生乡镇党委领导班子的同时，永兴镇基层党组织内部结构各要素，如权力、人员关系、规则等结构性要素也产生了相应的变化：在权力要素方面，直选不仅使党员的民主权利得到了保障，还增强了党委领导权力获得的合法性地位，变党委由上级组织任命为党员直选；在人员关系方面，直选乡镇党委书记能够达到组织认可、党员满意的良好效果，实现了党委领导“对上负责”和“对下负责”的统一，党群、干群关系也得到了相应的改善；在规则要素方面，在永兴镇直选党委的同时也建立了相应的选举配套制度，从选举、评议、奖惩、质询、罢免五个方面完善了相应的制度配套体系，如实行任期制和监督办法措施等。[20]

（4）咸安横沟桥镇基层组织直选改革基本情况。横沟桥镇位于咸宁市区北门，北连武汉，南接咸宁市，是鄂南地区商贾云集之地，1996年被原咸宁地区命名为首届鄂南明星镇，1997年又被划分为首批小城镇综合改革试点镇。为了改变农村税费改革后所带来的乡镇财政困难、经费紧张等问题、人员臃肿、人浮于事等现状，2003年1-2月，湖北省咸宁市咸安区乡镇党委领导班子选举改革与乡镇机构改革同步推进，并首先选取横沟桥、贺胜桥两镇作为首批试点镇，试点成功后，在全区得到了推广。

横沟桥镇直选的主体行动者是全镇党员和群众代表，直选的客体为乡镇党委书记和乡镇长，并形成了直接混合授权模式。横沟桥镇的“两票推选，交叉任职”选举改革主要有以下几个步骤：（1）报名参选，根据区委规定，按报名条件有序进行，经资格审查确定初步候选人，当时横沟桥镇共有23人报名参选；（2）“海选”产生正式候选人，由全镇党员、非党干部和群众代表通过投票推选产生正式候选人，横沟桥镇最后确定了12名正式候选人参加角逐；（3）在党代会上直选出党委书记，横

沟桥镇在党代会中对事先指定的两名当选委员进行直接投票，选举产生镇党委书记，并由党委书记兼任镇长；（4）召开乡镇人民代表大会，按法定程序确定镇长的合法地位，实现政党“交叉任职”。[23]

在党员和群众直接选举产生镇党委书记、乡镇长的同时，横沟桥镇基层组织结构中的权力、人员关系、规则等结构要素也不断地处于互动变化中[24]：在权力要素方面，直选改变了乡镇党委、乡镇长的权力来源，把乡镇领导的命运交到了“党员和群众”的手上，使乡镇领导由“向上跑”变为“向下沉”，改变了旧的任用机制；在人员关系方面，这种由乡镇党委书记兼任镇长、副书记兼任副镇长的“交叉任职”能够将一些冗官分流出去，减少领导职数，从而机构精简44%，党委、人大、政府、政协“四大家”交叉兼职，四块牌子，一套人马，这种“四合一”局面不仅密切了组织内部的联系，还增强了群众对基层组织的认同感；在规则要素方面，在横沟桥镇党政领导交叉任职、两票推选的竞争选举过程中，各乡镇党委在区委的领导下，对选举过程进行了全面的规划，并分别制订了相应的工作实施方案和具体的实施细则，使整个工作都能有序进行、有理可依。

三、案例比较：授权模式及其影响因素

1.乡镇直接授权模式的比较

乡镇直选体现了党内民主和人民民主的结合，这种多样性直选模式的探索，为中国基层政治改革的发展提供了依据，是基层政治精英和广大民众需求的体现。根据直选主体行动者的不同，将乡镇授权型组织结构的实践模式划分为三种基本类型：群众授权模式、党员授权模式、混合授权模式。从选取的四个乡镇授权型组织结构实践模式的形成来看，虽然进行直选的主体行动者有所不同，但是在直选的过程中，乡镇组织结构中的权力、人员关系、规则等结构性要素都呈现出一种持续性动态变化的状态，形成了各要素持续“互动”状态下的乡镇直接授权组织结构变革活动，根据各乡镇直选主体、直选客体以及直选流程的不同，乡镇授权型组织结构的实践模式内生出一种淘汰机制。

从表1可以看出，遂宁步云乡属于群众授权实践模式，其直选的主体行动者为群众，直选的客体为乡镇长，是人民民主选举的较高体现。步云乡的直选是由当时的管辖区委（市中区委）发起的，可见直选乡镇长大多都是少数县市级地方政治精英所发起的选举制度创新，是由外部力量驱动而成，具有主观能动性，所以，地方精英改革意志的强弱及其自身权力的大小都对直选的顺利推进产生了很大的影响。从1998年基层乡镇直选被创设之初（大多都是直选乡镇长的改革试验），并没有中央政策文本对其合法性地位的支持，直选乡镇长存在很大的不确定性，到2006年全国人大委员会秘书长盛华仁于《求是》发表“严格按照”宪法和地方组织法规选举乡镇长的言谈之后，中共对直选乡镇长的改革明确是“不支持”的态度，这使得原有的乡镇长公推直选试点基本停止，步云乡也由直选乡长变为直选乡长候选人，并最终走上了选举乡镇长的传统道路。

平昌灵山乡和船山永兴镇都是党员授权实践模式，与步云乡完全不同，直选的主体行动者为党员，直选的客体为乡镇党委领导班子，是党内民主选举的集中表现。由于党内民主直选得到了中央政策文本的肯定，所以推行起来比直选乡镇长要容易得多。根据直选程序的不同，又可以将这两个镇的直选模式分为“顺选式”和“倒选式”，平昌灵山乡属于“倒选式”党员直接授权，即由党员先直选产生党委书记，再选出党委副书记，最后选出党委班子成员的方法顺序；船山永兴镇属于“顺选式”党员直接授权，即由党员直选产生党委领导班子，再从班子中选出书记和副书记的方法。“倒选”和“顺选”都实现了直接选举，体现了党员的民主权利和选举意识，但这两种授权模式由于试点数量少、试验时间短，都存在着很多弊端。从很大程度上说，“倒选式”比“顺选式”引入的竞争机制要更强烈，每一轮落选者都可自愿参加下一轮职位的选举，这就增强了选举的竞争性，而“顺选式”则由于候选人目标岗位的不同，若被选入不满岗位，则会出现缺职等现象，削弱了下一轮选举的竞争性；从法律合法性角度来看，虽说“顺选式”比“倒选式”遵循了选举条例规定中的选举客体的产生顺序，即先选党委，再选党委书记与副书记，但是在选举主体上，“顺选”和“倒选”都将选举权直接交于了党员，与现有的党内选举制度存在不符之处。

咸安横沟桥镇的直选是上述两类授权模式的有序结合，是一种混合授权模式，即直选的主体行动者为党员和群众代表两类主体，直选产生的客体也为乡镇党委书记和镇长这两类，这是党内民主和人民民主选举的有效结合。混合授权模式与群众授权模式、党员授权模式最大的不同就在于一次性选举产生了两大乡镇领导，节约了选举成本的同时还达到了削减领导职数，改善乡镇领导人员臃肿状况等目的。但是，同党员、群众授权模式一样，混合授权模式由于架空了人大的权力，与现行的人民代表大会制度不符，也不具有法律合法性地位，所以一直无法得到中央领导组织的肯定。此外，像横沟桥镇的这种党委、人大、政府、政协“四大家”交叉兼职，四块牌子、一套人马的“四合一”组织结构加剧了党政不分、权责不清等现象。

尽管群众授权模式、党员授权模式和混合授权模式在直选主体、直选客体以及具体直选操作上都存在着很大的差异性，但是，从这三种授权模式的组织结构要素互动的状况来看，直选乡镇领导会带来四种“基层断层现象”[25]：由下而上的纵向政权断层，即直选乡镇长与上级政府间选而生的官员之间存在的问题；内部政府断层，即直选乡镇长与乡镇政府内直选党委书记之间的冲突；由上而下的纵向政权断层，即直选乡镇长与直选村委主任之间的矛盾；横向政府断层，即直选乡镇长与乡镇人大之间的制衡问题，种种断层现象都是由于直选导致的权力等结构性要素发生了翻天覆地的变化。从很大程度来说，这三种模式都改变了直选客体的权力来源方向，将权力来源从上级转移到了直选的主体行动者身上，实现了基层民主授权。这三种授权模式都密切了直选主体和直选客体之间的关系，增强了民意基础，使直选客体实现了对上负责与对下负责的统一。此外，直选试点乡镇的民众对基层政府的信任度和认可度都有所提高，在很大程度上缓解了官民之间的紧张关系。从这三种授权模式的规则要素看，这四个乡镇不仅制订了严密的选举流程和规章秩序，还对选举产生的乡镇领导进行了一系列的任职制度设计，力求实现权为民所授、权为民所收的“权力闭合回路”的制度规则框架。

2.直接授权模式内外影响因素

从理论意义上来看，公推直选乡镇领导是基层民主改革的有益尝试，但是落实到实践上，却无法进行长久的推广，甚至走上了消亡的道路，归根结底还是这种由地方少数精英发动起来的外生性制度无法转变为内生性力量驱动的制度变迁，容易受到社会因素（主体行动者）、经济因素（实际条件）、政治因素（制度供给）等外部力量的综合影响。

公推直选制度改革的产生初期是由上级政府或地方政治精英发起的，属于一种外生性的制度创新，在公推直选试点的推行过程中，主要受到村民、党员、乡镇政府官员、上级党组织、党中央等五类主要社会行动者的影响，其中乡镇官员、上级党组织、党中央的态度对公推直选制度的推广与延续起到了至关重要的作用，而村民和党员的态度却关乎到授权型组织结构变革活动的成功与否。一般而言，作为执行公推直选的内部主体行动者的群众和党员在一开始是没有直选意识的，但随着直选试点的深入以及参与程度的增强，进行试点镇的群众和党员的民主意识和维权意识都会比未进行试点的乡镇人员有显著的提高，如果这些试点能够一直完善发展下去，公推直选的内部结构要素会与外部推动力量相呼应，最终形成一种内生型的组织结构变革运动。但是，随着2005年农业税的取消，公推直选的结构性变量大大减小，民众的利益与民主的联系大大削弱，群众和党员不再具有直选的热情和动力，公推直选改革变得可有可无。在这种情况下，若发起公推直选的政治精英出现岗位调动或者无法获得应有的利益，都有可能造成公推直选试点的停止与消亡。

经济因素是指影响乡镇组织发展的经济状况，它主要包括乡镇组织内部的经济实力以及促进乡镇经济发展的外部经济条件。从上述四个试点乡镇公推直选的运行情况来看，一个乡镇进行一次公推直选往往都要耗费几个月甚至更长的时间，从前期的安排布局，到宣传发动，再到进行公推直选，耗费了许多的人力、物力和财力，稍有一个环节出错就会造成直选操作的失败，这种大成本、高风险的组织结构变革活动在原本就具有财政困难的乡镇很难持续推广下去，尤其是在农业税取消、税费减免的情况之下，乡镇的财政来源被削减，更没有多余的经费进行公推直选活动。

政治因素主要是指对乡镇基层组织改革具有一定影响力的政治活动、政策计划以及政府法令、措施等，这里主要指对乡镇公推直选活动具有影响力的最高党内规章、地方干部管理体制以及相应组织内的配套制度等。在最高法理依据方面，公推直选缺乏《党章》的认可和保护，虽然十七大修改了基层组织方面的第二十九条第二款和第三十条，增写和修改了“提出委员候选人要广泛征求党员和群众的意见”等内容，使党内“公推直选”有了理论依据，但是还是没有关于“公推直选”的明文规定，使得“公推直选”在实际操作中无“法”可依，具有一定的政治风险，至于乡镇长“公推直选”则在2006年就由中央秘书长发表声明给予了否决；[26]在地方干部管理体制方面，公推直选与以往的干部交流制和任命制有着明显的不同，在不废除交流制与任命制的情况下推行公推直选，会让这两种完全不同的权力授受机制无法兼容，继而产生一系列不利于公推直选效果的影响；在组织内的配套制度方面，公推直选还缺乏配套的管理制度、任期制度、罢免制度以及监督制度等，许多试点乡镇都欠缺这些直选制度体系的建设；[27]此外，公推直选与乡镇党代会制度、国家公务员管理制度也存在着冲突，直选削弱了乡镇党代表的选举权，改变了原有的权力授受关系，容易引起组织内部的冲突；[28]直选产生的乡镇领导有可能是非公务员身份，而“两委”干部都要纳入公务员编制，不利于公务员的管理，这两个制度之间没有很好的衔接性。

四、授权型组织结构变革的制度周期及评价

乡镇领导公推直选改革是一种制度变迁活动，遵循着制度变迁的一般规律。制度变迁理论是由经济变迁理论逐渐演化而来的，演化经济学家们从生物进化论及其后出现的社会达尔文主义为视角，提出了制度演进观点。[29]理查德·道金斯作为“广义达尔文主义”概念提出的鼻祖，归纳出了一种简单进化法则，即变异、选择和保持，这表明，进化变迁不仅适用于生物现象，还能够描述各种复杂系统特征的普遍现象，[30]马德勇在此研究的基础之上，将制度变迁和社会进化论相结合，对人类社会的核心内容制度进化进行了相应的研究，并以乡镇公推直选制度变迁作为案例加以说明分析。以马德勇的制度进化论研究为基础，笔者将1998—2015年知网发表的关于公推直选制度的期刊文章和报纸文献作为研究统计的对象，对公推直选制度变迁进行量化分析。由于公推直选制度创新在很大程度上是由20世纪80年代末兴起的村委会“两票制”直选村党支部的基础上逐步发展起来的授权方式，以“公推直选”、“两票制”为主题词更具代表性，分别搜索到523、452条结果，并以具体年限为节点形成如图1所示的公推直选制度周期图。

公推直选作为20世纪90年代比较成功的典型直接授权制度创新，在全国各地绝大部分乡镇迅速推展开来，按照时间顺序进行划分，公推直选乡镇长改革实验要早于公推直选乡镇党委，四川遂宁步云乡直选可谓是公推直选第一例。如图1所示，1998—2003年基本属于公推直选制度的初生期，在这个时期既有公推直选乡镇长，也有公推直选乡镇党委，制度创新的种类和形式各异，但其主旨都是增强选举的竞争性和民主性。2004—2010年大体属于公推直选制度的成长期和成熟期，各地乡镇公推直选创新案例达到了一个高峰期，相关的新闻报道及期刊文献研究也最为鼎盛，这个时期公推直选的对象主要是乡镇党委，此时的乡镇公推直选已从人民民主实验走向了党内民主实验。由于报纸文献相对于期刊文章来说更具有时效性，从图1不难看出，在2008年和2010年出现了两个高峰期，根据这两个时段出现的政策文本，不难推断，中央领导态度和相关政策对公推直选制度的发展起到了很大的推动作用。2011年之后，公推直选制度进入了衰退期，之前鼎盛一时的乡镇领导公推直选实验已基本停止，相关文献报道除了极个别有特色的，几乎无处查询，而到了2012年之后，除了成都新都区的试点还在，其余同类试点几乎都已停止，到2013年底，成都新都区的乡镇党委书记公推直选试点也悄然取消，公推直选的制度创新经历了从兴起到发展、再到没落的一个生命周期历程，据有关报道文章指出这种衰退有可能是中央态度不明、操作困难、成本过大等原因所造成的。

从上述实践描述和理论阐述可以看出，授权型组织结构变革实质上也就是公推直选制度变迁的一个过程，与所有的组织创新和制度创新一样，授权型组织结构变革也经历了一个从初生到成长再到衰退的生命周期过程，这里引入生命周期理论对授权型组织结构变革的过程进行系统性地分析阐述。根据公推直选制度变迁的具体发展情况，对授权型组织结构变革的制度周期情况展开研究。

授权型组织结构是随1998年兴起的公推直选制度创新而逐步发展起来的一种基层组织结构形式。如图2所示，1990年代末到2000年代初属于授权型组织结构变革的初生阶段，这个阶段的首要任务就是存活下来，而存活下来的关键是制度变迁的驱动力。在这个阶段，公推直选的对象主要是乡镇长，也有一部分是乡镇党委书记，但侧重点还是在人民民主选举改革，此时的公推直选大体上都是群众授权模式，也有极个别是党员授权或混合授权模式，此时变革的驱动力量主要来自于外部的乡镇矛盾压力以及地方少数政治精英的决断。在公推直选制度被创设的初期，授权型组织结构具有很大的不确定性，群众授权模式与党员授权模式和混合授权模式由于直选对象的不同，其变革命运也截然相反。随着2001年全国人大颁布的《中共全国人大常委会党组关于全国乡级人民代表大会换届选举工作有关问题的意见》指出，直选乡镇长与宪法和地方组织法的相关规定不符，各乡镇长选举要严格依照宪法和有关法律规定进行。[31]在外部大政策环境不支持、地方基层组织人员的变动经常造成“人走政息”的发展条件下，2004—2005年，农业税的取消更是使群众丧失了直选的热情与兴趣，至此，群众授权模式由于长期得不到制度驱动力的供给，过早地走向了衰亡。2004—2007年，党员授权模式和混合授权模式还是处于一个相对比较平稳的发展阶段，既没有走向衰退，也没有大范围地扩散，只有极个别自发形成的试点。

2007—2009年是授权型组织结构变革的成长阶段，这个阶段是组织结构变革发展的迅猛期，在这个阶段要发挥好组织内部各要素、资源间的相互作用，达到一种协同并进的发展状态，这个阶段的公推直选主要有党员授权模式和混合授权模式两种形式构成。随着2007年十七大对扩大党内民主的提倡，公推直选进入了迅猛发展期，这个时期的公推直选更多是在中央政策文本的推动下自上而下展开的，和初生期政治精英发动而成的制度变革一样，都属于外生性的制度变迁，到2009年，在全省范围内进行直选乡镇党委试点的省份已多达17个，达到公推直选乡镇党委的小高潮。

2009—2011年是授权型组织结构变革的成熟阶段，这个阶段出现在成长阶段之后，此时的发展趋势已趋于平稳，公推直选制度创新要素逐渐减少，组织发展变革处于一种相对保守状态，这个阶段的主要授权模式还是党员和混合授权这两种。截止到2011年底，没有进行公推直选乡镇党委的省市就只有8个，公推直选的试点布局已基本稳定，基本不再出现新的试点乡镇。

2011—2014年，是授权型组织结构变革的衰退阶段，这个阶段出现在成熟期之后，理论上应该有三种情况，第一种是蜕变阶段，即组织通过改革创新进行再发展，进入重生阶段；第二种是稳定阶段，即组织能够延续成熟期的发展达到一种稳定状态；第三种就是授权型组织结构变革所要进入的阶段，即衰退阶段，是指组织不能够继续承载制度变迁的各类结构要素而走向灭亡的一个过程。这个阶段的到来是体制内外的矛盾造成的，体制内的矛盾主要是公推直选这种制度创新并没有得到中央政策文本的明确肯定，它的出现与推广使传统的任命形式和人员编制方面都受到了一定的冲击，在没有政策文本调节矛盾的情况下，公推直选很难顺利推广下去；体制外的矛盾主要是指公推直选所带来的政治风险与大型成本让改革方案的具体参与者与实施者无法获得预想中的实际收益，丧失了改革的热情和动力，在没有相关推动者和行动者的基础之下，公推直选只能走向消亡。

从理论上来说，公推直选制度变迁过程的实质就是授权型组织结构变革的过程，但这两个元素的生命周期并不完全重合，将图1和图2进行比较，可以发现公推直选制度周期各个阶段的时间节点总是领先于授权型组织结构变革的时间节点，这表明，一方面制度创新一般都是领先于组织结构并能对组织结构的变革起到一种推动作用，而另一方面，组织结构本身具有的功能对制度变迁也会有一种反作用力，这种力量主要来源于组织结构内部，这里引入结构功能理论进行具体论述。结构功能理论概念早在古典社会时期就已有相应的阐述，20世纪40年代，美国社会学家伯森斯正式提出了结构功能主义这一名称，他认为，行动者之间的关系结构形成了社会系统的基本结构，而且社会系统是趋于均衡的，适应性功能、目标达成功能、整合功能和潜在模式维系功能这四种必要功能条件的满足可以使系统保持在一种稳定状态；美国社会学家默顿在此基础上提出了一种中程理论，包括显功能、潜功能在内的正功能和反功能等理论内容；[32]美国的阿尔蒙德则从政治学的角度对结构功能研究进行了理论提升，将政治结构功能归纳为体系、过程和政策三个层次，而每一个政治组织的实质都是政治结构的一种体现，根据阿尔蒙德对三个层面结构的阐述，公推直选可以被归纳为过程结构，这是一种具有利益表达、政策制定和执行综合功能的组织结构。

组织结构的功能并非是一致的，有的是正功能，有助于系统的调整和适应，有的则是反功能，削弱系统的调整和适应。[33]组织的结构决定组织的功能，任何组织性的结构都是科层结构与同等结构不同程度的结合，[34]授权型组织结构就更偏向于一种科层结构属性。科层结构同样具有正反两个方面的功能特征，即有效率的正功能和缺乏适应性和灵活性的反功能，[35]在授权型组织结构形成初期，群众授权型组织结构由于无法适应政策环境，再加上内部结构权力关系矛盾突出，阻碍了乡镇长公推直选制度的进一步发展与推广，该组织结构也过早地走向了衰退；在授权型组织结构的成长期和成熟期这两个阶段，党员授权型组织结构和混合授权型组织结构都发展得相对比较稳定，对公推直选制度创新起到了一个反向激励的作用，促成了当时的政策文本和地方选举改革条例的修改和完善；但到了授权型组织结构变革的衰退期，党员、混合授权型组织结构内部都表现出一种惰性状态，组织结构中的人员（推行者、行动者）由于无法得到应有利益而丧失了积极性，组织结构内部中的权力关系也表现出一种相互矛盾、冲突的状况。

由此可见，公推直选制度创新推动着授权型组织结构的形成与变革，而组织结构内部各要素的互动与变化又对制度变迁起到一个反向激励与阻碍的作用，从而推动制度和组织结构按照一定的生命轨迹运行，可以说，授权型组织结构的生命力是公推直选制度创新成功的关键。

参考文献：略

中国乡村发现网转自：甘肃行政学院学报 201606期

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