土地综合整治的目标之一,就是通过土地复垦与土地整理来增加耕地数量,提高耕地质量,改善农业生态环境。而对于云南、贵州等这类山地多平原少,地形地貌复杂的地区,如何更好地发挥土地整治对耕地保护的促进作用,还需理论和实践的进一步探索。
云贵两省耕地利用的现状特征
云南和贵州两省地处云贵高原,属于低纬度高原山区,耕地面积占土地总面积的比重较小,而山地面积占土地总面积的比重较大,素有“八山一水一分田”之说。复杂的自然地理条件赋予了该地区耕地利用与保护的复杂性与多样性。
第二次土地调查数据显示,2009年底,云、贵两省耕地总面积为1080.64万公顷,其中2度以下平耕地115.68万公顷,占10.7%;2度以上的坡耕地964.96万公顷,占89.3%。耕地主要以无灌溉设施的耕地为主,面积800.42万公顷,占总面积的74.1%。由此可以看出,两省的耕地以坡地为主,且旱地比重大。
不仅如此,两省许多耕地分布于大江大河两岸或高山峡谷坡地上,立体垂直农业十分突出,耕地与林地、草地、水域等在平原、丘陵、山区均交错镶嵌,尤其有大量坡地的形式耕地零星分布于山丘区,耕地破碎化程度高,利用难度较大。
由于坡耕地普遍存在品质差、养分贫乏、耕层薄等问题,在常年高强度的人为耕作活动,以及降雨、重力等自然因素的共同作用下,耕作层流失,土壤蓄水能力降低和肥力下降,耕地质量不断退化。耕地质量较差,土地养分状况不良,有机质缺乏、土壤酸化、板结、潜育化等现象突出,形成了大面积的中低产田。要改变上述耕保状况,亟须有效的土地整治方式和方法。
土地整治实施中的问题
近年来,云贵两省始终把土地整治作为促进耕地建设的有利手段,不断探索耕地质量改造的新途径。例如:在岩溶石漠化区域,采取“以石换土”的方式,利用小城镇建设、公路建设占用耕地耕作层土壤作为客土源,在土地整治项目区进行覆土造地,将项目区平整工程中炸出石料与剥离区耕作层土壤进行置换,实现了耕作层保护与废石料利用双赢局面。然而,由于本地区耕地具有旱坡地比重大、细碎化程度高、土壤品质较差的特征,土地整治实施中仍面临许多问题。
分散耕地得不到改造。现有的土地整治片面追求集中连片,整治对象多集中在施工条件良好的区域。国土、水利、农业、农业开发等多部门在该区域重复建设,造成资金的巨大浪费,而山丘区大量零星分散的中低产田得不到建设和改造,导致真正需要改造的耕地得不到整治。
整治内容过于追求标准化。从云贵地区的实际情况来看,整治内容应该依据该地区土地利用限制因素确定,如:在干旱缺水的山地区域,应以土地平整工程、灌溉工程为主;在降雨丰沛的平地区,应以土地平整工程、排水工程为主;在农业生态脆弱地区,应以土地平整工程、水土保持与农田防护工程为主。而目前,土地整治的内容大多按照一个模式实施,过于追求标准化,并没有根据土地利用限制因素因地制宜地确定整治内容。
缺乏有效的激励机制。两省各级政府早已提出要加强对建设占用耕地表层土壤的保护和利用,然而因为缺乏有效的刚性制约措施和激励机制,加上受到工程成本、运输距离、堆放场地、施工工艺等因素影响,耕作层剥离再利用措施落实难度大,诸如“以石换土”这类工作举步维艰。一方面,大量被占用优质耕地耕作层资源未得到有效保护,被就地填埋,浪费了大量宝贵的耕地表层土壤资源。另一方面,大面积质量低下的中低产田,却得不到建设改造,提升效益。由于缺乏对耕地表层土壤资源的保护和利用激励机制,耕作层资源损毁和浪费现象严重与严峻的耕地保护形势并存。
整治综合效益发挥不足。近年来,我国土地整治工作得到了长足发展,总体上呈现出“规模扩大、内涵拓展、目标多元、效益提升”的发展态势。但在土地整治管理模式和综合效益提升方面仍存在诸多问题,例如:整治项目审批、规划设计及评审脱离实际;项目建设方式单一,农民及农村基层组织参与度低;项目管理不到位,技术力量薄弱,土地权属调整不到位,工程质量监管不力,项目竣工验收不严格,造成国家资金的浪费;工程建设监督单一、薄弱,未充分发挥政府、农民、社会等多方主体的监督作用等。总体来说,土地整治在社会关注和认知程度不断提高的背景下,其综合效益的发挥仍须进一步提升。
土地整治助推耕地保护的对策建议
确定整治单元,完善补偿制度。针对山区田块零星、分散、破碎,利用困难,土壤质量退化严重的现象,土地整治措施首先应当明确建设单元。行政村是我国基层的农村行政单元,是基层群众性自治单位。农村土地实行“集体所有,农户承包经营”的土地制度。因此,应选择村级尺度为土地整治单元,对其范围内零星分散、质量退化的耕地开展“整村”土地整治建设。这有利于农村土地权属调整,提高土地的利用效率,减少资金的重复浪费。同时,还应完善基本农田保护补偿制度。根据经济社会发展和耕地保护的形势需要,适当调整现有的土地整治资金使用政策,拓宽新增建设用地土地有偿使用费的使用方式,从新增费中提取一定比例经费设立基本农田保护基金。
建立多样化的土地整治机制。云贵地区自然地理环境的复杂性决定了土地综合整治的多样性,应当针对土地整治项目的实际情况制定相应的整治计划和建设内容。笔者认为,对于零星、分散,单片面积小于50亩的坡耕地,按中低产田整治的建设标准,建设内容以土地平整工程为重点,建设方式为农民自建,农民+投资主体监管。对于单片面积为50亩~200亩的坡耕地,按基本农田建设的标准,建设内容以土地平整工程、田间道路工程为重点,建设方式为村委会自建,村委会+农民+投资主体监管。对于相对集中,单片面积为200亩~1000亩的坡耕地,按基本农田建设的标准,建设内容以土地平整工程、田间道路工程、基本灌排设施为重点,建设方式为按国家建设项目程序管理,充分发挥人大、政协、农民、社会的监督作用。对于集中连片,单片面积大于1000 亩的坡耕地,按高标准基本农田建设的标准,建设内容以土地平整工程、田间道路工程、高标准基本灌排设施为重点,建设方式为按国家建设项目程序管理,充分发挥人大、政协、农民、社会的监督作用。
建立耕作层剥离利用激励机制。首先,调整现行新增费、耕地开垦费的使用方向,打破资金的常规使用方式。从新增费中安排一定比例的经费专门用于开展耕作层剥离与土地整治项目区劣质地改良挂钩试点。耕地开垦费重点用于使用建设占用耕地耕作层改良耕地质量的补充耕地项目。其次,建立耕地耕作层利用的指标奖励机制。对于使用耕作层用于土地整治区中低产田土地改良的项目,经验收合格的,结合农用地分等定级成果中的耕地等级折算比例,可按改良面积的一定比例,折算为新增耕地指标,用于建设项目区的耕地占补平衡。再次,实行建设占用耕地耕作层剥离利用与用地计划相结合。对于占用耕地耕作层剥离利用好的地区,按剥离利用耕作层改良后提高耕地质量的面积比例,给予相应比例的建设用地计划指标奖励。最后,实行新增费与耕地开垦费打捆使用,共同投入利用占用耕地耕作层用于土地整治项目中的劣质地、灾毁地改良,按投入比例折算新增耕地面积,确定用于占补平衡的指标。
改革管理方式,确保综合效益。第一,加强土地整治规划设计管理。提升土地整治规划管理水平,发挥项目立项论证的作用,强化项目实施库建设,加强项目规划设计前期调查。项目设计要与当地产业发展定位相衔接,引导资金向有利于耕地质量建设和适用有效的工程内容投入,严格土地整治项目工程质量监管。第二,实行按耕地质量等级收取耕地开垦费,加大占用优质耕地的成本。严格执行耕地质量等级折算制度,对非农建设占用优质耕地的质量实行等级评定,占用等级高的耕地,应提高耕地开垦费收取标准。同时对建设单位按规定补充的新增耕地质量进行等级鉴定,并出具耕地质量等级评定报告。第三,引导土地整治项目向农业合作化程度较高、有农业产业化支撑、优势特色农业的集中区域安排,为农业现代化、产业化发展搭建平台和基础。同时开展农村土地流转集中区、农村合作组织情况调查,加强与农业部门合作,做好与农业产业发展规划的衔接。
(作者就读于北京大学社会学系)
中国乡村发现网转自:中国土地 2016-07-13
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