新型城镇化背景下“合村并居”建设的问题及对策
——基于山东、河南、浙江、河北等地的调查研究
摘要：“合村并居”是国家推进新型城镇化战略的重要部署，近些年来在全国范围内得到了广泛的实施，在很大程度上改善了农民生活，为更好地解决三农问题提供了良好的实践。但在实地调查过程中我们发现，“合村并居”建设工程也引发了农民就业不满意、社区生活不适应、社区建设不规范、政策信息不流通、村民参与积极性不高等问题。针对这些问题的建议有四：大力发展地区经济，扩大农民就业渠道；加强文化遗产保护，弘扬优秀传统文化；丰富居民文化生活，构造和谐温馨社区；建立良好沟通机制，保证农民合法权益。
关键词：合村并居；新型城镇化；社区生活
一、引言
党的十八届五中全会公报指出：“推动城乡协调发展，健全城乡发展一体化体制机制，健全农村基础设施投入长效机制，推动城镇公共服务向农村延伸，提高社会主义新农村建设水平。”深入贯彻十八大和十八届五中全会精神，要加快农村经济发展，推动城乡协调发展就要增强发展的协调性，促进新型农业化、城镇化发展。作为推进新型城镇化建设与社会主义新农村建设的一项重大工程，“合村并居”在全国各地开展了不同程度的实践与积极的探索。“合村并居”已经不仅仅是简单村落的聚集，而是包含行政管理体制、经济社会结构等方面在内的变革，这一变革涉及社会保障、社会结构、组织管理、就业保障、生活方式、环境治理、文化建设等各个方面。随着农村经济社会的发展和改革的进一步深化，在政府的引导和扶持下，“合村并居”这场发韧于农民意愿的改革，正成为新农村建设的大趋势。[1]但是也有人把这项工程称之为“新圈地运动”、“被上楼运动”，强烈抵制这项工程。[2]当然更多的人是理性的看待，在看到“合村并居”工程带来一系列有利影响的同时，也看到在此过程中出现的问题，从而积极解决问题，尊重民意，引导村民自愿参与、建言献策，推动农村新发展。
二、调研基本情况
2014年7月-9月针对“合村并居”工程在全国的试点情况，调研小组采取就近原则，选取了试点起点比较早的山东、河北部分地区以及浙江、河南部分新兴的试点地区。试图从试点较早地区日臻成熟的模式中借鉴经验、发现新出现的问题，以及通过对试点较晚的地区调查，研究新模式与新环境下“合村并居”建设的相关问题。
本课题组对河北省衡水市桃城区，景县杜桥镇，保定市雄县，高阳县高阳镇，山东省临沂市，济宁市嘉祥县；德州市齐河县；浙江省嵊州市，河南省林州市茶店乡等8县16镇进行调查。调查的主要内容，一是个人基本信息，包括被调查者所在的社区名称、原居住村、性别年龄、文化程度、家庭人口数等；二是对“合村并居”项目的参与度与满意度调查，包括居民对政策的了解以及了解途径、基层政府的决策方式、合村并居项目投资融资机制、居民对于政府补偿的满意情况和老年人、残疾人等特殊人群的补贴情况；三是居民适应情况调查，包括搬迁前后住房面积、交通工具使用情况、家庭开支、生活便利程度、基础设施建设、邻里间的互相走动等；四是就业方面情况调查，包括搬迁前后职业变化与收入比较等；五是文化建设方面调查，包括风俗习惯、文化遗产的变迁等。
本次调查共发放问卷320份，回收有效问卷302份，回收率达到94.4%，随机抽样中，采取简单随机抽样的方法，抽取30户家庭进行进一步的了解，同时通过电话咨询等方式对调查当地城市建设规划局就相关问题进行了咨询了解。
本次调查所涉及的居民年龄比例合理，以中年人为主要调查对象，同时兼顾青年人与老年人；且受访者中接受过教育的人群达96%，大部分人拥有初中及以上文化水平，这能有效保证受访者对调查问卷的理解，能准确全面的反映真实的情况并提出意见。
三、“合村并居”建设存在的问题及原因分析
（一）村社经济发展滞缓，农民就业尚待改善
课题组通过就业满意度调查发现65%的村民对当前本地区的就业情况不满意，大部分人对于当前的就业表示担忧。同时根据当前就业情况调查发现，很多以前以务农为生的村民在土地征收以后选择了在本地或者外出打工，一小部分人选择了做小生意，还有一小部分留有一部分自留地，在家务农，而处于临时工和待业状态的村民占到了41.75%。
“合村并居”政策实施过程中，村民逐步住进了社区，大量的土地转化为非农业用地，农民没有了这世世代代相传的依靠，失去了生活的来源，仅仅靠征地补偿所获得费用远远不能维持长久的生活。“合村并居”工程后期所呈现的失地农民就业问题成为了一项影响新农村发展与稳定的重大问题。
根据课题小组的进一步了解，发现造成这种情况的原因主要有以下几点：一是一部分人由于世世代代以耕作为生，没有其他劳动技能，导致土地征收后便一直处于失业状态，并且大部分农民学历不高，而且没有经过相关技能的培训，对于需要工作经验的企业来说，往往不愿意招收这部分人。二是信息不通畅，市场信息缺乏。由于平时习惯于田地劳作的农民来说，没有固定的信息获取渠道，而且平时上网、听新闻和看报等比较少，造成与外界就业信息不畅通的局面。三是部分的村民把希望寄予于政府的安置政策，但是由于村庄合并后，失业农民众多，政府安置岗位有限，这部分人便一直处于待业状态。
（二）文化遗产破坏严重，文化风俗日渐淡薄
课题组在山东省临沂市调查时发现，在“合村并居”过程中文化遗产的保护并没有得到政府与当地居民的重视，在拆迁过程中也没有对文化遗产做任何保护性措施，当调查人员询问村民，“当地许多老一辈留下的东西是否会提前做好保护”时，村民认为“那些古旧的东西没有任何实际的用处，直接拆掉去掉就好了。某村先辈遗留下来的石刻，在“并居”后竟不见了踪影。
随后课题组人员向市委相关部门就文化遗产保护情况做了进一步了解，由于村民对于文化遗产保护意识薄弱，政府也未对文化遗产登记做统一的安排，文化遗产破坏日渐严重。
早在建国之初梁思成先生就呼吁过大家保护非物质文化遗产，但是在21世纪的今天，随着新型城镇化建设，一批批的文化遗产正遭受着新因素的破坏。合村并居的过程中，由于盲目的追求政绩，并没有合理的规划，只是简单的大拆大建，农村原有的古建筑等物质文化遗产遭受了不同程度的破坏，使人痛心。[3]
新农村的建设让传统文化在农村坚守的最后一根稻草慢慢被割断，这也是专家学者担心的一件事情，当然这里所说的是优秀的传统文化以及优良的风俗习惯。“合村并居”后世世代代集群而居的农民搬进了高层楼房，但是原有的长期传承下来的礼仪、节庆以及民间曲艺、庙会等反映农民生活情趣和民俗风情的社会习俗也随着村落的消亡而日渐淡薄。调查时有居民告诉我们说，原有的一月一度的月会消失了，一点也不热闹了。此外，合村并居后一个社区中居住着不同村子的居民，而不同的村子在风俗习惯上也存在差异，因此原有村落的习俗被不断的互相同化。
（三）日常生活难以适应，社区建设有待加强
1.邻里关系有待加强
根据在林州市茶店乡所做的调查可知53%的居民认为邻里关系变差，互相之间的串门交流次数减少。在传统的村落中，大部分一家一户小院，走动方便，“串门子”次数频繁，在许多空暇时间，大家可以互相的唠嗑，邻里之间邻里相处融洽。而“合村并居”打破了村民世世代代的居住格局，形成新社区后，大部分安置房的地理位置都是抓阄决定的，因此绝大部分一起生活了几十年的亲戚和邻居要分隔开；新村社相对独立，邻居之间的感情基础淡薄，社交比较少，很难在短时间内产生感情。因此部分村民在原来村落的社交网被打破后很难较快建立好新的人际关系网络，居住的环境形成了一个个单独封闭的空间，居民对此感到很不适应。面对楼上楼下有些陌生的邻居，原有的邻居之间的信任也逐渐的减少，人们不再频繁的互相走动，长此以往使得村民在心里上更加的怀念原有的村落格局，难以建立对新社区的归属感。
此外在调查中我们发现有的社区由于缺少活动场所也进一步阻碍了人们之间的交流。在原有的村落中居民基本上都有一个约定俗成的聚会地点，而在新社区，配套的公共服务设施建设不完善，有的社区像广场还只是修建了一半，另一半却被种上了庄稼，因此空闲时间大家更多的是呆在家中看电视，进一步减少了邻里之间的交流。
2.生活成本普遍增加
农民住进社区后，生活质量相对提高，随之而来的是生活成本方面普遍增加。在合村并居前，大部分村民有自己的菜园子，饲养一定的牲畜，基本上的蔬菜粮食以及肉类等能够满足自己的需求，同时剩余的还能拿到集市出售，获得一定的经济收入。合村并居后，原有的土地被征收，人们失去了自家的菜园地和牲畜棚，所有的蔬菜粮食都需要花钱去买，这无疑增加了农民的生活成本。同时人们搬进新房后，装修也花费了一笔不小的数目，而且还要交物业费、水电费等，这些都使得人们在并居后每月的家庭开支增加了许多。
3.设施使用效率低下
在公共设施建设方面，虽然设有篮球场地等娱乐以及图书馆等文化设施，但是调查发现由于村民之前没有健身等习惯，缺乏合理使用文化设施意识，在缺乏引导的情况下，社区基础设施并没有真正有效的利用起来，大部分成为了摆设。由此可见在全国开展的各个试点中大部分只做到了狭义上的“合村并居”，社区文化建设还是一块短板，亟待解决。
此外社区安全、环境绿化等也是居民反映较多的问题。
（四）政策信息缺乏沟通，村民维权欠缺渠道
1.信息沟通不通畅
课题组在河北省衡水市桃城区调研时发现大多数的村民对于“合村并居”的相关政策与法律知识知之甚少，对于“增减挂钩”等概念不清楚，对“关于深化改革严格土地管理的决定”等政策不明白，对于新农村建设相关问题也是一知半解。当问及平时通过何种途径了解了一些关于这项工程相关信息时，大部分人回答是在日常的交流中获得的，该类人群占到了50%的比例，且镇级以上政府宣传基本没有，直接反映出上级政府与村民严重缺乏沟通，沟通渠道狭窄的问题。农民自身的文化水平有限，缺少上网浏览信息的习惯，也是信息沟通不通畅的原因之一。这都使得政府很难发挥广大群众的积极性与创造性，有可能造成政府与群众偶尔紧张的关系状态。
2.村民维权欠渠道
当问及“权益受到损害，你会怎么办？”时候，大部分人都回答只能吃哑巴亏。一方面他们不知道应该向谁投诉，到哪里投诉，社区的投诉站形同虚设，已经关门很久；另一方面即使反映了，也没有相关的解决方案会下来处理相关问题。“一开始说从这个月开始会给我们发放一些补助，但现在也没有动静，我们也不知道找谁去，没办法只能等着”，当地一位村民向调查人员说道。
合村并居作为新型城镇化建设过程中一项重要的工程，在实施的过程中必须以农民的利益为重，切实的维护和保障好群众的合法利益不受侵犯。[4]
（五）其他社会问题
课题小组通过调查以及通过各地国土资源局还了解到，在“合村并居”工程进行过程前期普遍存在一个问题：当某一地区即将进行并居时，当地村民会大规模自发的加盖楼房，在某些地区甚至直接在原有住房上用劣质砖块直接加盖，并且整个村子蔚然成风。为什么会出现这种情况呢？一位负责人告诉我们，主要是因为部分地区“合村并居”后按照原有住房面积进行补贴或者分配安置房，为了获取更多的利益，村民充分发挥了“聪明才智”。在政府对此类不诚信行为苦恼的同时，一部分居民也对搬迁政策感到愤慨。据了解，大部分的社区建设都具有相当的规模，大部分是三四个村子合并在一起，有的甚至一二十个小村子合并在一起，但是在搬迁之前却没有任何人询问过当地居民的搬迁意见，有的村子需要搬到距离原有村子十几公里外，致使部分居民需要大迁徙。
在有些地区，只是从节省经费方面考虑，“合村并居”建设只是进行了行政村的合并，并为做到真正意义上的“合村并居”。不但没有给村民带来好处，相反带来一系列麻烦。
此外，在三星村调查时还了解到三星村两委班子队伍建设不健全，行政能力下降，影响制约社区的发展。在桃城区人们对于安置房的建设样式抱怨不已，村民在合村并居前都是一户一居式的，房屋建设可以根据自己的规划建设，而合村并居后房屋统一规划，且样式单一，不受村民喜爱。
五、“合村并居”建设问题的解决对策与建议
（一）大力发展当地经济，扩大农民就业渠道
“乐业方能安居，妥善解决农民集中居住的后顾之忧。新型农村社区建设不仅是让农民集中居住，更重要的是让农民在提高生活质量的同时，安心居住。若想安居，就业为首。”[5]马光川等人认为合村并居是一项惠及广大农民的工程，在实施中要以农民的利益为重，在“以就业促保障”的理念指导下，完善就业管理和服务，建立健全城乡一元就业体系，鼓励有志向的农民实行自主创业，并给予资金、技术和政策的优惠和指导。[6]
1.加强就业指导培训
现代市场竞争激烈，越来越多的企业需要高素质的劳动力，农民将面临越来越严峻的就业环境。为此，政府有必要加强资金投入。对于没有安置就业的农业进行统一的分类培训，提高农民的就业技能。比如对于有一定文化的失业青年，进行创业和技术领域的培训；对于文化基础较差的人员进行简单的岗位培训。[7]同时积极与招聘企业做好沟通，鼓励社会和企业资本参与农民就业培训,以劳动力市场需求为导向，有针对性的进行劳动技能培训。
2.拓宽就业信息渠道
调查发现，一方面一些待业在家的农民苦于寻找就业信息，另一方面某些企业出现用工荒的现象。为此政府应该健全就业信息沟通渠道，包括建立就业信息QQ群，招聘网站，就业信息栏，不定时的向待业农民发布企业招聘短信等手段，成立就业帮扶小组，及时更新就业信息。此外，还可以通过电视广播等媒体发布就业信息，为农民提供全面的信息服务。
3.健全失业保障机制
合村并居后，针对一部分失去劳动力的人群，应通过失业保障来维持其基本的生活水平。要逐步的提高最低生活保障标准，扩大保障人群的覆盖面。积极的鼓励失地农民参照城镇社会保险办法，加入到城镇社会保障体系。[8]政府在这方面也应该加大资金投入力度，来帮扶生活有苦难的群众。
（二）加强文化遗产保护，弘扬地区特色文化
1.合理规划村社布局
文化遗产是历史的结晶，在加快新农村建设的同时应把保护文化遗产作为一项重要工作来抓。要发挥好政府的主导作用，利用社会各界力量结合历史遗产保护做好村社“合”“并”的总体规划。在“合村并居”建设前期做好充分的调研，统计文化遗产数目以及所在的位置，充分的听取有关专家的论证意见以及当地村民的意愿，建设有特色的新社区，避免村镇社区的千篇一律。[9]对于一些古建筑和标志性建筑等文化遗产，做好开发与保护并举，如在条件允许的情况下可以建立博物馆，开发生态旅游，增强文化对于经济的促进作用，让文化遗产变成文化财产。同时政府应该通过新闻、报刊、广播等进行广泛宣传，提高居民的保护意识，制定相应的政策和法规，建立健全奖惩机制，使得文化遗产的保护规范化、制度化。
2.传承地区特色文化
人们住上现代楼房，许多传统习俗也随之消亡，但是习俗背后的那份文化与精神不能消亡。为此在新农村建设的同时要注重地区特色文化的传承与保护，应该实施“引进来”与“走出去”相结合战略，吸收现代时尚文化，发掘地区特有的文化，将两者进行结合，焕发传统文化新的活力。政府要加大对地区特色文化保护的投入力度，对于消失的风俗可以通过文字以及原有的影像资料进行保存，对于民间曲艺等设立专款保护基金，对于庙会等风俗进行现代市场开发，活跃农村文化市场，健全农村市场文化机制。[10]此外还要加强对民众的宣传教育，提高村民的风俗文化传承与保护意识，让传统文化与现代文化互相促进，和谐共舞。
（三）丰富居民文化生活，构造和谐温馨社区
1.促进邻里互动交流
合村并居打破了原有的村落生活环境，在新社区农民应该要尽量的去适应，建立新的邻里关系，融入新的环境。要想让居民真正的参与进来，需要街道、社区居委会等共同的努力，了解居民真正需要并喜爱的公共文化环境，合理规划，整合资源，创造属于每个社区自己的亮点，真正的服务于民。社区应该多举办丰富多彩的文化活动，促进邻里之间的相识，增加居民归属感，通过“串门子”、“节日互相问候”等活动，实现感情的交流，加深村民对于新社区的认同感。同时可以建设集阅览，文化娱乐，运动健身为一体的社区文化中心，为邻里之间的互相交流提供一个良好的场所。
2.建设良好社区文化
社区文化的建设需要一定的载体，为此必须充分发挥好文化设施的作用，在建设前需要做好调查，了解农民的文化偏好需求，结合本地的实际情况建设健身场地，图书室，篮球场地等文化设施，对于已经建设的不符合农民偏好的文化设施及时的进行改造，同时要考虑文化设施分布的合理性，使农民都能够就近方便的进行文娱活动。[11]在平时组织活动时，要注意培养农民对于文化施设合理使用的意识，引导农民适应现代化文化文娱活动。同时要充分的发挥社区的凝聚作用，增强新社区农民凝聚力，将原有的村落和谐延续下去，创造一个良好的环境、行为、制度和精神文化，构建和谐温馨的社区。
（四）建立良好沟通机制，保证农民合法权益
部门村民文化程度较低，缺乏主动了解国家、地方相关政策的意识，同时其维权意识也比较薄弱。地方政府在“合村并居”工程建设之中要加强沟通平台的建立，充分利用好网站、QQ、微信、bbs等现代互联网交流平台，以及公告栏、报纸、广播/当地电视媒体，等进行相关信息的宣传，同时加强互动式的交流，通过下基层了解村民所需，解决村民所急。同时保证制度公开化、透明化，将所有政策以及相关的法律法规及时上传到相应的服务平台，确保每位村民都能够详细了解。此外建立长效的沟通机制，设立接待日、意见箱等，每月定期的与村民进行交流，听取村民反映的情况，做好记录并及时的解决，同时做好反馈工作，在必要的时候提供法律咨询援助，针对村民对于国家相关的法律政策不理解等情况，设置法律咨询援助点，及时的进行解疑答惑。
从执法机关和司法机关自身考虑，一方面要促进自身素质和思想意识的提高，树立为民执法、为群众服务的理念，另一方面要坚持文明执法、规范执法、让群众满意。[12]
从居民的角度考虑，居民应该积极通过各种渠道了解国家相关政策，加强基础法律意识，增强维权意识，当自己的利益受到侵害时，敢于拿起法律武器维护自己的合法正当权益。对于政府的调研工作积极配合，积极为社区发展建言献策。
（五）其他方面建议
对于一些村民加盖楼房等问题，一方面要加强相关法律、法规的制度建设，使得执法时有法可依，减少不必要的矛盾和摩擦，建立和健全监控以及预防制度，使农民不敢乱建，不能乱建。同时需要健全责任落实制度，做好巡查、记录，责任到人，并定时的进行汇报公示。另一方面做好宣传工作，利用相关的媒体进行宣传对于制止私搭乱建的相关法律，使群众从思想意识方面不想乱建。村委班子建设方面，要从实际出发健全两委班子，提高干部思想也业务素质能力，提高工作效率。在进行“村委会发展为居委会”的过程中，吸取经验与教训，实现和平与稳定的过渡。同时要提高管理人员的能力，加大对服务人员的培训。[13]针对非中心村的居民仍存在着办事不方便的问题，需要政府因地制宜，合理规划，让农民群众普遍受益。居民抱怨安置房的问题，对于其他正在“合村并居”建设中的地方来说要吸取经验，在建设前期与村民做好沟通，征求当地居民的意见，通过充分的考虑与规划，合理安排，做到真正让村民满意。
参考文献：
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[11]殷慧慧,孙罡,杨辉.撤村并居视阈下农村社区公共文化满意度研究——基于哈尔滨市阿城区红星乡的个案[J].科技资讯,2012,20:244-245.
[12]于君刚.农村法治建设中存在的问题及对策研究——以汉中市部分县区为调查对象[J].安徽农业科学,2012,12:7506-7508.
[13]梁慧,王琳.“村改居”社区居委会管理中的问题及对策分析[J].理论月刊,2008,11:171-173.
（作者系湘潭大学2012级行政管理专业本科生）
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