作者按：
中俄两国农村土地产权都经历了两个阶段。第一次是确权，中国选择家庭联产承包责任制，俄罗斯则选择私有化，其目标是为了追求微观农业生产效率；第二次是流转，中国表现为经营权流转俄罗斯则是土地所有权的买卖，其目标则是追求宏观资源配置效率。其中具有相似性的特征是，中俄两国第一次产权改革都发生在农业发展受阻时期，而第二次产权改革都发生在农业增长势头良好时期。印证了这样的道理：“简单机械的土地私有化改革并非万能”。
中国的经验说明集体土地可以通过流转实现规模经济，这意味着并非私有土地才能流转。俄罗斯的经验则说明，对于土地资源配置来说，市场交易中土地流转权所发挥的作用要大于简单的土地私有化改革。
俄罗斯正式拉开了农村土地制度变迁的序幕，至今已经二十多年。从俄罗斯农业发展历程来看，私有化的农村土地制度既有积极的因素，同时也暴露出一些改革倡导者没有预料到的负面因素，导致这一历程显得极为艰难和漫长。因此，只有系统分析其中的深层次问题，才能全面理解俄罗斯二十多年来的农业发展轨迹。
叶利钦时期：名义上的私有化
俄罗斯土地私有化改革首先是对集体土地和国有土地进行股份制改革，原有集体和国营农场的职工、退休者可以无偿获得相应的股份，并给土地股份的拥有者颁发土地所有权证书，这样原来属于集体和国家所有的土地就转变成了私人所有的土地股份。
但是这种私有化的土地制度变迁并不是彻底私有化的改革，农民并没有实质性地得到土地，而仅仅拥有农场的股份，本人则继续在集体农庄任职。土地所有权证书并没有规定具体的私人土地边界，只是对个人拥有的土地规模进行界定，在现实中土地股份的所有者无法将自己的土地股份退出，即使能将自己的土地股份变现，所得到的也是位置和土壤条件较差的地块，因此俄罗斯农村土地私有化改革并没有真正赋予农民私人土地所有权，而是被私人股份的集体经营所代替。
在这种背景下，俄罗斯联邦政府认为应该快速推行农村土地私有制，并以此改变国有农业土地生产效率低下的问题，但由于转型初期俄罗斯粮食供应极为紧张，不得不依靠进口大量粮食来满足国内需求，稳定农业生产是更加迫切的任务。土地私有化改革在促进农业生产方面并没有起到立竿见影的作用，二者之间甚至出现了相互制约的矛盾之处。
为了防止由于粮食供应紧张引发的食品抢购，俄罗斯联邦在财政状况不断恶化的情况下，仍然启动了对农业的大规模补贴。补贴的对象主要是国营农场和集体农庄，而并非私有化的家庭农场。在财政补贴的支持下，国营农场和集体农庄的财务状况有所好转，农业生产积极性也有所提高，但是却给农村土地私有化改革制造了极大的困难。这是因为，国营农场和集体农庄可以获得财政补贴，因此能够以低价格向市场供应粮食，这有利于当时的粮食收购政策，也有利于稳定转型初期的社会经济环境，但是没有获得补贴的家庭农场此时不得不承受无补贴、低价格的困境，这也是造成农民对于农村土地私有化改革缺乏兴趣的一个原因。
“休克疗法”也“休克”了
私有化的产权改革是俄罗斯“休克疗法”的核心内容，激进转型的设计者也认为充分发挥私有产权的激励功能是俄罗斯经济发展的内在动力。但这种私有化的产权在收益不确定的条件下，显然无法发挥应有的功能，农村土地的私有产权在转型初期就面临这样的困境。农民缺乏组建家庭农场的内生动力，叶利钦不得不依靠强制性的总统令来推动，直接提出要重新改组国营农场和集体农庄，这样的措施本身就是当时被动局面的最直接体现。即使这样，在改组经营不善的国营农场和集体农庄的过程中，仍然存在重重困难。农业生产组织五花八门，土地产权混乱，但共同的特征是都保留了原有的生产经营框架。
更重要的是，这些农业组织都还没有适应市场的能力，仍然寄希望于国家提供各种补贴，因此在国营农场和集体农庄层面上也缺乏土地私有化改革的积极性。即使是濒临破产的国营农场和集体农庄，由于当时的农村土地缺乏流转的二级市场，也无法实现关、停、并、转，大多数都是长期负债，处于无法正常经营的“休克”状态。
可见，尽管叶利钦认识到需要从国营农场和集体农庄着手农村土地私有化，但是其中的阻力仍然很大。因此在他规定的完成私有化日期（1993年1月1日）之前，并没有出现大规模农场土地私有化现象。
如上所述，尽管俄罗斯政府通过法律形式确立了农村土地的产权，但是这种权利仅仅是名义上的，农民既无法在土地市场上将这种权利变现，也无法通过经营土地获得收益，因此在转型初期俄罗斯农村土地产权事实上仅仅是一种在名义上的重新划分而已，并没有对农业发展和农民生活产生重大的影响和冲击。无法流通的土地因为缺少市场定价而无法估计其价值，土地缺乏价值使土地失去了财产功能，直接致农民忽略土地产权，不仅不利于私人家庭农场的建立，而且使大量土地撂荒无人管理。
叶利钦意识到土地流转对于农村土地私有化的重要性后，在1993年10月曾经颁布《关于调节土地关系和发展土地改革》总统令，规定俄罗斯的自然人和法人都可以成为农村土地的所有者，还规定土地所有者可以通过市场出卖私有土地。这一总统令中明确规定了农村土地的市场流转，本应对土地私有化改革起到极大的促进作用，但由于尚未得到国家杜马的讨论通过，这份总统令在法律效力方面备受质疑。
当时俄罗斯的农工党等党派极力反对农村土地流转，俄罗斯农村土地自由流转问题也因为这种强大的抵制力量而一拖再拖。农村土地法草案的讨论一直在国家杜马和总统的争论中持续，直到叶利钦离职，农村土地的流转问题仍然没有得到法律上的确认。
叶利钦时期土地私有化的三大问题
在叶利钦的强制性推行下，俄罗斯转型前十年的农村土地私有化改革取得了一定的进展，但同时，这种强制性改革也暴露出一些问题，主要表现在三个方面：
第一，农村土地私有化改革方式缺乏系统性和连贯性。很多措施都是叶利钦以总统令的方式发布的，缺乏前期的科学论证和有效的试点，每次改革都遭遇巨大的阻力，直接导致农村土地产权的模糊性。一些地方实行的法律和规则甚至与联邦政府相左，直接影响了土地私有化的法律权威性。
第二，农村土地私有化改革的对象一直是虚无缥缈的土地份额，这种土地所有权的证书并没有直接发挥激励生产功能，反而使获得土地的农民不知所措，处理私有土地的方式也多种多样，但却没有形成叶利钦预期的欧美式私人家庭农场，完全背离了改革的初衷。
第三，农村土地私有化改革的效果并不理想。叶利钦筹建私人农场的目的是促进俄罗斯农业发展，但是在私有化的改革进程中，俄罗斯农业始终处于不断衰退的状态，在农业生产收益下降的情况下，农村土地成为了不良资产，农民对土地私有化缺乏足够的动力，这在一定程度上也影响了私有化的改革进程。
可见，俄罗斯实行农村土地私有化改革，绝非如“休克疗法”那样一蹴而就，叶利钦作为改革最坚定的领导者，在近十年的时间里一直没有实现转型初期的农村改革目标，这种状况也对日后俄罗斯的农村土地改革提出了更高的要求。
普京时期：确定了俄罗斯农业的道路问题
普京上任后，在原有土地制度基础上启动了新一轮的改革，目的是为了解决叶利钦时代尚未完成的农村土地改革问题。
从表面上看，这次改革是针对农村土地制度，但是从更深层次看，普京所进行的改革实质上决定了俄罗斯农业的发展方向和生产方式。在俄罗斯究竟应以家庭小农经济为基础，还是以大规模的私人农场为基础，这直接决定了农业生产组织发展的方向。
在俄罗斯议会中有两种争论的观点：一方认为只有进行更彻底的农用土地私有化，引入土地市场交易机制，才能从根本上提高农业生产率，这显然是坚持叶利钦欧美式的农场发展目标；另一方则认为，农用土地私有化会给小农户带来极大的冲击，并由此造成俄罗斯农村社会的两极分化，这将会动摇农村的社会经济基础，进而影响农业长期发展。
普京上任后，赞成前一种观点，确定了以欧美式大型农场为基础的农业发展方向，他认为俄罗斯应当以大规模农场作为农业生产的主要经济组织，而居民副业经济则是有效的补充方式。由于俄罗斯土地资源丰富，因此只有大型农业企业才能代表未来俄罗斯农业的发展方向。发展大规模的农业企业必须以农业生产要素的自由流转为前提，其中最重要的生产要素就是农村土地。因此，普京认为启动农村土地的流转是非常必要的，推动农村土地的合理流转是明确土地所有权的必要前提，缺乏转让权的土地制度降低了人们投资土地的积极性，不利于发展农业现代化。并且，只有这样才能促进土地资源的集中，形成大规模的农业生产、经营、销售组织。
制度设计显现四重效果
2002年6月26日，俄罗斯国家杜马以258票对149票的优势通过了联邦政府提出的《农用土地流转法》草案。生效日期为7月25日，普京签署了批准该法律文件的总统令，俄罗斯《农用土地流转法》公布后，于2003年1月25日正式生效。俄罗斯农村土地私有化改革进入了自由流转阶段，也标志着俄罗斯通过土地流转建立大规模农场的发展战略正式启动。
这次改革取得了相当重要的效果，主要表现在：第一，更加明确了土地份额的作用，俄罗斯土地私有化改革后，尽管农民获得了农村土地的份额，但是土地份额的转让问题一直是俄罗斯各界争论的焦点。自农用土地私有化改革以来，截至《农用土地流转法》正式生效前，2003年1月1日俄罗斯农村居民所拥有的土地总面积为1.2亿公顷，其中1.13亿公顷以土地份额的形式存在，所有者人数超过1200万人，其中约20%面积的土地份额尚未办理登记手续。可以说，土地份额的确认和流转是关系到整个农村土地制度变迁的重要环节。
《农用土地流转法》规定农村土地出租之前必须将土地份额转换为实际的地块，但土地份额仍然可以转让，这说明在叶利钦时期一直模糊处理的土地份额终于获得了可操作性的流转方式。土地份额的拥有者如果要出售土地，必须通报共有土地中其他的土地份额所有者，如果其他所有者没有购买意愿，则土地份额可以按照实际地块的方式进行流转，如果其他所有者有购买意愿，则在同等价格水平下拥有优先购买权。
这种措施实际上克服了土地流转的重要障碍，就是如何在确保土地不被细分的情况下实现土地流转。早期土地份额流转困难，主要原因是一旦允许土地份额自由交易，则大块土地极容易被无限细分，在俄罗斯这样一个地域广博的国家中，农业发展必然要高度依赖大型机械设备的使用，如果农用土地被小块分割，那么在农村劳动力短缺的条件下，农业生产无疑将遭受巨大的冲击。如果发生这种情况，那么，农用土地流转将不利于农业发展，因此俄罗斯农村土地份额的流转一直是农村土地制度变迁中的难点。
第二，普京提出的《农用土地流转法》草案中曾经建议允许外国法人和个人购买农用土地，但是由于俄农工党等党派的反对，这一条款被修改为“允许外国法人和个人租赁农用土地，并且最长租赁期为49年”。
第三，《农用土地流转法》使政府在土地交易中的定位更加明确。原有的农村土地产权由政府分配，这种产权本身具有模糊性，因为政府对农村土地的干预会使农民认为私有产权并不具备法律效力。《农用土地流转法》规定公民或法人出售农用土地时，需要向政府部门提交出售土地的意愿，联邦政府和地方政府在同等条件下具有优先购买权。
这意味着，只有政府不愿意购买农用土地的时候，出售者才能按照不低于通报价格的水平来出售土地。这样规定看似是在强化政府对农用土地的控制和干预，其实仍然是为了规范土地市场而作出的规定。由于农用土地流转过程中需要纳税，在《农用土地流转法》出台之前，有些地方政府允许农用土地买卖，但买卖双方为了逃避纳税，往往将土地价格定得极低，这样反而损害了农村土地市场的健康发展。
为此，政府不得不在土地交易环节充当优先购买人的身份，这样才能防止刻意低估土地价值，才有利于农用土地作为农民财富、农业生产要素等形式在土地市场上进行交易和流转。
第四，《农用土地流转法》严格规定了土地用途，土地的购买者如果违规使用土地，或造成土地污染、土壤质量下降等问题，政府可以按照有关规定强行收回土地。俄罗斯耕地资源丰富，叶利钦时期所敲定的农用土地私有化，采用了平均主义的分配方式，结果大量土地被不直接从事农业生产的人拥有，还有一些土地所有者根本就没有经营属于自己土地的意愿，致使很多土地所有者无法耕种土地，大量土地撂荒。这种情况在普京时期得到了充分的重视，保护耕地资源，促进农业生产，即使农产品供应超过了国内需求，也可以通过出口的方式来释放生产能力，这些农业发展目标在《农用土地流转法》中得到了强化。
对俄罗斯农村土地制度变迁的反思
从俄罗斯农村土地制度变迁二十年的发展历程看，叶利钦发起的农村土地私有化改革并没有取得预期的效果，普京上任后农用土地的私有产权得到了确认和强化，尤其是《农用土地流转法》的颁布，不仅标志着俄罗斯农村土地制度的自由变迁，而且代表了俄罗斯将以大规模农场作为农业发展的主要生产经营组织。
为什么叶利钦时期农村土地制度变迁困难重重，并且农业生产持续衰退，而普京上任后这一过程开始变得顺利，农业也同时表现出快速的增长势头？
叶利钦曾经认为农用土地的国有制是造成俄罗斯粮食危机的主要原因，因此启动了农村土地私有化改革。但事实却并非如转型初期叶利钦所理解的那样，农用土地私有化之后，农业生产效率非但没有显著提高，农业发展反而出现严重的衰退。“休克疗法”所带来的市场环境恶化使工农业“剪刀差”持续扩大，导致农业生产积极性下降，这意味着，如果1991年叶利钦不急于推行土地私有化改革，而是等到市场环境有利于农业发展时再开始农村改革，则俄罗斯农业或许会避免长期的衰退。
农业发展状况的恶化也直接阻碍了农村土地制度变迁的推行，土地作为农业生产的一种要素，需要和劳动、资本组合起来共同进行生产。在农村土地私有化初期，由于俄罗斯农业机械设备的严重短缺、农村劳动力不足等因素，土地的生产功能无法充分发挥，土地要素的内在功能被严重削弱了。因此，农村土地的所有者对于获得土地的私人产权并不积极。如果从土地的财富功能来看，由于土地无法流转，农民失去了通过土地获得财富的途径，自然也就没有动力对土地进行投资，因此俄罗斯农村土地的精耕细作很少，甚至有土地因无人管理而撂荒。
土地流转权是土地产权束中的重要环节，离开市场交易界定产权并不具有任何经济意义，只有在市场交易中产权才能得到进一步确认。土地三种产权，只有经过市场交易才能形成合理的预期，使私有产权具有更高的生产性。有效保护的产权在经济中经常是稀缺的，
普京上任后推行农村土地自由流转，产权对农业发展的激励作用得以彻底发挥，俄罗斯家庭农场的数量减少，但是家庭农场的总耕地面积却在不断增大，这说明单个家庭农场规模在不断扩大。随着俄罗斯经济的恢复，家庭农场的生产效率增长很快。这充分说明，私有土地的最初分配只能提高生产积极性，无法提高土地资源的配置效率，只有进行土地私有产权的二次分配、三次分配才能从根本上提高农业资源的生产能力。
俄罗斯农村土地制度变迁二十年的发展历程充分证明，单纯进行农村土地的私有化改革无法充分提高农业的生产效率，只有将土地流转与农业发展方向结合起来，才能更好发挥农村土地产权的基本功能。
中国乡村发现网转自：《俄罗斯学刊》
(扫一扫，更多精彩内容！)
