——以江苏省淮安市淮阴区为例
土地是农村最大的资源和最重要的生产要素。开展土地综合整治，就是以土地政策为平台，以村土地利用规划编制为基础，促进“多规融合”在乡村落地实施，进一步破解农村土地“不能用、用不好”的困局，激活土地这个宝贵的要素资源，为农村农业生产、村庄建设和产业发展优化空间布局，对各类各业用地实行精准配置，加快构建城乡要素平等交换体制机制，打通绿水青山转变为金山银山的通道。江苏省淮安市淮阴区在土地综合整治过程中，积累了一些经验，值得深入思考。
一、淮阴区土地综合整治的基本情况
江苏省淮安市淮阴区辖区面积196.09万亩，包含徐溜镇、刘老庄镇、渔沟镇、丁集镇、淮高镇、三树镇、马头镇、南陈集镇、高家堰镇、古清口街道、长江路街道、新渡口街道、王家营街道等13个乡镇（街道），共266个行政村（自然村），农用地142.44万亩，永久基本农田94.6316万亩。
党的十九大以来，淮阴区按照《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》精神要求，坚持高标准、高质量建设集中居住点，以集镇集中、整村推进为重点，注重居住点的房屋、基础设施、公共服务等各方面的标准化，实现布局合理、人员集中、土地集约的目标，节约大量的社会公共服务资源。区政府及时出台《淮安市淮阴区土地整治规划（2016-2020年）》，落实占一补一、占优补优、占水田补水田，促进耕地数量、质量和生态三位一体保护。2018年组织实施省级投资土地整理项目8个，项目总规模91399.8亩，投入资金24742万元。耕地占补平衡着力实施,在全区后备资源十分紧缺的情况下，入库耕地占补平衡项目共计39个，总规模1435.05亩，其中6个项目已经通过淮安市自然资源和规划局验收，确认新增耕地276.435亩。2017年度挂钩转占补节余可用于占补平衡耕地面积650.9亩获批准。
淮阴区还通过农村相对集中居住，完善农村各类配套的基础设施建设，提升农民生活质量，优化人居环境，改善村容村貌；通过土地流转推动金融资本向农村流动，解决农村建设资金不足的问题，有利于推进建设农业强、农村美、农民富的乡村振兴事业。
二、土地综合整治过程中存在的问题
土地综合整治是新生事物，就其内涵而言，整治项目工程中应有田、水、路、林、村等诸多内容，但在各地目前实施的项目中，工程仅涉及田、水、路的整治，林、村的整治涉及较少，有整治而无综合布局。
一是土地综合整治的综合程度不够。农村用地结构散乱和土地利用粗放的现实困局尚未扭转，耕地保护碎片化、空间布局散乱化、土地利用低效化问题凸显。随着乡村振兴战略实施推进，农村在规划方面的滞后和耕地保护上的压力日渐显露，特别是永久基本农田不能调整以及用地指标紧缺，基层处在“有想法却没办法”和“抱残守缺”的境地。
二是村庄综合整治规划滞后。当前，农村土地管理除缺乏村庄布局整体规划外，对农村土地管理也缺乏研究和完整的政策体系，特别是对宅基地管理政策研究不够。可以说由于农村土地政策制度供给不足，农村的土地“自己用不上、用不好”和土地增值收益长期“取之于农，用之于城”的困局亟待破解。村庄综合整治规划是新生事物，其编制规划尚未出台，规划成果也没有相关标准。土地综合整治规划项目要求与新农村建设规划相结合，而村庄综合规划成为土地综合整治项目的组成要件，村庄整治规划应怎样规划、规划成什么、规划编制经费如何解决是亟需解决的问题。
三是政府各部门配套资金难以落实。土地综合整治涉及土地整理复垦开发、农村公路建设、农业综合开发、农田水利、扶贫开发、电力、通讯、烟草等相关涉农资金的集中使用。目前，由于强调各自本部门利益，部门承诺配套资金难以到位，不能形成合力。如何落实综合整治中的综合配套资金，是目前存在的主要问题。
四是项目实施时协调配合不够。土地整治项目实施时涉及到国土资源部门、施工方、监理方、当地乡镇政府、村组、村民等多个方面，协调好了，相互支持，可以形成合力，事半功倍，但在项目实施中，往往各自为政，导致意见分歧，有时甚至相互制肘，事倍功半。
五是后期维护力度不够。有些项目验收完成后就万事大吉，移交给当地村组后不重视甚至放弃监管，有些农村集体经济组织接收整治后的土地后只注重“用”而不注重“养”，不重视后期管护，导致土地产能下降，没有充分实现土地整治的作用。
三、改善土地综合整治的对策和建议
为切实加强农村土地综合整治工作，把好事办好，需要从以下方面着手。
第一，提高思想认识。地方各级党委和政府要充分认识强农村土地综合整治的重大意义，主要负责人亲自抓，落实政府组织编制和实施强农村土地综合整治的主体责任，明确责任分工，落实工作经费，加强队伍建设，加强监督考核，做好宣传教育。让群众充分认识到，开展土地综合整治是实现由土地整治向规划管控和空间治理转变的一项农村土地管理制度供给和自上而下的顶层设计，是解决农村用地碎片化、无序化、低效化的有力抓手，是基层对土地管理和发展用地及政策需求、渴望的积极回应，是对“千村示范、万村整治”的继承和发展，是实施乡村振兴战略的重要平台，是推动城乡融合发展的有效途径，是推进生态文明建设的重要举措。在实际工作中，采取挂图作战的方式，成立工作指挥部，主要领导亲自挂帅指挥，倒排时间表，形成路线图、作战图，坚决防止“片面追求新增建设用地指标”“大拆大建、建新不拆旧”“政府大规模负债”“引入社会资本建别墅大院和私人会馆”等倾向，让土地综合整治始终走在促进乡村振兴、助推赶超发展的正道上。
第二，突出规划引领。坚持底线思维，立足资源禀赋和环境承载能力。土地综合整治是一项系统工程，首先编制农村土地综合整治规划和村庄建设规划，在充分尊重农民意愿的情况下，合理规划农村基础设施建设，科学布局农村产业结构，正确引导农民集中建房。强化“多规融合”和规划引导，以乡村土地利用规划编制为基础，做好与整治区域内的生态规划、农业发展规划、美丽乡村规划、村庄布点规划、道路、水利专项规划等各专项规划的衔接，按照控制总量、优化增量、盘活存量、释放流量、实现减量的要求，促进土地资源要素有序流动，提升土地节约集约利用水平。
第三，强化政策配套。自然资源部门要强化统筹协调工作，切实负起责任，会同有关部门按照土地综合整治总体框架，完善制度设计，加强专业队伍建设，定期对辖区土地综合整治进行监督检查，重大事项及时向党委、政府报告。开展全域土地综合整治，资金保障十分重要。根据全域土地综合整治需要，整合涉农工程项目支持，优先将农村生态环境整治、农业两区建设、美丽乡村建设、一二三产业融合发展、交通水利设施等涉农项目，安排在全域土地综合整治范围内立项，系统整合自然资源、农业、林业、环境、交通、水利等相关部门资源，提高推进农村土地综合整治资金和政策保障能力，实行统一规划、统一立项、统一施工、分别验收。坚持政府主导和市场化运作相结合，拓宽与国家政策性银行的战略合作，积极鼓励引入社会资本投资，多渠道加强资金保障，减轻财政压力。
第四，聚焦工作推进。加大土地权属纠纷的调处力度，工作中应切实加强对调处工作的组织领导，成立土地整治权属争议调处领导小组，抓好土地权属争议的应急机制建设，预防土地整治过程中的突发事件。完善土地权属争议调处机制，贯穿整个土地整治项目始终，实现“定纷止争”。注意调处方式，农村土地权属争议的成因复杂、年代久远，注意减少土地权属争议升级，减少行政复议与行政诉讼，及时有效化解矛盾。
群众是乡村振兴的主人，各级党委、政府要遵循自愿、合法、有偿的原则，保障农民的知情权和参与权，防止土地综合整治工作盲目推进试点，搞政绩工程、形象工程，不搞行政命令强行拆迁，保护土地所有权人和使用权人的合法权益，保证党和国家的富民政策在自然资源和规划系统落地生根。
（作者单位：淮安市自然资源和规划局淮阴分局；来源：《中国乡村发现》2021年第3期）
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