在工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展和经济进入新常态背景下，加快推进县域城乡一体化，必须着力构建以县域城镇为支点的新型城镇化体系，带动城乡统筹发展。
一、推进城镇化是统筹城乡发展的决定性因素
改革发展的实践充分表明，减少农民才能富裕农民，解决“三农”问题、实现城乡统筹发展，根本出路在于城镇化。
1．只有城镇化，才能有效转移农村劳动力，带动农民变市民，消除了城乡差别。目前，发达国家城镇化率达80%以上，实现城乡一体化的过程，就是农村劳动力和农民向城镇加快转移的过程，也是城乡差距缩小的过程。比如美国，上世纪30年代，城镇化率由50%升到70%，大量农民进入城市，同期美国的城市和乡村居民收入比从1：0.4缩小到1：0.8。20世纪后50年，随着城镇化水平进一步提高，美国农业劳动生产力提高了近3倍，非农收入占农村家庭收入比重由1960年的50%升到2008年的89%，同期城乡居民收入比从1：0.7变成1：1.25，农民收入高于城镇居民收入。湖南是一个人口大省、农业大省，2014年城镇化率为49.28%，仍低于全国平均水平6个点左右，低于世界平均水平近10个百分点。要想从根本上缩小城乡差距，就必须提高城镇化水平，通过转移农村劳动力来带动农业转移人口城镇化。
2．只有城镇化，才能有效增加农业劳动者占有的土地等资源，扩大规模化、集约化农业发展空间，提高农业劳动生产率和农民收入。城镇化率高低决定农业的规模经营大小，从而决定农业劳动生产率高低。比如法国，二战后出现新一轮城镇化浪潮，20年间城镇人口由50%增至75%，由此推动土地规模经营，农业实现从传统到现代的跨越。1955年到1980年，农户总数从230万降低到140万，释放土地1100万公顷，占农地总面积的近1/3,50公顷以上规模农场占全部农场比例从4%升到21%，农业劳动生产率和农民收入大幅提升。目前，法国农业劳动生产率是中国的100倍。我省由于人口多、城镇化率低，人均耕地资源仅为0.84亩，小规模分散经营仍然占主导，严重制约劳动生产率和农民收入提高，农业劳动生产率不仅远低于发达国家的水平，而且低于全国平均水平，农民收入也低于全国平均水平。因此，迫切需要通过城镇化促进农业的规模化，增加农业的比较效益，提高农业劳动生产率和农民收入水平。
3．只有城镇化，才能增强区域经济实力，加大对“三农”的支持力度，形成“以工促农、以城带乡”新机制。实践表明，凡是工业化、城镇化水平高的地方，区域经济实力就强，经济实力强了，统筹城乡发展的能力、解决城乡均等的能力就会强。我国沿海发达地区和我省长沙市，就是走的这样一条良性互动发展路子。比如，浙江省改革开放30年由一个农业大省变成经济强省，目前城镇化率达到65%左右，城乡差距接近2：1。长沙县也是由一个农业大县变成全国百强县、中部第一县，2014年城镇化率达到56%，城乡差距缩小到1.46：1，财政收入过200亿元，每年大量公共财政投入“三农”发展和民生改善，根据指标综合测算已经实现全面小康了。但是，就全省而言，总体城镇化率低于全国平均水平，大多数县只能靠中央财政转移支付保证运转，基本上没有财力大量投入到城乡特别是农村的公共事业建设。推进区域经济特别是县域经济加快发展，必须大力提高新型城镇化水平，增强以城带乡能力。
4．只有城镇化，才能把先进文化和城市文明向农村传播辐射，全面提高农民素质和农村文明程度。人类发展进程，就是农耕文明走向城市文明的过程。近10多年来，大量农民工到城镇打工经商，不仅明显增加了收入，而且增长了见识、学会了技能，甚至改变了命运。由此表明，城镇发展繁荣起来了，一方面让转移进城的农民可以共享城市文明，另一方面可以加快先进文化和城市文明向农村渗透，改变农民的思想观念、生产生活方式，增加农民的知识技能。通过加快城镇化发展，促进人的全面发展，缩小城乡人口素质的差距，才是从长远从根本上促进城乡经济社会发展一体化有效途径。
二、发挥县域城镇的纽带和带动作用是推进城乡一体化的战略重点
坚持走以城市群为主体形态的大中小城市和小城镇协调发展道路，是符合科学发展观要求、符合中国国情的必然要求，也是推进城乡一体化的现实选择。湖南作为城镇化水平偏低的中部农业大省，要从两个层面提高城镇化水平：第一个层面从全省整体竞争力着眼，推进创新发展、转型发展、科学发展，紧紧抓住实施长株潭“两型”社会试验区和自主创新示范区建设重大历史机遇，加快城市群建设，带动全省城镇化。第二个层面，就是要从壮大县域经济着眼，把加快新型城镇化与中国特色农业现代化统筹结合起来，充分发挥中小城市和小城镇的纽带作用，构建起县域“以城带乡”和“城乡一体”的发展格局。县域中小城市和小城镇其独特效应主要体现在三方面。
一是城市的辐射效应递减，需要中小城市和小城镇作为节点，发挥直接、快捷的辐射功能。大城市或者城市群从内聚能力来讲，可以优化先进生产要素组合，形成沟通国内外的区域经济中心；从辐射能力来讲，向农村的辐射受距离和基础设施等条件的局限，呈递减之势。在新型城镇化发展格局中，中小城市和小城镇更能有效辐射带动农村、促进城乡资源互补和生产要素合理配置，形成大城市为引擎中小城市和小城镇为节点的体系，才有利于统筹城乡发展。英国的城乡一体化，主要是发挥中小城镇的纽带作用。
二是农民向城镇转移的层级特点，需要中小城市和城镇发挥梯度转移的功能。统筹城乡发展，核心是转移农民。而农民在发展积累过程中，形成了不同的层次，部分素质高、积累财富多的农民向大城市或中心城市转移，而较大部分中产阶层的农民考虑自身条件和进城的成本，大都会选择进中小城市，也有不少就近到小城镇置业安居，而进中小城镇农民的第二代再向大城市迁移。据调查了解，这几年农民工向城镇转移，70%的进了县城。中央强调，促进约1亿农业转移人口落户城镇，引导约1亿人在中西部地区就近城镇化，主要着力点在于提高县域中小城镇的吸纳能力和承载力。
三是省直管县财政体制强化了县域中心城镇增长极地位，需要县级市和县域中心城区做大做强，发挥内聚和辐射的双重功能。实行省管县的财政体制后，既有利于壮大县域经济，也有利于做大做强县级市和县域的中心城区。县域内中心城区是一个县市政治、经济、文化的中心，也是整个全省城镇体系的重点节点，具有向内聚集先进生产要素、整合县域优势资源、向外辐射农村的效应。无论是增强地方政府调控能力还是强化“以工促农、以城带乡”功能，都迫切需要提高县域中心城区的发展水平。在新一轮全面深化改革中，探索省直管县财政体制向省直管县体制演进，更加有利于提高县级的自主权，夯实县城在县域城乡一体化中的中心地位。
因此，加快县域中小城市和小城镇建设，是具有全局性、战略性的重点，也是区域经济发展的重要引擎，必须加大推进力度，提高发展水平。
三、以提升县域城镇化加快县域城乡一体化
如上所述，统筹城乡发展，加快形成城乡一体化格局，基础在县域，重点在县域。在新形势下，必须突出加快以县级市、县城为重点的中小城市和小城镇建设，提升县域城镇化水平。
1．要以城乡一体化为目标，科学制定完善以城镇为引领的城乡统筹发展规划体系。规划是先导，也是城镇发展的定位和依据。在我们过去的城乡规划中，城镇规划与新农村建设规划，城镇规划与土地利用总体规划等，缺乏有机联系和合理对接，已经不能适应统筹城乡发展的要求，特别是中小城市和小城镇建设规划还比较滞后。今后，要结合“十三五”规划的制定，按照大中小城市和小城镇协调发展、城乡统筹协调发展的要求，深入研究和开展新一轮省域城镇体系规划的修编，做好全省城镇体系规划与主题功能区规划、土地利用总体规划、新农村建设规划和环境功能区规划的衔接，形成比较完善的城乡规划编制体系和城乡一体的空间规划管制体系。规划必须强化县城和中心镇的引领、强化功能区的空间合理布局、资源的优化配置和节约集约、城乡的有机对接。
2．要以产业为支撑，突出提升中小城市和小城镇发展水平与可持续发展能力。产业是城镇的灵魂、是凝聚要素的“磁场”。有没有产业，特别是二、三产业是不是发达，是决定城镇能否加快发展，农民能否吸引进城的关键。我省凡是发展快、成长性好的城镇，都是有特色产业作支撑的。特别是长沙、浏阳、宁乡等经济强县，县城之所以成为引擎，主要得益于新型工业化的带动，其产业和要素集聚能力、产业规模和效益远超过一般中心城市，县域工业增加值和税收70%以上集中在县城的经开区和产业园区。因此，必须把发展城镇产业特别是工业作为第一推动力。一是发展产业集群，建设工业园区，支持每个县城建设一个工业园区。这既节约集约用地，提高公共设施的利用效率，又可以有利于减排。二是培育和打造区域特色产业，依托区域中心城镇的资源优势和产业基础，大力发展先进制造、农产品加工、原材料、房地产、现代服务和旅游休闲等产业，注重建设大城市优势产业链中、下游产品和农业产业链上游产品加工基地。三是大力招商引资，创造投资政策“洼地”，以最优的环境吸引投资者，承接产业转移，支持大学生、农民工返乡创业就业。要通过创新驱动、开放兴业、产业兴城，把县城打造成带动城乡一体化的县域经济核心增长极。
3．要以完善基础设施和公共服务为重点，着力提高县域城镇的综合承载能力。有效解决农业转移人口城镇化，一个现实难题就是县域城镇功能不完善，综合承载力不强。应采取建设、整治、管理相结合的办法，提高城镇建设质量和水平。加快城镇道路改造提升，对外用高等级公路连通大城市、高速公路，对区域内纵横交通干道向农村延伸，形成干支线相连、区域成网、城乡通达的公路交通网络。高标准完善供水、供电、广电、通讯、治污、环卫等公共服务设施，并推进城乡同建，形成以区域中心城市和县城为核心、以中心镇、中心村为基本联接点，覆盖城乡的供水供电、邮电通信、公共交通、垃圾处理、污染治理、环境保护等公共服务设施网络体系。
4．要以创新体制机制为突破口，突出解决好中小城市和小城镇发展的要素瓶颈问题。当前，中小城市和小城镇建设最大的要素瓶颈是土地和资金问题。今后，应在进一步解放思想，深化改革，创新体制机制。对于解决土地问题，一方面应增加县级市中心城区和县域的建设用地指标，解决用地供需缺口太大的问题；另一方面应支持通过市场运作盘活土地资产，推行土地换基础设施、土地换发展资金，有条件的地方推行农村宅基地换城镇住房、承包地换社保。这方面一些省市探索了路子，我省要放开一些，让县市大胆试、大胆闯。对于解决资金问题，首先是增加政府对中小城市和小城镇建设的投入，应从统筹城乡发展的高度，强化支持中小城镇建设就是支持“三农”的理念，增加省级财政对中小城市和小城镇的引导资金，主要支持县级市中心城区和县城的建设。二是多渠道融资。通过城建融资平台，筹措城镇发展资金，各地的城投公司已经探索好的路子，应支持探索创新多种融资方式。只有通过扩大融资、增加信贷投入，才能推动城镇扩容提质。三是整合城镇建设资金。县域内城建、交通、水利、环保、住房等资金，应由县市政府整合，集中投入重点项目建设。
5．要以落实户籍改革政策为前提，吸引农民向中小城市和小城镇转移。当前，农民向城镇转移，存在一些现实矛盾。比如，农村户口转城镇户口仍然有障碍，农民变市民以后没有享受当地城市居民同等的待遇，进城就业居住农民不转户口、保住承包地，被征地拆迁农民进城安置不到位。针对这些问题，应进一步完善户籍改革政策。首先，应按照中央的政策要求，放宽中小城市和小城镇特别是县城和中小镇落户条件，全面放开城镇落户限制，让在城镇有稳定职业、稳定住所的农民进城变为市民，有效解决户口迁移中的重点问题。第二，应着力解决进城落户农民享有与当地城镇居民同等的权益，包括子女上学、就业劳保、医保社保、保障性住房、民主权利和其他公共服务，都应均等，不能把二元体制复制到城镇。第三，应给农民进城就业购房提供优惠。如宅基地换住房的，购商品房可按城乡建设用地挂钩办法操作，进行补偿或补贴。第四，创新人口管理。建立城乡统一的户口登记制度，建立居住证制度，取消城乡居民的身份差别，为消除城乡壁垒、推进城乡发展一体化创造有利条件。
作者系湖南省委政策研究室副主任张伟达
中国乡村发现网转自：湖南省人民政府发展研究中心
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