摘要：福建省集体林权制度改革是一场由地方政府为主导推动下的农村产权制度改革，地方政府在一系列制度环境的约束范围内，综合运用多种制度变迁工具对林权改革制度变迁施加影响。本文以福建省林权改革实际为例，界定了林权制度改革中地方政府的概念，并构建地方政府角色、目标、环境、工具、成效等五个层次以期分析地方政府在林权改革中的行为逻辑。
关键词：福建省；集体林权；改革；地方政府；行为逻辑
2003年中共中央、国务院《关于加快林业发展的决定》的颁布掀开了新一轮集体林权制度改革的序幕。福建省作为改革的重要试点省份，被确定为“国家林业改革与发展综合试验区”，走在全国集体林权改革的前列，福建省所推行的集体林权改革政策、方式方法、成效经验都成为后续省份进行林权改革的“他山之石”而加以借鉴。福建省的集体林权制度改革是在众多制度变迁主体的合力作用下演变的，政府作为集体林权改革的设计者、组织者和推动者，是制度变迁的第一集团，推动集体林权改革的进程，但由于带有强制性的公共权威和浓厚的政治意识导向，使集体林权改革政策多变，进而造成了“三林”问题。基于制度变迁理论分析地方政府在集体林权改革中的行为逻辑，对后续深化林权改革有着实际意义。
一、福建集体林权制度改革的制度分析
古有“先王之制，不易则废之”之说，认为“制”是“制度”，“要求成员共同遵守的、按照一定程序办事的规程”[1]。现代意义上讲制度是“支配人行为的规则体系”[2]。文中采用诺斯的观点，认为制度是经济组织结构与政府及其政治社会环境相互关系的一系列规则体系，如产权制度、交易制度、公共管理制度等，认为制度变迁是指新制度对旧制度的否定、扬弃和改变旧制度的动态过程。一般而言，制度变迁就是指新旧制度之间的相互转换、替代的过程，表现为制度向着由均衡到非均衡再到均衡的方向演变。制度变迁没有特定的主体，只要是对旧制度的存在表示不满，或是有对新制度的向往，对新制度的产生施加影响的个人、集团和政府都是制度变迁的主体。个人、集团和政府都可以成为制度变迁的主体，但是他们在制度变迁过程中的作用有大小、程度深浅之分。全国推行保护生态、发展经济、稳定社会的兴林富民的林权改革，最重要的制度变迁主体应属政府，制度作用的发挥离不开政府的保驾护航，制度是在特定的政治和社会环境中存在，它始终生活在政府的“场域”里。
诺斯认为每个人都是经济学意义上的“理性人”，制度变迁主体只有在制度变迁的潜在利润远远大于制度变迁成本时，他们才乐于组织力量促使制度的非均衡到均衡的演变。也就是说制度变迁的根本动因是基于成本—效益的核算下制度变迁主体追求制度变迁潜在利益的最大化。任何制度变革均源于现行的制度安排不合理，不能适应社会发展形势的变化。[3]当旧式、落后的林业政策严重束缚经济发展、挤压社会不满、破坏生态环境时，政府基于成本—效益的核算下就会在中央政策的默许框架下寻找制定变迁的时机，进而获取因制度变迁而产生的潜在利益，促进地方林业发展。
以制度变迁理论观集体林权制度改革，可知其内部的主体力量对比和利益分配是不均衡的，一旦原有制度外出现了新制度潜在利益，制度变迁主体就会在追求利益最大化的前提下，推进制度变迁。在变迁过程中，基于中国“强政府、弱社会”的格局下，政府由于拥有强大的力量对比优势和资源配置能力，成为最重要的制度变迁主体。从制度变迁理论来分析集体林权制度改革，可得出中国的林权改革总体上是政府（地方政府）主导的自上而下的强制性制度变迁，这种变迁方式起初不是考虑经济效益的增长，而带有政治性和社会性的目的，这种政府作用的效果正好应验了诺斯的那句名言“国家的存在是经济增长的关键，然而国家又是人为经济衰退的根源”。[4]
二、福建集体林权改革中的地方政府
基于集体林权改革实际，文中从广义上，认为地方政府是由行政部门组成的政府单位，权力来源于中央政府的授权，在中央政府的委托内依法管理国家部分区域社会事务的政府，同时考虑到中国共产党始终是中国政府的真正领导者，它在历次集体集体林权改革中发挥了重要的作用，从而文中的地方政府除了人民政府（行政机关）外，还包括“处于执政地位的中国共产党的组织和结构”[5]。至此，可以看出，地方政府的行为逻辑是指地方政府作为有限理性和追求效用最大化的主体，以制度变迁的潜在利益目标为动力，在一系列制度环境的约束范围内，扮演者不同的角色，综合运用多种制度变迁工具对制度变迁所施加的影响和效果。
三、集体林权制度变迁中的地方政府行为逻辑建构
（一）地方政府行为的角色。
集体林权制度变迁中的地方政府是“由地方政府政权机构和首脑、核心领导层、参与个体、参与组织等多方位参与者，通过地方政府职责、权利、利益、义务等多重关系形成的有机整体。”[6]地方政府作为一个有人格化的理性作用主体，一般借助三种角色来发挥作用：“（1）以第一行动集团的身份，在自己的固有职权范围内主动进行制度变迁，如地方政府采取一定的措施，兴办乡镇企业、发展股份合作制和引进外资企业；（2）以代理者的身份，在中央政府的制度准入条件下进行制度变迁，如上世纪80年代试点的经济特区（深圳、珠海、汕头、厦门、海南省等）；（3）以第二行动集团的身份，对微观主体的制度变迁活动予以鼓励和扶持，使制度变迁得以实现，如20世纪80年代的家庭联产承包责任经济制、个体经济和私营经济”[7]。
（二）地方政府行为的目标。
研究者一般从政府存在的价值与国家的关系来探讨政府行为或作用目标，这种研究方法源远流长。根据新制度经济学派的观点，认为制度变迁的潜在利益似乎是一根指挥棒，影响着个人、群体和政府的追求，为此文中将地方政府的行为目标界定为：首先是实现地方公共的利益，是政府作用的根本目标和终极意义；其次是地方政府自身的利益，地方政府是人格化的组织，其会在成本效益分析的原则下实现个人利益的最大化；最后是地方政府官员的利益，官员是政府各项事务得以运行和落实的要件，而官员之所以要完成政府的各项管理任务是基于自身利益的考量。地方政府作用的这三个目标是分析集体林权制度变迁中地方政府作为与不作为的重要依据，但是考虑地方政府作用的目标必须将其置于各种制度环境之下。
（三）地方政府行为的环境。
地方政府在集体林权制度变迁中的行为目标与能力受到了制度环境的整体影响，“制度环境是一系列用来建立生产、交换与分配基础的政治、社会和法律基础规则。”[8]可以看出影响地方政府作用的制度环境可能是正式制度与非正式制度的约束，也可能是地方政府自身和外来环境因素。根据福建省集体林权改革实践，我们认为影响地方政府发挥作用的制度环境来自三个方面：一是宪法秩序，即中央关于地方政府的职、责、权的制度安排，以及中央有关集体林权制度的大政方针和法规；二是地方政府的制度变迁能力和干部素质，如地方政府在集体林权制度改革中的各项政策以及公务员队伍在集体林权改革中的作风与能力问题；三是整个林区的社会状态，如林区的意识形态、村组织的运行状况等等。
在2003年以来的新集体林权改革阶段，福建省地方政府在一定的制度环境下进行林权改革。第一，来自中央的政策环境。《关于加快林业发展的决定》首次提出了要“坚持生态效益、经济效益和社会效益相统一，生态效益优先”，并“坚持政府主导和市场调节相结合，实行林业分类经营和管理”，“实行林业分类经营管理体制”。国家林业局先后于2005年4月、6月发表了《2005年工作要点的通知》、《国家林业局关于<继续深入落实中共中央、国务院关于加快林业发展的决定>的意见》等重要文件，指出了要“深化林业分类经营管理体制改革”。2007年的《物权法》，对林业产权稳定再一次做出规定“林业承包期限最长可以达到70年”，还增加了“徒弟承包经营权可以转让、入股、抵押或者以其他方式流转”。2008年《中共中央、国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》法律文件的出台，为地方政府的集体林权改革制度提供制度供给意愿提供了政策依据和良好的制度环境。
第二，来自地方政府的自身约束。一方面是地方政府作用的林业外部环境的变化。时代的发展要求政府改革全能型的角色，重塑林业行政管理体制，建立与市场经济制度相协调的农民参与程度水平高的林业产权制度。另一方面是地方政府对新集体林权改革的政策制定要更符合农村经济体制改革和市场经济的要求。第三，来自林区的环境和林农的约束。福建以往林权改革遗留的问题急需处理，稳定林区的需要。福建省有些地方，如永安市，在进行新集体林权改革阶段工作不细致，或乡村某些干部利用职权，违规操作，损害群众利益，自己承包了大量林地，引起群众不满等问题，导致林权纠纷时有发生，增加了林区的不稳定性，这些政策环境的变化时地方政府在制定林权改革政策时必须要考虑的变量。
（四）地方政府行为的工具。
政府工具（governmental tool）是指一个行动者能够使用或潜在地加以使用，以便达成一个或更多目的的任何事物。简而言之，政府工具就是政策目标得以实现的手段。地方政府发挥作用的工具主要包括“政治手段、行政手段、经济手段、法律手段和宣传手段”[9]。每种手段在集体林权制度改革的不同阶段的适用范围和达到的强度力度是不相同的，而且还包含了具体的措施。地方政府在结合制度环境的约束和预期目标的指导下，有选择地采用某种政府工具来对集体林权的制度变迁施加影响。如在2003年的新集体林权改革中，福建省地方政府推广林权改革，综合应用了行政性手段、组织宣传、经济首都和法律手段等作用工具。行政手段主要表现为成立林权改革专门领导部门，坚持“一把手”责任制，如闽清县成立了林权登记发换证领导小组、大田镇上京村成立了集体林权改革领导小组、永安市建立了林业要素市场、邵武市成立了林业服务中心等结构。宣传手段，以漳州市云霄县东厦镇虎丘村为例。该村采用了“强化宣传、营造氛围”的策略：一是面上广泛宣传发动。据统计全村发放的有关法律法规、政策小册子及集体林权改革问题解答材料700多份，“致林农的一封信”1200多张。同时林业局还组织乡镇林业工作站到村巡回播放VCD《福建省集体林权制度改革实录》使林农进一步了解集体林权改革政策，增加；林农参与集体林权改革的积极性。二是抓住关键深入宣传。村多次召开两委会议、党团员会议和村民代表会议学习集体林权改革相关文件和政策。三是针对林农思想顾虑开展宣传。有些林农担心改革会增加负担或暗箱操作等思想顾虑，村两委和驻村集体林权改革干部深入群众答疑，确实使林农放下包袱，理解和支持集体林权改革，营造了更加宽松的集体林权改革工作氛围。
（五）地方政府行为的成效。
制度为人类社会发展提供了基本结构，人们通过这个基本结构来创造秩序并减少交换中的不确定性，提高了投资的预见性。地方政府作为促使制度从均衡到非均衡再到均衡的变迁主体，其在相关的目标函数指导下，采取了实现制度目标的工具，从而对制度施加好的或坏的影响。地方政府的作用行为或效果必然会引起集体林权制度走上某一条路径，集体林权制度会在该路径上不断强化，这如诺斯所言“人们过去做出的选择决定了他们现在可能的选择，”[10]然而沿着这种路径，林权制度变迁可能会进入良性循环的轨道，不断正强化；又可能顺着原来的错误路径往下滑，导致陷入无效率或锁定（locked-in）状态。这两种路径对林业发展、林区稳定、林农增收会造成深刻影响，因此，地方政府发挥作用的程度大小会使集体林权制度改革做出不同的路径选择，从而评价地方政府作用的结果必须进入我们的研究视角。从本文的研究角度出发，我们认为可以通过地方政府目标的实现程度、中央政府和集体林区林农的评价、林业经济的发展程度来对地方政府的作用结果做出评估。笔者构建了地方政府行为的这五个分析框架，试图从动态变化的角度来比较分析地方政府在福建省集体集体林权改革中的行为逻辑。
参考文献：
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[9]张岩宏.市场经济条件下政府经济职能规范[M].北京:北京人民出版社,2004.
[10][美]道格拉斯.C.诺斯等.西方世界的兴起[M].武汉:华夏出版社,1999.
作者简介：郑容坤，闽南师范大学法学院办公室负责人，职称：助理研究员。
来源：第八届县乡干部论坛
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