【内容摘要】从实行家庭联系承包制到村民自治，从税费改革到免除农民农业税，中国农村改革获得了巨大的成功，每一次突破都是伴随着制度的创新。全面推进社会主义新农村建设，努力实现城乡协调发展，还面临着艰巨的任务。这主要表现在目前存在的城乡不平等的财政和投融资体制、农村严重缺位的社会保障体制、城乡不统一的户籍制度、城乡不平等的就业体制、城乡不平等的教育制度、城乡不平等的医疗、卫生制度等等，使得“工业反哺农业、城市支持农村”和“多予少取放活”的方针难以彻底贯彻执行，深化农村改革必须伴随一系列的体制创新。
【关键词】农村改革；体制机制；创新
一、推进体制机制创新是深化农村改革的关键
社会主义新农村建设，重点在一个“新”字，包含“新”背景、“新”理念、“新”目标、“新”制度等，这就需要大胆创新深化农村改革，其中制度创新是关键。制度创新是其它创新的基础、前提，没有制度创新形成的环境和机制，其它创新就没有产生的土壤和条件；制度创新的进展和深度，决定了其它各项创新的进展和深度。制度创新就是要破除与生产力发展要求不相适应的生产关系和上层建筑，破解“三农”问题就是破除与农业生产力不相适应的生产关系和上层建筑，解除影响“三农”发展的制度性障碍。
“三农”问题，其本质是各种系统的制度安排导致的制度缺失的问题，即有关农业、农村、农民的经济、政治和社会制度安排造成的制度性缺失，主要有：农民财产制度的缺失；农民土地产权制度的缺失；市场主体地位的制度缺失；农村财税制度的缺失；农村金融服务制度的缺失；农村公共品供给制度的缺失；农村教育制度的缺失；农民政治权利制度的缺失，如政治表达途径的缺乏，县乡政府成本高昂，农民自治组织缺失，户籍制度的阻碍和社会保障制度的缺失等等。推进社会主义新农村建设，必须加快建立以工促农、以城带乡的长效机制，促进新农村建设的政策保障机制，保护农业的产业支撑机制，加快建立促进农业农村更快发展的投入机制，加快建立有利于促进改变城乡二元结构的发展机制，实行城乡劳动者平等的就业制度，建立健全农村社会保障制度，加快建立有利于城乡协调发展的工作机制，构建农民增收的法律保障机制。制度创新是广大农民的期盼，也是社会主义新农村建设的希望所在。只有下决心深化改革，进行体制机制创新，才能巩固和发展农村税费改革已经取得的成果，才能保证农村经济社会发展和新农村建设的顺利推进，为建设社会主义新农村提供坚实的体制机制保障。长期以来，中国是典型的“二元结构”社会。这种“二元结构”导致城乡居民之间在户籍制度、就业指度、医疗制度、养老保险制度、粮食供给制度、住房制度、财税制度、社会保障制度、土地制度、法治制度等方面存在巨大差距。面对复杂多变的发展环境，促进农业生产上新台阶的制约越来越多，保持农民收入较快增长的难度越来越大，转变农业发展方式的要求越来越高，破除城乡二元结构的任务越来越重。
2005年温家宝在全国农村税费改革试点工作会议上指出：“推进农村综合改革试点，要围绕进一步解放和发展农村生产力这条主线，坚持以人为本，贯彻落实科学发展观，建立精干高效的基层行政管理体制和覆盖城乡的公共财政制度，促进农村经济社会全面进步，推进全面小康社会和构建社会主义和谐社会。”2005年12月，温家宝在中央农村工作会议上再次强调要推进农村综合改革：“全面推进以乡镇机构、农村义务教育和县乡财政体制改革为主要内容的农村综合改革，既是巩固农村税费改革成果的紧迫任务，又是解决农村一系列深层次矛盾的关键所在。千万不要以为农业税取消后，农民负担问题就从此解决了。如果改革不彻底，我们可能面临两种严重情况：一种是各种乱收费乱摊派乱罚款卷土重来，农民负担出现反弹；一种是基层组织难以正常运转，无法履行应尽的职责。防止这个问题，必须坚定不移地将农村综合改革推向前进。只有大力推进乡镇机构改革，下决心转变职能，精简机构和人员，加快事业单位整合，妥善安排分流人员，从体制机制上解决农村上层建筑的某些环节不适应经济基础的问题，才能最终走出“黄宗羲定律”的怪圈。这与取消农业税本身相比，任务更艰巨，意义更深远。”特别强调要推进乡镇机构改革，转变乡镇政府职能，加强社会管理和公共服务，努力建设服务型、法制型政府。农村综合改革是农村经济、政治、社会、文化等领域的重大制度创新和社会变革，涉及基层政府职能转变、乡镇机构精简、国民收入分配格局和城乡关系调整、公共资源在城乡之间的合理配置等统筹城乡发展的重大课题，也涉及到加快完善农业、农村、农民发展的体制、制度和机制。随着中国农村综合改革逐步深化，农业税、牧业税、特产税全部取消，支农惠农政策不断加强。胡锦涛强调：“必须坚持城乡统筹。我国能否由发展中大国逐步成长为现代化强国，从根本上取决于我们能不能用适合我国国情的方式，加快改变农业、农村、农民的面貌，形成城乡经济社会发展一体化新格局。我们必须正确处理工业和农业、城市和农村、城镇居民和农民的关系，加大以工促农、以城带乡的力度，使稳妥推进城镇化和扎实推进社会主义新农村建设成为我国现代化进程的双轮驱动，从而逐步解决城乡二元结构矛盾。”随着新农村建设的推进，中国农村正在发生新的变革，中国国农业参与国际合作和竞争正面临新的局面，推进农村改革发展具备许多有利条件，也面对不少困难和挑战，特别是城乡二元结构造成的深层次矛盾突出。农村经济体制尚不完善，农业生产经营组织化程度低，农产品市场体系、农业社会化服务体系、国家农业支持保护体系不健全，构建城乡经济社会发展一体化体制机制要求紧迫；农业发展方式依然粗放，农业基础设施和技术装备落后，耕地大量减少，人口资源环境约束增强，气候变化影响加剧，自然灾害频发，国际粮食供求矛盾突出，保障国家粮食安全和主要农产品供求平衡压力增大；农村社会事业和公共服务水平较低，区域发展和城乡居民收入差距扩大，改变农村落后面貌任务艰巨；农村社会利益格局深刻变化，一些地方农村基层组织软弱涣散，加强农村民主法制建设、基层组织建设、社会管理任务繁重。总之，农业基础仍然薄弱，最需要加强；农村发展仍然滞后，最需要扶持；农民增收仍然困难，最需要加快。
党的十七大强调：深化农村综合改革，推进农村金融体制改革和创新，改革集体林权制度。坚持农村基本经营制度，稳定和完善土地承包关系，按照依法自愿有偿原则，健全土地承包经营权流转市场，有条件的地方可以发展多种形式的适度规模经营。为推进农村改革，2008年党的十七届三中全会通过《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》。《决定》指出：“农业是安天下、稳民心的战略产业，没有农业现代化就没有国家现代化，没有农村繁荣稳定就没有全国繁荣稳定，没有农民全面小康就没有全国人民全面小康。我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时刻，进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期。”城乡经济社会发展一体化发展就要破除制约城乡发展的户籍制度、土地制度等关键制度，大胆推进改革创新，加强农村制度建设。党的十七届三中全会对农村制度建设和创新作出了全面部署，强调：稳定和完善农村基本经营制度；健全严格规范的农村土地管理制度；完善农业支持保护制度；建立现代农村金融制度；建立促进城乡经济社会发展一体化制度；健全农村民主管理制度。胡锦涛在十七届三中全会上发表重要讲话，指出：“我国农村改革发展已进入重在制度创新的新阶段，把成熟的改革措施制度化，探索建立新制度，以制度建设和创新推动农村改革发展不断深化。”到2012年，中国城乡基本公共服务水平和均等化程度明显提高；教育事业迅速发展，城乡免费义务教育全面实现；社会保障体系建设成效显著，城乡基本养老保险制度全面建立，新型社会救助体系基本形成；全民医保基本实现，城乡基本医疗卫生制度初步建立；保障性住房建设加快推进；加强和创新社会管理，社会保持和谐稳定。
经过10多年努力，中国城乡分割体制已经有了明显松动：城乡二元税制开始打破，特别是2006年全部取消农业税；城乡户籍制度改革加速推进，现存的二元户籍制度开始动摇；城乡二元就业制度开始被打破；城乡二元教育体制和城乡二元社会保障体制改革取得重大进展。
二、加快体制机制创新促进农村全面发展
党的十六大以来，在农村改革方面中央先后提出了一系列新的政策理念：“三农”工作作为重中之重的理念；统筹城乡发展的方略；我国总体进入“以工促农、以城带乡”的判断；制定“多予、少取、放活”和“工业反哺农业、城市支持农村”的方针；提出社会主义新农村建设的新任务。建设社会主义新农村是一场广泛而深刻的社会变革。它必然要求深化农村现有管理体制和机制的改革和创新，包括建立以工促农、以城带乡的投入机制，改变城乡二元结构的发展机制，改变经济社会管理方式，健全促进农村基层民主政治建设的治理机制等等。推进社会主义新农村建设，必须进行制度创新，构建以工促农、以城带乡的长效机制，突破城乡二元结构体制，赋予农村居民与城市居民平等的发展待遇。其中户籍制度、土地制度、教育和就业制度、农村社会保障制度、乡镇机构改革、乡镇财政管理体制、农村投融资体制改革、国有农场改革等都是重点，涉及范围广、内容复杂、任务艰巨。体制机制创新，必须坚持科学发展观、按照统筹城乡经济社会发展、构建和谐社会的要求，建立精干高效的基层行政管理体制和覆盖城乡的公共财政制度，彻底消除阻碍农村发展的体制机制，建立有利于发展的农村经济体制和运行机制，促进农村经济社会发展。建设新农村，就要深化农村各项事业改革：深化农村税费改革，减轻农民负担；改革土地流转和补偿制度，维护农民利益；改革乡镇机构，加强为农民生产生活服务的功能；改革农村管理模式，保障农民参与管理权利；改革户籍制度，方便农民择业和迁移；完善农村社会保障制度体系，保障农民福利等。
2004年中共中央1号文件提出：“深化农村改革，为农民增收减负提供体制保障。”强调加快土地征用制度改革、深化粮食流通体制改革、推进农村税费改革和改革、创新农村金融制度。为推进新农村建设，2006年中共中央1号文件《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》提出“全面深化农村改革，健全社会主义新农村建设的体制保障”。（一）进一步深化以农村税费改革为主要内容的农村综合改革。2006年，在全国范围取消农业税。通过试点、总结经验，积极稳妥地推进乡镇机构改革，切实转变乡镇政府职能，创新乡镇事业站所运行机制，精简机构和人员，5年内乡镇机构编制只减不增。妥善安置分流人员，确保社会稳定。要按照强化公共服务、严格依法办事和提高行政效率的要求，认真解决机构和人员臃肿的问题，切实加强政府社会管理和公共服务的职能。加快农村义务教育体制改革，建立和完善各级政府责任明确、财政分级投入、经费稳定增长、管理以县为主的农村义务教育管理体制，中央和省级政府要更多地承担发展农村义务教育的责任，深化农村学校人事和财务等制度改革。有条件的地方可加快推进“省直管县”财政管理体制和“乡财县管乡用”财政管理方式的改革。各地要对乡村债务进行清理核实，2006年选择部分县(市)开展化解乡村债务试点工作，妥善处理历年农业税尾欠，完善涉农税收优惠方式，确保农民直接受益。深化国有农场税费改革，将农业职工土地承包费中类似农村“乡镇五项统筹”的费用全部减除，农场由此减少的收入由中央和省级财政给予适当补助。国有农场要逐步剥离办社会的职能，转变经营机制，在现代农业建设中发挥示范作用。（二）加快推进农村金融改革。巩固和发展农村信用社改革试点成果，进一步完善治理结构和运行机制。县域内各金融机构在保证资金安全的前提下，将一定比例的新增存款投放当地，支持农业和农村经济发展，有关部门要抓紧制定管理办法。扩大邮政储蓄资金的自主运用范围，引导邮政储蓄资金返还农村。调整农业发展银行职能定位，拓宽业务范围和资金来源。国家开发银行要支持农村基础设施建设和农业资源开发。继续发挥农业银行支持农业和农村经济发展的作用。在保证资本金充足、严格金融监管和建立合理有效的退出机制的前提下，鼓励在县域内设立多种所有制的社区金融机构，允许私有资本、外资等参股。（三）统筹推进农村其他改革。稳定和完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，健全在依法、自愿、有偿基础上的土地承包经营权流转机制，有条件的地方可发展多种形式的适度规模经营。加快集体林权制度改革，促进林业健康发展。完善粮食流通体制，深化国有粮食企业改革，建立产销区稳定的购销关系，加强国家对粮食市场的宏观调控。加快征地制度改革步伐，按照缩小征地范围、完善补偿办法、拓展安置途径、规范征地程序的要求，进一步探索改革经验。完善对被征地农民的合理补偿机制，加强对被征地农民的就业培训，拓宽就业安置渠道，健全对被征地农民的社会保障。推进小型农田水利设施产权制度改革。（四）加强农村民主政治建设，完善建设社会主义新农村的乡村治理机制。不断增强农村基层党组织的战斗力、凝聚力和创造力。健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制，进一步完善村务公开和民主议事制度，让农民群众真正享有知情权、参与权、管理权、监督权。2006年9月，国务院在北京召开全国农村综合改革工作会议，会议强调：推进农村综合改革，巩固农村税费改革成果的迫切需要，是建设社会主义新农村的重要内容，涉及农村生产关系和上层建筑的深刻变革，具有重大意义；通过农村综合改革，切实解决农村税费改革的一些遗留问题，消除加重农民负担的体制因素，从制度上防止农民负担反弹；通过农村综合改革，调整完善农村生产关系和上层建筑，进一步解放和发展农村生产力，为新农村建设提供体制保障；通过农村综合改革，调整国民收入分配结构，扩大公共财政覆盖农村范围，促进城乡资源的合理配置，为新农村建设提供必要的财力支持；通过农村综合改革，转变基层政府职能，加强农村社会管理，搞好农村公共服务，健全乡村治理结构，建立农村工作新机制，为新农村建设提供动力源泉。10月，国务院发布《关于做好农村综合改革工作有关问题的通知》。《通知》规定了农村综合改革目标：按照巩固农村税费改革成果和完善社会主义市场经济体制的要求，力争在十一五期间或用更长一些时间基本完成乡镇机构、农村义务教育、县乡财政管理体制改革任务，建立精干高效的农村行政管理体制和运行机制、覆盖城乡的公共财政制度、政府保障的农村义务教育体制，促进农民减负增收和农村社会事业发展，全面推进社会主义新农村建设。
2007年中共中央1号文件《中共中央国务院关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》提出“深化农村综合改革，创新推动现代农业发展的体制机制”。《意见》强调：完善农村基层行政管理体制和工作机制，提高农村公共服务水平；落实农村义务教育经费保障机制改革措施；建立健全财力与事权相匹配的省以下财政管理体制，进一步完善财政转移支付制度，增强基层政府公共产品和公共服务的供给能力；继续深化农村信用社改革；坚持农村基本经营制度；加快征地制度改革；推进农村集体林权制度改革；推进农垦体制改革；优先化解农村义务教育、基础设施建设和社会公益事业发展等方面的债务；支持农民专业合作组织加快发展。
为进一步统一全党全社会认识，加快推进社会主义新农村建设，大力推动城乡统筹发展，2008年10月12日党的十七届三中全会通过《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》。《决定》提出：坚持改革开放，必须把握农村改革这个重点，在统筹城乡改革上取得重大突破，给农村发展注入新的动力，为整个经济社会发展增添新的活力；推动科学发展，必须加强农业发展这个基础，确保国家粮食安全和主要农产品有效供给，促进农业增产、农民增收、农村繁荣，为经济社会全面协调可持续发展提供有力支撑。针对城乡二元结构造成的深层次矛盾突出，《决定》要求到2020年“构建城乡经济社会发展一体化体制机制”，着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局，加快建立健全以工促农、以城带乡长效机制，调整国民收入分配格局，巩固和完善强农惠农政策，把国家基础设施建设和社会事业发展重点放在农村，推进城乡基本公共服务均等化，实现城乡、区域协调发展，使广大农民平等参与现代化进程、共享改革发展成果。实现农村发展战略目标，推进中国特色农业现代化，必须按照统筹城乡发展要求，抓紧在农村体制改革关键环节上取得突破，进一步放开搞活农村经济，优化农村发展外部环境，强化农村发展制度保障。《决定》要求大力推进改革创新，加强农村制度建设：稳定和完善农村基本经营制度，赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营，搞好农村土地确权、登记、颁证工作；推进农业经营体制机制创新，加快农业经营方式转变；培育农民新型合作组织；全面推进集体林权制度改革；大幅度增加国家对农村基础设施建设和社会事业发展的投入；健全农业补贴制度，扩大范围，提高标准，完善办法，特别要支持增粮增收，逐年较大幅度增加农民种粮补贴；健全农产品价格保护制度；健全农业生态环境补偿制度；建立现代农村金融制度；建立促进城乡经济社会发展一体化制度；健全农村民主管理制度；完善义务教育免费政策和经费保障机制；建立稳定的农村文化投入保障机制；巩固和发展新型农村合作医疗制度；加快健全农村社会保障体系，建立新型农村社会养老保险制度；完善农村最低生活保障制度；完善农村社会管理体制机制，加强农村社区建设；健全党和政府主导的维护农民权益机制；完善党领导农村工作体制机制，建立职能明确、权责一致、运转协调的农业行政管理体制；健全农村集体资金、资产、资源管理制度。胡锦涛在十七届三中全会上指出：“稳定完善农村基本经营制度、健全严格规范的农村土地管理制度、完善农业支持保护制度、建立现代农村金融制度、建立促进城乡经济社会发展一体化制度、健全农村民主管理制度等方面不断取得新进展，加快构建充满活力、富有效率、更加开放、有利于科学发展的体制机制。”
为加快制度创新，推进新农村建设，党的十八大强调：城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径，坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针，加大强农惠农富农政策力度，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果；加快改革户籍制度，有序推进农业转移人口市民化，努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖；改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例，加快完善城乡发展一体化体制机制，着力在城乡规划、基础设施、公共服务等方面推进一体化，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系；坚持和完善农村基本经营制度，依法维护农民土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权，壮大集体经济实力，发展农民专业合作和股份合作，培育新型经营主体，发展多种形式规模经营，构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系。这表明农村制度创新将向户籍制度、土地制度、城乡一体化机制等重点难点方面推进。伴随工业化、城镇化的快速推进，我国农业农村发展正在进入新的阶段，呈现出农业综合生产成本上升、农产品供求结构性矛盾突出、农村社会结构加速转型、城乡发展加快融合的态势。人多地少水缺的矛盾加剧，农产品需求总量刚性增长、消费结构快速升级，农业对外依存度明显提高，保障国家粮食安全和重要农产品有效供给任务艰巨；农村劳动力大量流动，农户兼业化、村庄空心化、人口老龄化趋势明显，农民利益诉求多元，加强和创新农村社会管理势在必行；国民经济与农村发展的关联度显著增强，农业资源要素流失加快，建立城乡要素平等交换机制的要求更为迫切，缩小城乡区域发展差距和居民收入分配差距任重道远。
2010年，党的十七届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》提出“完善农村发展的体制机制”。为全面贯彻落实党的十八大精神，加快破除城乡分割的体制障碍，全面推进“三农”实践创新、理论创新、制度创新，全面确立重中之重、统筹城乡、“四化同步”等战略思想，全面制定一系列多予少取放活和工业反哺农业、城市支持农村的重大政策，全面构建农业生产经营、农业支持保护、农村社会保障、城乡协调发展的制度框架，2012年12月31日中共中央下发2013年1号文件《中共中央、国务院关于加快发展现代农业，进一步增强农村发展活力的若干意见》。《意见》的主要内容有：（一）建立重要农产品供给保障机制，努力夯实现代农业物质基础；（二）健全农业支持保护制度，不断加大强农惠农富农政策力度；（三）创新农业生产经营体制，稳步提高农民组织化程度；（四）构建农业社会化服务新机制，大力培育发展多元服务主体；（五）改革农村集体产权制度，有效保障农民财产权利；（六）改进农村公共服务机制，积极推进城乡公共资源均衡配置；（七）、完善乡村治理机制，切实加强以党组织为核心的农村基层组织建设。有制度创新，才能增强农村发展活力，才能加快新农村建设步伐，《意见》为农村改革的制度创新指明了方向。
【参考文献】
①《人民日报》，2005年6月8日。
②《人民日报》，2006年2月20日第二版。
③《十七大以来重要文献选编》（上），中央文献出版社，2009年版第78页。
④《十七大以来重要文献选编》（上），中央文献出版社，2009年版第668页。
⑤《十七大以来重要文献选编》（上），中央文献出版社，2009年版第696页。
⑥《十六大以来中央文献选编》（上），中央文献出版社，2005年版第679页。
⑦《人民日报》，2006年2月22日第一版。
⑧《十七大以来重要文献选编》（上），中央文献出版社，2009年版第668页。
⑨《十七大以来重要文献选编》（上），中央文献出版社，2009年版第696页。
作者简介：谢双明（1964-），湖南科技学院教授、博士、学位办副主任，研究方向：东方农村农民农业理论与现实问题研究。本文系2011年教育部人文社会科学研究规划基金项目（11YJA710060）阶段性成果。
来源：第八届县乡干部论坛
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