摘要:在现代化进程中，民主与治理的耦合共进，既是国家治理现代化的大势所趋，也是以民主赋能治理的逻辑前提。中国特色社会主义进入新时代，全过程人民民主与基层治理的价值取向相吻合、任务目标相一致、制度安排相耦合，能够全面赋能基层治理，提升基层治理效能。全过程人民民主通过助力形成多元主体间互动合作的基层治理共同体来增强基层治理的内生动力，通过自上而下的统筹整合与自下而上的民意表达来破解基层治理资源有限和分配不均衡的现实难题，通过联动基层治理政策全过程来塑造全领域、全覆盖的基层治理实践形态，通过自治、法治、德治相融合的方式创新基层治理模式，激发基层治理活力，从而推动基层治理迈向新台阶。新时代新征程，以全过程人民民主推进基层治理，必须加强党建引领，夯实民主制度保障，强化多元主体共治，充分发挥全过程人民民主在基层治理中的效能。
关键词:民主；全过程人民民主；基层治理；党的领导
一、问题提出
全过程人民民主是新时代人民民主话语的中国化时代化表达，是中国共产党对中国民主政治建设的实践经验总结和理论概括。发展全过程人民民主是中国式现代化的一个本质要求。发展全过程人民民主重在落实，党的二十大报告用专章对其进行部署。习近平总书记强调要把全过程人民民主重大理念落实到治国理政的各项工作中，并强调要“积极发展基层民主”。基层是面向人民群众最直接的“窗口”，是党和政府服务人民群众的“最后一公里”。“基层民主是全过程人民民主的重要体现”，是全过程人民民主在基层的生动实践，是提升基层治理效能的重要手段。在全面建设社会主义现代化国家的新征程上，积极发展基层民主能为中国式现代化建设夯实基层基础。
学界在以下三个方面的讨论，为探究全过程人民民主与基层治理的关系提供了重要的启示。
其一，关于民主与治理的一般性认识。在中国的语境中，“民主”在政治制度、人民权利、组织管理、思想观念和工作作风等层面使用；“治理”则强调公共管理（包括治国理政）的方式、方法、途径、能力，并摒弃“社会中心主义”“去权威主义”等取向。围绕二者关系形成了“民主治理”和“治理民主”的论说：前者是指公共治理、制度安排以及公共政策必须保障人民主体地位，强调民主治理是现代国家治理的本质特征，要形成民主与治理融合的复合机制；对后者的解读则较为多样，或是基于特定制度的实践来解析其含义和效能，或是基于国家-社会互动以“参与-自主性回应-责任”刻画其意涵和对自由民主的超越，或是将之视为全新的民主思维和范式，即在公共治理过程中创造更丰富的民主，追求更真实的民主，实现更好的民主绩效。
其二，对基层民主的长期关注和研究成果。从动因来看，民主过程本身的层次性与市场经济的驱动使得基层民主愈发必要；从过程来看，基层民主通过三重机制得以实现，即国家权力适度干预社会、党的基层组织强化其在基层社会的影响、基层民主和自治获得实质性发展；从效能来看，基层民主适应了社会发展要求，既维护了人民群众的切身利益，又促进了制度建设和政治稳定，还使得民主发展脱离了民主运动窠臼；从趋向来看，基层民主治理呈现“微自治”的新动向，即自治的重心下移、内容具体、方式细化，基层的民主自治功能得以更好发挥；从发展途径来看，要从社会的细胞入手，通过社区建设来培育民主社会，为基层民主中民主权利的实现创造有利的经济、政治、文化和社会条件，让民主成为一种生活方式。
其三，对全过程人民民主的宏观视角与微观视角的研究。自全过程人民民主重大理念提出后，全过程人民民主赋能基层治理便成为中国式现代化研究的重要议题，政治学的相关讨论在两个视角中铺展：一是宏观视角，认为发展全过程人民民主能够在政治价值层面将人民性嵌入基层治理，引领人民美好政治生活的实现、社会政治认同的增强和自治、法治、德治的融合；能够在政治主体层面激发人民群众参与基层治理的内生动力，推动基层治理水平明显提升；能够在政治关系层面将国家与社会、政府与民众、公众与个体链接于基层治理的具体情境之中，推进基层善治；能够在政治行为层面健全民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督，为基层治理高效能发展提供保障，能够创造出“新集体行动的逻辑”，进而实现有效治理与民主精神相统一。二是微观视角，通过对治理好人主义、接诉即办实践和特定街道案例等典型事项进行分析，具体探究全过程人民民主赋能基层治理的动态过程和内在机理。
推进新时代基层治理现代化建设，更好地满足人民群众的诉求和需要，全过程人民民主的基层实践与基层治理必须紧密结合，全过程人民民主的重大理念必须根植于基层治理场域。唯有如此，才能更好地将基层民主的制度优势转化为治理效能，进而实现基层善治。基于既往的研究成果，本文拟进一步深化对全过程人民民主与基层治理关系的认识。
二、逻辑前提：现代化进程中民主与治理的耦合共进
“民主”一词源自古希腊，其原意是指“人民的统治”。作为一种政治观念或价值追求，民主是为了防止公共权力异化，即通过公民权利来约束公共权力的行使，避免权力被滥用，进而追求建立一个主权在民的“好政府”。“治理”一词在英语中同样可以回溯至古希腊，原意是指驾驭、控制、操控，但随着20世纪80年代以来西方政府改革的深化，“治理”一词不断被赋予新的含义，其基本内涵为“在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众的需要”，以最大限度地增进公共利益。从“民主”与“治理”的概念及其演变来看，无论从过去到现在，还是从规范到运作，二者都分属于两个根本不同的政治概念。民主强调权力来源的正当性，治理则关注权力运行的秩序性。在阶级社会里，一切治理都是统治阶级内部的治理，而非人民共同参与的治理，只有在无产阶级革命之后，人民才真正成为国家和社会的主人，成为国家治理的主体。可见，在传统社会中，民主与治理一直缺少内在的联系。
民主与治理相结合，是近代以来才有的事情，是人类社会现代化发展的必然结果。作为现代化的重要维度，国家治理现代化伴随着“政治权威的理性化、政治功能的专业化、政治参与的大众化”，在这一过程中，传统治理逐步让位于现代治理，民主与治理日渐融合。
从政治现代化来看，“民主的发展与国家治理的现代化相伴相生”，民主与治理在实践中的相互贯通是现代政治发展的一大趋势。“没有民主的治理缺乏民意基础”，而“没有治理的民主意味着民主空转”，复杂的现代社会治理需要人民发扬公共精神，将民主的价值理念、程序设计、操作原则嵌入国家治理之中。与传统国家治理不同，现代国家治理中的权力合法性不再需要超自然的神意来论证，人民的认可、支持和拥护是权力合法性的唯一来源，人民不再是国家治理的被动接受者，而是国家和社会事务的参与者、管理者，即使是西方资本主义国家，也不得不借助投票的方式来达成公民与政府之间的委托代理关系，以实现政府权力来源和运行在程序上的合法性。在现代国家治理中，政府作为人民行使公权力的代理人，无论是制度设计还是政策制定，都不得不通过民主的方式直接或间接地让人民参与到政治决定或公共政策制定中来，以获得多数公民的同意和支持。从程序设计来看，民主理念与治理实践相结合，要求政府为公民提供多元化的参与渠道，保证人人都有平等的机会参与政治过程，并尊重参与主体多元化的价值观念和偏好诉求；从参与实效来看，为了使普通公民在参与公共事务过程中对政策制定产生实质性影响，就需要政府调和公意与私利之间的张力，强化公民的公共精神和责任意识。
自1989年世界银行在讨论非洲发展的报告中首次使用“治理危机”一词以来，全球治理问题越来越引起国际社会的关注，并逐渐成为当代政治发展研究的重大课题，然而，当“治理成为当代世界政治与公共管理的核心概念后，却因为更多突出效率，而忽视了民主的取向”。特别是在亚洲金融危机之后，一些民主制国家逐渐陷入治理失效、治理失败的泥淖。在现实中，民主与治理的张力使当代国家尤其是发展中国家普遍面临治理的民主困境，即“要民主，就会影响到治理；要治理，也会削弱民主”。例如，从20世纪60年代开始，韩国利用威权政体成功创造了世界经济增长史上的奇迹，步入发达国家行列，但是在现代国家治理实践中，效率并非唯一的目标追求，责任、透明、公正、参与等同样是现代国家治理必不可少的要素与目标。20世纪50年代至90年代，一些国家的发展实践表明，非民主政体就算创造了经济发展的奇迹，也并不必然会对政权合法性带来巨大的贡献，反而会因治理过程中合法性的弱化而不得不向民主政治转型。可见，在当今世界，治理与民主紧密相连，国家治理目标的实现需要引入选举、协商、参与等民主要素，只有将这些要素嵌入国家治理之中，才能保证权力来源与运行的合法性、正当性和透明性，避免国家治理陷入周期性“失灵”“低效”的泥潭。
值得注意的是，民主的发展离不开治理，民主只有落实到具体的治理场域之中，才能真正发挥其效能。“好的民主一定是实现良政善治的，一定是推动国家发展的”。离开治理求民主，则民主不可长久。在中西方民主话语的竞争中，西方国家总是喜欢把民主描绘成经济发展、政治稳定、治理有效的“万能良药”，将西方国家的富强都归功于民主，暴露了西式民主话语的欺骗性，但不可否认，好的民主实践对国家治理具有正向作用。改革开放40多年来，中国的民主高质量发展与国家治理相结合，推进各项现代化事业稳步发展，人民生活水平显著提升，这些都是中国成功推进民主化的最有力证明。中国的民主把党的主张、国家意志、人民意愿有机统一起来，最大限度地避免了国家治理过程中互相牵扯、掣肘、内耗的现象，能够形成团结的合力。反观美国的民主发展，两党间的相互争斗屡屡让政府关门与停摆，联邦政府与州政府的相互掣肘使国家内部互相争权内耗，民主背后的金钱政治、否决政治不仅没有提高治理质量，反而引发了社会的撕裂和冲突。印度长期以来被视为所谓世界最大民主国家，但其背后实际上是以地主-家族为代表的特权阶层对国家权力的俘获，这导致央地关系、政教关系、国家-社会关系、军政关系和政商关系出现寡头政治等困境，使得其在多领域呈现出国家治理能力不足的严重问题。概言之，民主要更好地发挥作用，就必须与治理结合起来，以提升民主的治理绩效。尽管民主和治理的关系在不同的国家和地区有不同的表现，但总体上世界还没有哪个国家能在治理低效的同时把民主发展成世界的“样本”，也没有哪个国家能完全抛弃民主而实现治理有效和社会有序。因而，只有将民主与治理结合起来，才能规范公共权力的运行，实现民主与治理在实践中的张弛有度。
中国的国家治理的高绩效，有赖于中国特色社会主义民主的有力支撑。中国特色社会主义进入新时代，全过程人民民主作为一种具有中国特色的民主政治发展新形态，是蕴含治理特质的高质量民主，它超越了西式民主只注重程序正义的形式主义窠臼，从各层次、各领域扩大公民有序政治参与，致力于在国家治理和社会治理的现实场域中实现人民当家作主，全面赋能国家治理，全方位提升国家治理效能。全过程人民民主与国家治理相辅相成、相互促进，打破了西式民主关于民主发展的思维定式，廓清了西式民主的迷思，重塑了民主与治理的关系，为世界其他国家探索民主与治理的有效结合贡献了中国智慧，增强了世界各国主动探索符合自身国情的民主治理模式的信心。
三、内在契合：全过程人民民主赋能基层治理的现实可能
全过程人民民主作为中国式现代化的重要命题，从诞生之初就彰显出鲜明的治理取向。全过程人民民主是习近平于2019年在上海视察基层立法联系点时提出来的，也必将在基层治理实践中发挥愈加重要的作用。全过程人民民主与基层治理具有较强的契合性，二者在实践中互联互动、耦合共进。一方面，全过程人民民主是基层治理的有效手段，为实现基层治理现代化提供了新方法和新思路；另一方面，基层治理是发展全过程人民民主的重要支撑，为全过程人民民主在基层落实和运行提供了实践场域。
（一）全过程人民民主与基层治理的价值取向相吻合
全过程人民民主与基层治理都贯穿着人民至上的价值理念。坚持以人民为中心，维护人民的根本利益，是中国共产党带领广大人民发展全过程人民民主的本质所在和价值遵循。基层治理作为国家治理的基石，其核心是服务人民群众、回应人民群众的现实关切。发展基层民主就是要在基层治理实践中保证人民有序参与基层公共事务，更好地保障人民群众的权益。中国共产党将民主的要素和机制融入基层治理，“造就国家、社会和个体发展有机融合的政治过程”，从根本上消除了基层治理中国家意志与人民意志之间的张力，为基层治理现代化提供了根本的价值旨归。
马克思指出，“国家是抽象的东西。只有人民才是具体的”。全过程人民民主坚持以人民为中心的价值理念，从具体的、现实的人出发，以人本身的发展为目的，既强调对公民人格尊严、价值和权利的关怀与尊重，也注重在个人利益协调整合的基础上促进人民整体利益的实现。全过程人民民主是人民选择的民主，一切为了人民，一切依靠人民，是全过程人民民主赋能基层治理的应有之义。一方面，基层治理是为了人民的治理，确保发展成果更加公平地惠及全体人民。将全过程人民民主融入基层治理，能够促使基层政府在利益复杂、价值多元的环境中始终将人民群众的根本利益和现实需要放在第一位。另一方面，基层治理是依靠人民的治理，只有依靠人民，才能赢得民心、汇聚民力，实现基层治理的有序推进。全过程人民民主与基层治理相结合，有助于最大限度地激发人民群众参与基层治理的活力，保证人民群众的主体地位。概言之，将全过程人民民主的要素和理念融入基层治理，既能确保基层广大党员干部始终牢记“依靠谁”“为了谁”这一根本问题，又能保证人民群众在政治生活和公权力运作中的中心地位，真正实现治理过程由人民参与、治理成果由人民共享。
（二）全过程人民民主与基层治理的任务目标相一致
“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。面对新的社会主要矛盾，中国共产党牢牢把握我国社会发展的阶段性特征，用行动践行人民至上理念，大力提升公共服务水平，增进民生福祉，不断满足人民的美好生活向往。基层作为国家治理的最末端，是党和政府联系人民群众的桥梁与纽带，是实现人民美好生活的最重要场域。基层既是产生社会矛盾的源头，也是疏导各种矛盾的茬口。基层治理是否善治，直接关系到社会的长治久安和人民生活的安居乐业。要解决好人民群众各方面合理合法的利益诉求，就必须全面提升基层治理水平。发展全过程人民民主，就是要让广大人民群众通过各种形式和途径参与公共事务的管理，体现人民利益的全局性、长远性和根本性。
当前，全过程人民民主作为一种民主治理机制，已经融入基层治理并在基层治理实践中落实落细。通过协商、参与、回应、监督等机制，全过程人民民主最大限度地激发人民群众活力、汇集人民群众智慧，带动人民群众主动参与基层治理，真正做到人民群众的诉求有回应、人民群众的期盼能落实。“民主不是装饰品，不是用来做摆设的，而是要用来解决人民需要解决的问题的”。全过程人民民主是基于解决人民群众的急难愁盼问题以及满足人民对美好生活的现实需要提出来的，其通过引导人民的行为、发挥人民的潜能，推动广大人民群众有序参与事关自身利益和发展的基层公共事务，使人们在追求美好生活的过程中实现自身成长和提升，从而过上满意度更高、品质更好的生活。
（三）全过程人民民主与基层治理的制度安排相耦合
制度是治理的依据，基层治理效能的持续发挥离不开坚实的民主制度保障。为了确保广大群众享有广泛而真实的民主权利，不仅需要增强人民群众的参与意识，让其主动参与到基层治理的各个环节，还需要将相应的基层民主制度和机制作为保障。长期以来，一些地方在基层治理工作中一直存在“一刀切”“一锅煮”的现象以及人民群众参与不积极、不充分等问题，其深层次原因就在于民主参与的制度和机制不够完善。全过程人民民主在基层落地的过程中，能够为人民群众提供制度化的参与渠道和平台，从制度上解决了人民群众参与基层公共事务的渠道问题，丰富了人民当家作主的实践形态。
党的十八大以来，全过程人民民主在扩大人民参与、保障人民权益等方面彰显出独特的制度优势。全过程人民民主是完整的制度体系和广泛的民主实践的有机统一。就制度设计而言，全过程人民民主上下贯通的纵向制度结构实现了治理信息自上而下传递和基层民意自下而上表达的有机统一；分领域、全覆盖的横向制度结构，为人民群众直接参与公共事务提供了制度保障。人民代表大会制度作为我国的根本政治制度，从根本上保障了人民享有各项民主权利。近年来，人民代表大会制度在基层治理中焕发出蓬勃生机，许多地方发挥人大代表扎根群众、熟悉社情民意的优势，通过开展人大代表下基层等活动，充分察民情、聚民智、惠民生，真正做到将人民内部矛盾和纠纷化解在基层，将和谐稳定创建在基层。基层群众自治制度是保障人民当家作主的最直接形式，是确保人民依法管理国家事务和社会事务的基本政治制度。在基层党组织领导下，人民群众有序参与基层治理实践，管理公共事务和公益事业，实现了民意的真实表达。全过程人民民主的各项具体制度为优化基层治理机制、解决基层治理难题提供了可操作性的方案。在基层治理实践中发展起来的民主制度，如“村民说事”“民主恳谈会”“一事一议”等，为人民群众提供了更加便捷的利益表达渠道，充分满足了人民群众自我服务和自我管理的现实需要。
四、全过程人民民主赋能基层治理的作用机理
“全过程人民民主应时而生，开辟了中国基层治理现代化建设的新型民主道路”。中国共产党领导人民发展全过程人民民主是在根本利益一致的前提下强调对社会的共建共治共享，追求的是广泛凝聚社会共识，形成的是反映全社会意愿和要求的“公意”。与西方民主以维护少数利益集团的利益为目标不同，中国的民主以实现全体人民根本利益为目标遵循，全体人民不分民族、职业、家庭出身、财产状况、受教育程度等，都可以广泛而又真实地参与民主政治生活。全过程人民民主的“全过程”实践本身就是一个动员多元社会力量共同参与的合作治理过程，它通过整合基层治理力量、优化基层资源配置、联动基层政策实施过程，大大拓展、深化、提升了人民群众参与公共事务的广度、深度和效度，不断推动我国基层治理现代化迈向新台阶。
（一）全过程人民民主以多元主体的广泛参与来打造基层治理共同体
党的十九届四中全会明确提出，要“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”。在基层社会治理中，充分发挥多元主体各自的优势和功能，有助于实现基层社会的高效治理。“建设基层治理共同体是推进基层治理体系和治理能力现代化建设的重要内容”，深刻体现了党和政府对现实社会变迁与民众需求变化的积极回应。基层治理共同体的建构、维系和运转离不开多元主体间的互动与合作，这需要将民主理念和机制融入基层治理，通过划定民主权利行使的边界、规范民主参与的程序来整合基层治理力量。全过程人民民主具有连续性、整体性、全过程的优势和特点，为多元主体构建了共同参与基层治理的网络体系，有利于多元主体“全时空”参与基层治理。
发展全过程人民民主，有助于明晰基层治理共同体的主体关系。现代社会是一种建立在市场经济基础上以业缘关系为纽带的法治型“陌生人”社会，剧烈的社会变迁和流动使个人之间的联系弱化，原先依赖习俗、情感等非正式规则所建立的熟人社会逐渐瓦解。在此背景下，要想在基层治理中达成共识，就需要通过公共理性和公共精神来重建人们之间的信任关系。在党建引领基层治理下，全过程人民民主通过外引内化的方式引导多元利益主体参与基层公共事务，并在民主参与活动中培育人民群众的公共精神，进而形塑了多元主体连续、规范交往的关系结构与合作治理网络，形成共建共治共享的基层社会治理格局。
发展全过程人民民主，有助于优化基层治理共同体的利益关系结构。基层治理共同体是一个利益共同体，基层治理过程实际上就是在基层党组织的领导下，多元主体发挥各自功能、弥补彼此不足，在处理公共事务的过程中实现和维护公共利益的过程。从应然层面讲，公共利益与私人利益是有机统一的，维护公共利益的过程实际上也是实现私人利益的过程，但在实践中公共利益与私人利益经常会产生冲突，有些主体为了实现自身利益最大化，常常以公共利益之名侵害私人权益。全过程人民民主立足人民本位，在基层治理实践中坚持民主与民生相通，把改善个人福利与实现公共利益有机统一起来，以协商对话的方式协调利益冲突，有效防范和化解了不同利益主体为满足自身利益而产生的矛盾。
发展全过程人民民主，有助于完善基层治理共同体的行动规则。“基层社会治理共同体建设的政策设计在很大程度上指向公众参与的制度安排”，这是因为公众参与制度能够规范多元主体的参与行为，塑造相对稳定的公共治理秩序。全过程人民民主具有保障人民当家作主的完整制度体系，其“五大民主环节”将参与机制、协商机制、回应机制、监督机制等有机统一于基层治理共同体建设之中，不仅有助于完善人民群众参与基层治理的程序和规则，而且为优化基层治理机制、建立多元主体持续交往的互动关系提供了规则保障。
（二）全过程人民民主以上下联动的权力运行来优化基层治理资源配置
改革开放后，中国社会结构从总体性社会向分化性社会转变，社会结构变动在很大程度上激发了社会活力，但也增加了社会的不稳定因素，加重了基层治理的责任和任务，然而，基层治理责任和任务虽然加重了，但基层治理资源并没有随之增加。面对基层政府治理资源与治理责任之间不平衡的矛盾，必须“统合行政性治理资源并向基层下沉，再造基层治理结构”，以解决基层治理的资源困境。
推动治理重心下移，将治理资源向基层倾斜，是提高基层社会治理水平的重要方式。党的十九届四中全会明确指出，要“推动社会治理和服务重心向基层下移，把更多资源下沉到基层”。在“公社制”和“单位制”时代，政府作为全能主体对社会进行全面管理，而在后单位制时代，由于政府与社会关系发生了变化，基层治理越来越需要通过基层群众自治等民主治理机制来实现资源的有效整合以及促进资源的高效利用。全过程人民民主坚持民主集中制原则，将民主与效率有机统一起来，克服了西式民主议而不决、决而不行的分散主义现象，既能充分发扬民主，广泛听取民意，又能有效进行集中，实现对各种资源和多元主体的统合。从社会资源需求来看，全过程人民民主通过充分发扬民主，为人民群众和社会组织等非政府主体参与基层治理进行规则建构、程序创设，构建起多元主体有序参与基层公共事务的机制，有助于实现民情民意自下而上的聚集。从治理资源下沉要求来看，全过程人民民主通过正确有效的集中，统筹安排社会组织和不同利益群体，把治理资源的系统分配与公众社会生活协调起来，引导和推动社会力量向基层凝聚，治理资源向基层投入，以更好地提供精准化、精细化的公共服务。
我国是一个人口众多、幅员辽阔、发展不平衡的发展中国家，基层治理工作的复杂性和艰巨性不言而喻。推动社会治理重心下移，实现社会共建共治共享，既需要基层党组织和基层政府具备合理统筹和调配各种政治资源、组织资源和治理资源的能力，为治理重心下移提供有力的资源保障，又需要基层组织和政府主动放权、让权，让多元社会力量主动参与到基层治理中来。将全过程人民民主嵌入基层治理，运用网络化的治理模式充分发挥多元主体密切配合、协同共治的强大合力，不仅能够减轻基层政府的治理负担，使基层政府的权力与责任相匹配，还能增强公众的责任意识，鼓励并支持社会和市场力量在治理过程中承担应有的责任，实现治理资源供给与社会资源需求的精准对接，从而破解基层治理资源有限和社会资源分配不均衡的现实困境。
（三）全过程人民民主以闭环式民主实践来联动基层治理政策运行过程
“治理是一个政策过程，包含了‘事前’‘事中’‘事后’逐项环节”。民主治理就是要在公共政策全过程、全领域都坚持民主原则、运用民主方法来回应和满足人民群众的需求。全过程人民民主“以系统完整的制度程序为支撑，以便于操作的运行机制为保证”，将民主贯穿于基层治理“发现问题、解决问题”的全过程，确保人民群众全流程“在场”而不被虚化，充分保障了人民当家作主的主体地位。
马克思指出，在民主制中，“每一个环节实际上都只是整体人民的环节”。就基层治理实践而言，全过程人民民主实践是一个连续、统一的民主过程，“五大民主环节”相互连接，共同构成人民当家作主的整体性实践。从基层治理过程来看，民主选举是全过程人民民主赋能基层治理的起始环节，人民群众通过“直选”“海选”等方式，真实表达了自身的需求偏好，促进候选人与群众之间的信息交流互动，有助于夯实基层公共权力运行的合法性基础。民主协商是公共政策制定过程中寻求最大公约数、达成社会共识的重要方式，能够有效解决人民内部的利益冲突，使大家心往一处想、劲往一处使，进而推动形成各方都能接受的维护公共利益的最佳决策方案。民主决策是基层公共政策民主化和科学化的重要保障，能够将多元治理主体纳入民主决策程序，有助于基层政府广察民情、广聚民智，克服拍脑袋决策、随意决议等弊端，提高公共政策制定的社会化、专业化水平。民主管理是公民直接行使民主权利的形式之一，是优化基层治理结构、增强人民群众主体地位、落实基层公共政策的有效途径。人民群众通过多样化的渠道和方式参与基层公共事务的管理，能够节约治理成本，提高公共产品的使用效率，避免公共资源的闲置和浪费。作为全过程人民民主的重要一环，民主监督既要对决策前民意表达和民主协商过程监督，也要对决策后公共政策的落实和执行效果进行监督，这是确保基层公共权力运行规范、公共政策得到真正落实的重要保证。
从基层治理运行机制来看，全过程人民民主以党建引领为政治保障，以民意融入为实践目标，以多元参与为价值内核，以有效监督为基本要求，构建起以需求识别机制、协商参与机制、监督问责机制为核心的可操作的民主治理机制，拓宽了民主治理渠道。从需求识别机制来看，准确反映客观事实、了解人民群众的需求导向是做好基层治理工作的前提。全过程人民民主通过建立倾听人民群众呼声、了解人民群众困难的平台和渠道，如专家座谈会、群众意见听取会、基层立法联系点等，让人民群众的多元化需求得以充分表达，从而促进基层治理的精准施策和精细化服务。从协商参与机制来看，多元主体的广泛参与和充分协商是公共政策制定充分吸纳民意、汇集民智的关键环节。在基层治理过程中，科学决策是服务民众、凝聚民心的基本要求，是实现基层治理现代化的重要保障。全过程人民民主的基层实践覆盖基层党委、人大、政府、政协以及各种社会组织、群众团体和人民群众等多元主体。多元主体参与公共协商，能使基层治理规避重效率、轻协商的问题，体现了基层治理合法性与有效性的统一。从监督问责机制来看，人民群众的广泛监督是确保基层治理中权力运行公开透明的重要途径。鼓励人民群众、社会组织积极监督政府，推动监督触角向基层延伸、在基层深化，有利于确保各项惠民、富民政策落到实处，实现以高质量监督推动基层治理提质增效。综上所述，全过程人民民主将各个民主环节贯通起来，以完备流畅的民主程序，构建了基层治理在党建引领下精准识别民意、高质量吸纳民意、有效汇集民智、充分落实民意的动态实践闭环，促进了基层治理提质增效。
（四）全过程人民民主以“三治”融合模式来激发基层治理活力
“一个现代化的社会，应该既充满活力又拥有良好秩序”。秩序与活力既是基层治理现代化的目标追求，也是其面临的重要矛盾。在现代化进程中，如何激发社会活力推进基层治理，并在治理过程中保持稳定的社会秩序，使整个社会呈现出既安定有序又充满活力的状态，是基层治理面临的现实难题。将全过程人民民主嵌入基层治理，探索自治、法治、德治“三治”融合的基层治理新格局，有助于提高基层治理的合法性、透明性、责任性、法治性、回应性及有效性，从而助力基层善治状态的达成。
党的十九届四中全会明确提出，要“健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系”。这一重要论述为新时代基层治理指明了方向。自治是基层善治的基石，其实质是“将产生于社会并与社会相脱离的力量重新还归社会，实现人民的自我管理”。全过程人民民主将民主选举、协商、管理、监督等要素融进基层群众自治的全过程，为基层群众自治搭建起开放包容的自治体系，有助于激发基层自治动力，使人民群众能够持续参与基层治理过程。
法治是基层善治的保障。在基层治理领域，法治的“法”，除法律层面的法律法规以外，还包括各种社会规则和规范，如村规民约。良好的法治环境不仅要有法律、有规矩，让基层治理有法可依、有法可循，还要注重法律和规范在具体操作过程中的可接受性。全过程人民民主的优势之一就是能够为良法良规的制定与实施创造条件，让法律及各种规范始终保持人民性价值取向，积极回应人民群众的诉求，使其获得人民群众的认可与自觉遵守。全过程人民民主以民主立法程序保障法律规范在制定过程中充分体现人民意志，以民主实践培育践行法治所需的规则意识和法治观念，促进了民意与法治的良性互动，为基层治理营造了良好的法治环境。
德治是基层善治的精神支撑。德治能够夯实民众的精神基础，引导社会风气向“善”转变。道德对人们的行为具有规范作用，一个没有道德的社会，必将陷入混乱和无序状态，西方民主乱象中出现的政党之间无下限的互相恶斗，政客之间无尺度的相互攻讦，正是这种无序和混乱状态的真实写照。与西方民主不同，全过程人民民主具有鲜明的伦理意蕴和道德追求，蕴含对中华民族优良道德传统的创造性转化、创新性发展。通过协商、交流和沟通等民主实践，“人们可以从中明是非、辨善恶、知荣辱”，形成基层善治的良好风尚。全过程人民民主实现了基层治理模式从单一行政化管理向党领导下基层多元共治模式的转变，适应了基层治理的新变化、新要求。
五、以全过程人民民主推进基层治理现代化的路径选择
站在新的历史起点，推进基层治理现代化建设，需要将民主与治理结合起来，把全过程人民民主的重大理念贯穿落实到基层治理的各个方面、各个领域，在基层治理中充分发扬民主，形成基层社会共建共治共享的良好局面。在新征程上，以全过程人民民主推进基层治理现代化，必须加强党建引领、夯实制度保障、强化多元共治、聚焦民生问题，不断创新基层治理模式，提升基层治理效能，激发基层活力，让治理成果更公平地惠及全体人民。
（一）加强党建引领，为全过程人民民主赋能基层治理提供政治保证
“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”。以全过程人民民主赋能基层治理，同样离不开党的领导。基层治理是一项牵涉多主体、多层面、多领域的复杂性系统工程，只有充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，才能确保基层治理各项工作既能充分发扬民主又能有力有序推进。实现基层善治，要在发展基层民主中一以贯之地坚持基层党建与基层治理的有机结合，把党建引领作为推动基层治理创新发展的根本准则。
基层治理得好不好，关键在基层党组织的坚强引领和基层广大党员干部发挥先锋模范作用。基层党组织是基层治理中的主心骨，是党全部工作和战斗力的基础。加强党建引领基层治理，把基层党组织建设得更加坚强有力，必须从强化基层党组织的引领力、组织力和广大党员的战斗力等三个方面着手。一是提升基层党组织的引领力。在基层民主治理实践中，要把广大民众的智慧和力量凝聚到基层公共事务和事业管理中来，离不开基层党组织的全面领导和政治引领。因此，基层广大党员干部要坚持以人民为中心的发展理念，保证基层民主治理的方向不偏、力度不减。二是提升基层党组织的组织力。基层党组织是党的组织体系中的“神经末梢”，中国共产党通过加强基层党组织建设，把党员凝聚起来、把群众团结起来，让基层治理在党的全面领导下焕发出新的活力。将全过程人民民主嵌入基层治理，必须健全基层党组织工作体系，优化组织设置，引领多元主体共同参与基层治理，共建美好家园。三是提升基层广大党员干部的战斗力。党员素质的高低决定着党组织力量的大小，全过程人民民主能否有效赋能基层治理，关键在基层广大党员干部有没有将民主理念和原则落实到基层治理过程中。全过程人民民主是人民当家作主的生动实践，要想更好地发挥全过程人民民主在基层治理中的作用，就需要基层广大党员干部加强自身的思想淬炼、实践锻炼和专业训练，做好表率，成为一个躬身基层治理的实干家。
（二）夯实制度保障，促进民主制度优势更好转化为基层治理效能
“经国序民，正其制度”。“真正实现社会和谐稳定、国家长治久安，还是要靠制度”，但“制度自身不会行动，制度性智慧和行动性智慧并存，才能获得好的治理”。将全过程人民民主制度优势充分转化为基层治理效能，既是一个不断完善民主制度的过程，也是一个持续落实民主制度的过程。只有将制度建设与制度实践并重，才能促进民主制度优势更好地转化为基层治理效能。据此，对制度本身及其运行机制进行全面、系统的优化可以从以下三个环节着手。一是加快制度集成，构建更加完整的基层民主制度体系。具有优势的制度一定是严谨规范、科学合理、体系完善的制度。为此，一方面要进一步健全基层民主制度的运行程序，将经过实践检验的制度进一步巩固和完善，对那些在实践中行不通、低效率的制度进行变革和改造，不断提升基层民主制度在基层治理实践中的科学性、严谨性和可操作性；另一方面，要因地制宜对基层民主制度的实施细则进行微观设计，让民主制度在运行过程中更符合具体的治理情境。二是提高制度执行力，推进基层民主制度在治理实践中落地生根。制度的生命力在于执行，制度优势不会自动产生治理效能，只有通过动态化的制度实践，才能将制度优势充分转化为治理效能。以全过程人民民主推进基层治理，必须将基层民主制度贯彻落实到基层治理实践中，强化基层政府对基层民主制度的执行力度，遏制制度实施过程中的机会主义行为。领导干部作为制度制定和落实的“关键少数”，要增强制度自觉意识，为基层民主制度执行营造良好氛围。三是加强制度创新，促使基层民主制度持续释放治理效能。全过程人民民主不是“飞来峰”，也不可能从一开始就尽善尽美，它是党领导人民在实践中探索出来并逐步丰富和完善起来的。将全过程人民民主制度优势转化为基层治理效能，需要通过改革创新来补齐制度短板，以此激发制度活力，提高民主制度在基层实践中的适应性。党的十八大以来，全过程人民民主在各地的生动实践为基层民主制度的完善和创新注入了鲜活的动力。为了增强基层民主制度的活力和韧性，党和政府需要与时俱进地创新基层协商民主制度，使其适应基层治理过程中出现的新情况、新风险和新挑战。
（三）强化多元主体共治，增强全过程人民民主赋能基层治理的内生动力
基层治理所追求的理想状态和终极目标是实现基层善治。基层民主治理不是基层党组织和政府的“独角戏”，而是依靠多方力量普遍、深度参与的“大合唱”。探索新时代善治之路，需要多元主体共同参与、互相合作。众人的事情由众人商量、由众人治理，既是全过程人民民主的核心要义，也是实现基层善治的必然要求。
在多元主体合作共治的过程中，既要发挥党委领导的根本保证作用，也要发挥政府负责的关键作用，还要发挥社会协同的纽带作用以及公众参与的基础作用，以形成基层治理的合力。具体而言，一是基层治理离不开基层政权。作为国家政权神经末梢的基层政府是贯彻落实党和国家决策部署的重要力量，是党和国家联系人民群众的桥梁与纽带，其在基层治理中扮演着“领头羊”“排头兵”的角色。在将全过程人民民主融入基层治理过程中，基层政府应充分发挥带头作用，为多元主体有序参与基层治理搭建平台、制定规范，培育人民群众的参与意识和参与能力，引导人民群众积极表达自身意愿和诉求，加强社会组织和人民群众的社会责任感和公共精神。二是社会组织是实现政府与社会互动的重要中介力量，具有吸纳社会资本、提供公共服务、组织人民群众参与等多种优势。因此，我们要积极推动社会组织承接部分政府职能，发挥社会组织引导公众参与、提供公共服务等作用，不断满足人民日益增长的多元化、个性化需要，减轻基层政府的社会服务负担。三是人民群众的参与是基层治理的基础，是推动基层公共事务和公益事业向前发展的强大动力。人民群众既是基层治理的参与者，也是基层治理的受益者。为了充分调动人民群众参与基层民主治理的积极性，必须拓宽民主参与渠道，完善民主参与规范，抓住人民群众参与基层治理的着力点，汇聚起人民群众参与基层治理的磅礴力量。
（四）聚焦民生问题，推动全过程人民民主在基层治理中落实落细
“全过程人民民主在充分肯定和积极借鉴人类政治文明有益成果的基础上，强调高质量的民主与高效能的国家治理之间的互动关系”。民主与治理都是为了让人民群众的利益诉求能够得到更好的表达、回应和解决，都是为了更好地实现人民享有的民主权利、维护人民的根本利益。“在中国这个社会主义国家，民主与民生是天然交织在一起的”。民生问题是关系到人民群众切身利益的大事，以全过程人民民主推进基层治理，需要将人民福祉作为出发点和落脚点，以保障和改善民生为鲜明导向，把事关民生建设的各项问题都纳入民主治理实践之中，让老百姓在改善民生、提升福祉中有获得感、幸福感、安全感。进入新时代，人民群众的民生需求和民生福祉不再局限于衣食住行等物质层面，精神层面的富足已经成为人自由而全面的发展的重要面向，人民群众在生活状态、发展机会、社会权利等方面具有广泛性和实质性的诉求。
民生议题既是全过程人民民主的重要内容，也是基层治理的焦点问题。民生问题事关人民群众的生存与发展，我们不仅要关注民生和解决民生问题，更要关注公民的民主权利，坚持民事民办、民事民管，实现民主与民生的互动共进。要推动全过程人民民主在基层治理中切实落地，就必须聚焦人民群众亟须解决的难事，广泛听民声、知民意、解民忧，在完善基层公共服务、改善群众居住环境、保障人民生活质量等方面精准发力。民生无小事，基层党组织和政府只有围绕人民群众普遍关切的民生问题，以解决实际问题为落脚点，做到人民群众呼声有回声、人民群众期盼有回音，才能让人民群众的获得感、幸福感、安全感在看得见、摸得着的治理实效中成色更足。此外，各级党组织和政府还需要不断拓展民生服务惠及范围，利用全过程人民民主全领域、全覆盖的优势，落实好民生政策执行的“最后一公里”，持续改进民生服务方式，不断增进民生福祉。这就需要基层党组织和政府通过发展全过程人民民主的方式，吸纳各方力量参与民生服务供给，把更多资源和力量下沉到基层，使人民群众多样化、多层次的民生需求不断得到满足，使人民群众的生活越来越美好。
六、结语
当今世界，西方“民主之乱”与中国“民主之治”形成鲜明对比，全过程人民民主的治理优势得以充分彰显。近代以来，西方资本主义国家凭借率先实现现代化的“早发优势”，将西方民主标榜成“普世价值”和解决各国现实问题的“灵丹妙药”，在世界范围内进行推广。然而，资本主义民主制度的历史局限性和制度缺陷所带来的“金钱政治”和“政党斗争”，使西方国家出现了不同程度的民主滑坡与治理危机，一些建立西方民主制度的发展中国家更是引发了政治冲突和社会动荡。在中国，全过程人民民主克服了西方民主的思维钳制，“在马克思主义基本原理同中国具体国情结合下坚持以人民为中心的根本立场，成功解决了发展为了谁、依靠谁的问题”。将民主与治理结合起来，让多元主体间互动合作、共同参与国家治理成为可能，使党在治国理政的各个方面、各个领域都能充分体现人民意志、维护人民利益。
全过程人民民主根基在基层、落实在基层，基层历来是民主政治的试验田。将民主与治理相结合，使全过程人民民主在基层治理实践中发挥出应有的治理效能，有助于实现政府自上而下的治理与社会自下而上的自治之间的有效衔接和双向互动，对推动基层治理乃至国家治理现代化具有重要作用。为了更好地发挥全过程人民民主在基层治理中的制度优势，需要进一步健全以全过程人民民主赋能基层治理的体制机制，构建共建共治共享的社会治理格局，凝聚起基层治理的强大动能。
(作者系中国社会科学院大学政府管理学院教授，博士研究生导师，中国社会科学院政治学研究所研究员。中国乡村发现网转自：《行政论坛》2024年第1期）
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