摘要：农村地租的存在实现了让渡土地使用权的合理补偿, 合理的地租水平不仅有利于调动经营者的积极性, 而且是土地流转顺利进行的关键, 过高或过低的地租水平均会对农业生产产生影响。通过分析发现, 近十多年来, 我国农村地租逐年攀升, 尤其在东北地区农村地租非理性上涨异常明显, 在生产成本中占比显著提高, 对我国财产收入、土地流转、规模经营、农业竞争力等方面产生较大的影响。自然环境因素、农产品价格、工商企业的农地偏好以及农地经营的机会成本是农村地租刚性上涨的重要致因。在我国农业节本增效的背景下, 从政策管理视角对农村地租进行适度规范和引导, 以推动农村地租的健康合理发展, 为政府制定农村土地政策、推进农业现代化进程提供决策咨询数据和参数。
关键词：农村地租; 发展演变; 影响因素; 效应评价; 政策管理;
一、问题的提出
地租是一个古老的范围, 在不同时代反映不同的生产关系, 进而产生不同的土地收益分配关系。经典作家们对地租的性质进行过明确的论述, 亚当·斯密指出, 地租是使用土地所支付的代价。[1]大卫·李嘉图认为:“地租是为使用土地的原有和不可摧毁的生产力而付给地主的那一部分土地产品”。[2]马克思在《资本论》中指出:地租是土地使用者由于使用土地而缴给土地所有者的超过平均利润以上的那部分剩余价值, 土地所有权与土地使用权的分离是地租产生的前提。[3]由经典作家论述可知, 农村地租是农业生产成本中的重要组成部分, 其起降腾落, 是影响我国土地流转和农业竞争力的重要变量。
1978年, 肇始于民间的“包产到户”, 无疑是一次具有深刻意义的农村土地制度改革。以家庭承包经营制度的确立为标志, 农村土地制度形成了新的架构, 由此也为地租这个古老范畴开辟了新的生长与运行空间。值得考量的是, 家庭承包制度下的土地权属关系, 既不同于此前的农村集体所有制, 更不同于农村合作化之前的土地私有制, 而是在不改变土地集体所有的前提下, 实现了土地权利的分割。就所有权而论, 归该集体经济组织内全体农民共同所有, 其主体存在形式是农村集体经济组织;每个农户作为承包者, 在承包期内成为实际的土地占有者, 获得了土地的控制权, 其法律上的表现形式是承包经营权。当农户自己经营时, 承包权和经营权统一在一个主体之内。当农户将承包期内的耕地转给他人使用时, 又实现了承包权与经营权的分离 (在这里, 使用权与经营权无疑是等同的) 。显然, 在我国农村家庭经营制度下, 农村集体土地的所有权、承包权与经营 (使用) 权处于可分离的状态。由此可见, 在家庭承包经营制度下, 农村集体土地内在的权利结构起码包括了所有权、承包权、经营权与收益权, 其中收益权分别由前三项权利派生而出。在农村税费取消前, 土地收益分别归属于集体、承包者和租地经营者 (农业税与土地权属无关) 。事实上, 在上世纪80年代中期, 即在家庭承包经营制度确立之后, 三权的分离运行就已经开始了。国家对农村土地所有权、承包权和经营权分置从政策上予以明确化, 是对家庭经营制度的进一步完善。在我国农村土地所有权、承包权和经营权三权分置的制度框架下, 农村“地租”是指农户凭借法律赋予的土地承包权将自己承包土地的经营权依法流转出去所获得的收益。从另一角度看, 它是租地经营者因获取土地经营权而支付的代价, 或称对承包者让渡土地经营所做出的补偿。
近十多年来, 我国农村地租逐年上涨, 在生产成本中占比显著增加, 对农地收益、土地流转、规模经营、农业竞争力等方面产生较大影响。尤其在东北地区, 随着农业支持政策的进一步倾斜, 其农村地租非理性上涨趋势异常明显。地租的存在及其变动, 正在成为农村经济发展中的重要变量而影响农村的土地关系和农村经济。对地租问题予以关注、研究和管理, 是农业现代化发展的客观要求。
在我国现阶段, 农村地租是土地经营者为取得土地使用权而向土地承包者支付的成本, 反言之, 是土地承包者因让渡土地使用权向土地经营者索取的补偿。很多学者称其为土地流转价格、土地承包经营权流转价格、土地流转对价、土地使用费等。[4,5,6]在诸多文献中, 多数以马克思地租理论分析地租对我国的农村土地流转的启示与应用, [6][7]其中李松芹等就提出我国农户应该享有土地的绝对地租和级差地租I;[8]也有采用因素修正法和收益还原法分析农村土地流转价格变化机理;[9]也有关注流转主体意愿这一主要因素对农村土地流转预期价格影响的分析, 通过计量模型将流转主体自身属性因素进行量化, 分析其对农村土地流转价格的相关性;[10]还有学者从交易费用、农户认知、农户退出意愿角度来分析。[11]黄莹和陈火昆则是以农户生存保障利益、土地投入、土地流转增值分成和土地潜在效益为土地流转对价构成要素进行分析。[12]袁铖则是从微观经济学角度分析农村土地承包经营权流转地租的形成机理。[13]
综上所述, 在既有的文献中, 鲜有学者运用地租的范畴研究土地流转问题, 而主要运用土地流转价格或流转费用等概念, 故而在较大程度上限制了土地关系研究的深度和广度。此外, 既有文献尚未从深层研究一定区域的农村地租现状, 以及农村地租对农地收益、土地流转进程、规模经营、农产品竞争力等多个维度的影响。基于以上背景, 为促进农业节本增效, 推动农业供给侧结构性改革, 本文在对农村地租形式、水平及形态进行综合分析的基础上, 剖析影响我国农村地租变动的主要因素, 厘清土地关系及收益分配关系, 进一步分析地租对农村土地收益、土地流转、规模经营与农业竞争力的影响, 进而提供具有应用价值的决策参数和政策思路。
二、我国农村地租的发展演变
根据经典地租理论, 农村地租可以分为绝对地租、级差地租和垄断地租三种形式。绝对地租指的是土地所有者凭借土地所有权而取得的地租, 是农产品价值超过社会生产价格的差额。级差地租指的是由于经营较优的土地而获得的归土地所有者占有的那部分超额利润。按照形成条件不同, 可以分为级差地租Ⅰ和级差地租Ⅱ。垄断地租指垄断价格带来的超额利润转化而成的地租。前两类是地租的普遍形式, 后一类是地租的特殊形式, 仅在个别条件下产生。在新中国近70年的发展中, 我国农村土地先后经历了以自耕农为主体的私有制、集体统一经营的集体所有制、农户承包经营的集体所有制。由于我国农村商品经济范畴的存在, 我国也具备形成上述三种地租形式的条件, 但在发展的不同时期, 其表现形式各有差异。
1. 改革开放前我国农村地租的发展演变
(1) 土地改革时期 (1949～1952年) 。在旧中国, 农村土地所有权分布及其不平衡, 农村土地高度集中在地主和富农手中, 占乡村人口不到10%的地主、富农占有70%～80%的土地, 而占农村人口90%的贫雇农和中农只占有20%～30%的土地。地主凭借土地所有权可以坐享佃农经营农村土地之后获得的粮食, 这种地租在当时是非常普遍的, 一般占粮食总数的一半到一半以上。[14]1950年6月, 中央政府颁布了《中华人民共和国土地改革法》, 明确提出:废除地主阶级的土地所有制, 实行农民的土地私有制。1952年底, 全国基本完成土地改革。3亿多无地、少地农民先后分得7亿多亩土地和其他生产资料, 免除了过去每年向地主缴纳的700亿斤粮食的超重地租, [15]土地剥削关系彻底土崩瓦解, 真正实现了耕者有其田。在这一时期, 土地归农民私有, 农民对拥有的土地“有权自由经营、买卖和出租”。从当时的状况看, 存在少量的土地出租现象, 出租土地的农户可以凭借土地所有权获得绝对地租。同时, 由于土地肥力及其位置的差异性, 以及农户经营水平的差异性, 使具有相对优越条件的土地出租者可以获得级差地租, 在个别条件下由于垄断价格的存在可以获得垄断地租。
(2) 农业合作化和人民公社时期 (1953～1978年) 。从1953年开始, 在土地改革的基础上, 在国家的倡导和推动下, 开始出现了农业合作化运动。农业合作化的组织形式由土地和其他生产资料私有制和分散经营的劳动互助组, 发展到以土地入股、集体经营、统一分配为特点的初级农业生产合作社, 再进一步建立土地和主要生产资料归集体所有的高级农业生产合作社。在1955年前的初级合作社阶段, 仍然保留了农民的土地私有权, 土地以入股的方式加入合作, 其报酬形态是土地分红。土地分红是地租的存在形式。11956年以后, 伴随着高级合作社的发展, 农民土地归为集体所有, 1957年底, 农村土地集体所有制已经形成, 土地所有权和使用权统一在合作社集体中。1958年8月, 我国开始建立“一大二公”的人民公社体制, 进一步确定农村土地的集体所有制度。在这一时期, 在农村集体土地所有制之下, 国家政策和法规明令禁止土地的出租和买卖。1962年《农村人民公社工作条例修正草案》中明确规定:“生产队所有的土地, 包括社员的自留地、自留山、宅基地等一律不准出租和买卖。”基于此, 集体土地和农民的自留地, 既不存在所有权的转让, 也不存在使用权的转让, 因此, 无论是集体还是农民都不存在获取绝对地租的条件。此外, 由于农村土地归集体所有并由集体统一经营的土地权利制度, 当时的理论界部分学者对级差地租的存在持否定态度。但是社会主义条件下形成级差地租的自然条件和社会条件依然存在, 级差地租依然存在。[16]在完成农业合作化的社会主义改造以后, 我国实现了集体生产劳动, 按劳分配, 不同生产条件社队产生了不同的级差土地收益, 并区分出级差土地收入Ⅰ和Ⅱ。从深层次看, 级差土地收入的实质就是级差地租, 只是表述的概念不同。
2. 改革开放后我国农村地租的发展演变
(1) 国家、集体参与农地收入分配时期 (1978～2000年) 。上世纪70年代末80年代初, 伴随着家庭承包经营制度的建立, 我国农村土地关系发生了新的变化。截止到1984年, 我国农村95%以上的村社都实行了家庭联产承包制度, 实现了土地所有权与承包经营权的分离, 由此也产生了新的分配关系。在承包经营制度下, 农户自主经营、自负盈亏, 除了向国家交纳农业税和向集体上交提留外, 其余全部土地收益归农户所有, 土地经营收益直接明了地表现为国家、集体和农民三者之间的分配关系, 即“交够国家的、留足集体的、剩下的都是自己的”。国家所得与集体所得的部分在一定时期内是一个既定的量, 而农民所得的部分则是一个变量。所谓“剩下都是自己的”, 恰是对这种变量的最生动的描述。农民生产积极性的动力机制也正是来源于这种“剩下都是自己”的这种变量效应。国家所得部分与所有权无关, 因此与地租无涉。集体经济组织作为土地所有权的实体, 在土地收益分配中的所得部分体现为绝对地租, 其具体形态是交给集体的那部分统筹提留款。由于我国绝大多数地方农村承包地的分配都是采取好地坏地搭配的方式, 因此, 在农户之间体现不出级差地租Ⅰ之间的差异。
家庭承包制度将土地所有权与承包经营权分离, 赋予了农户承包经营的权利。随着国家土地流转政策的出台, 在土地承包期内农户成为事实上的土地占有者, 因此, 无论是绝对地租、级差地租还是垄断地租都必然存在。1984年中央“一号文件”明确规定:“土地承包制一般应在15年以上, 并鼓励土地逐步向种田能手集中”, 肯定并支持土地的流动, 使土地承包经营权进一步分离为相对独立的承包权和经营权, 农户凭借其承包权可以从流转土地的授让者那里获得一笔收入。由于历史的原因, 在当时的文献及政策中, 地租一词鲜有使用, 较多的表述是土地流转费或土地流转价格。无论使用怎样的词语表述, 其内涵都表现为地租。这是承包权转化为财产权的实现形式, 农村集体土地作为权利束, 形成了所有权、承包权、经营权“三权分离”的格局。1993年中央文件《关于当前农业和农村经济发展若干政策措施》中提出:“在坚持土地集体所有和不改变土地用途的提前下, 经发包方同意允许土地使用权依法有偿转让”。2003年3月1日实施的《农村土地承包法》中规定:国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转。农民承包地的有偿流动转让, 不仅成为农村发展中的现实, 同时也得到政策和法律的认同与肯定, 地租已经成为我国农村经济发展中的一个重要范畴。需要注意的是, 该时期的绝对地租不仅包括交给集体的统筹提留款, 同时包括农户凭借其承包权获得的地租收入。
(2) 国家、集体退出农地收入分配时期 (2001年～至今) 。进入新世纪以来, 为扭转农业生产面临的困境, 减轻农民负担, 我国对农民实行了一系列的惠农政策, 一系列惠农政策的实施使农村土地关系发生了根本性变化, 其外在表现是农村土地更加值钱, 土地流转的发生率不断提高。此外, 从2001年开始, 中央明确提出了对现行农村税费制度进行改革, 逐步取消了交给国家的农业税和交给集体的统筹提留。农村税费改革标志着国家、集体和农户三者的分配关系发生了变化, 国家让利于民, 作为承包户上交给集体的绝对地租不复存在, 农民的生产收入全部归农民自己所有。那么, 此时的绝对地租不再包括特殊表现形式的绝对地租, 即上交给集体的统筹提留款, 而是主要包括农户凭借其承包权获得的绝对地租, 同时存在级差地租I、级差地租Ⅱ和垄断地租。
三、我国农村地租水平变动及影响因素分析
1. 我国农村地租水平变动分析
20世纪90年代是农民负担最沉重的时期, 农民不仅需要交纳农业税还要上缴繁重的统筹提留, 统筹提留是集体经济组织凭借土地所有权获取的收入, 因此可以将其视为即交给集体的绝对地租。据农业部统计, 1990年农民负担村提留乡统筹费359.4亿元, 人均41.15元, 占上年农民人均纯收入的7.88%, 高于国务院规定2.88个百分点, 比1989年增长0.21个百分点, 其中直接向农民收取的村提留乡统筹费就达220亿元, 人均27元。[17]与此同时, 伴随着农户承包地的流转, 农户之间的地租的形成已经成为一个不争的事实。由于当时是农民税费负担最沉重的时期, 在剔除生产成本、税金及统筹提留后, 农民的种粮收益降到很低的水平。加之农产品价格较低, 在农民有限的收益中可纳入地租的部分已经很少, 特别是在发达地区, 农业的机会成本相对较高, 种地成为典型的低收益行业, 从而使地租水平较低, 一般情况下是转入户向转出户提供合理的口粮作为地租。[18]在发达地区甚至出现只要替承包者交税交统筹提留, 可以不要任何流转补偿的现象。某些农户放弃收取地租, 并非不存在地租, 作为土地流转中的受让者来说, 他将地租直接付给了集体经济组织 (统筹提留费) , 承包地的受让者不是直接的纳税主体, 但作为受让承包地的代价, 他要替承包权所有者缴纳农业税和集体统筹提留。农业税和集体统筹提留也是为了取得流转土地所付出的代价, 因此从受让者的视角看, 也是一种地租。
进入21世纪, 国家取消了交给集体的统筹提留款, 同时出台了包括减免农业税、粮食直接补贴、良种补贴、农机具购置补贴和农资综合补贴等一系列支农惠农政策。这些惠农政策的实施, 在客观上产生了增加土地“含金量”的效果, 附着在土地上的利益增加使我国农地租佃市场开始活跃, 农村土地流转量不断增加。从利益分配关系来看, 国家与集体让渡出的税费变成了承包农户的纯收入, 而过去转包土地由转入户代交的农业税与统筹提留转化成出租农户的地租, 因此, 从土地转出户的视角看, 地租显著攀升, 并逐渐成为转入农户生产成本中的大额支出。从全国主要粮食作物来看, 在2004～2016年的13年间我国三大粮食作物的地租水平飞速增长, 玉米、稻谷、小麦作物分别由2004年的59.55元/亩、55.21元/亩和42.45元/亩增长到2016年的234.91元/亩、219.11元/亩和204.28元/亩, 2年均增长率分别是11.13%、11.19%和12.85%。图1显示的是东北三省玉米作物的地租水平。从图中可以看出, 2004～2015年东北三省玉米作物地租上涨趋势明显, 2004年黑龙江省、吉林省、辽宁省玉米作物地租分别为78.39元/亩、109.91元/亩和85.48元/亩, 到2015年分别上涨至342.13元/亩、385.22元/亩和345.87元/亩, 年均增长率分别为13.07%、11.02%和12.35%。2016年玉米地租出现小幅度下跌, 但黑龙江省、吉林省、辽宁省仍高达340.72元/亩、362.51元/亩和319.28元/亩, 分别是2004年的4.35倍、3.30倍和3.74倍。
从调研数据来看, 现阶段农村地租成本刚性增长明显, 在生产成本中占比巨大, 已经远高于单位耕地的物质成本。以2015年为例, 根据调研数据统计, 2015年吉林省核心产区农安县和德惠市的农村地租分别为8500元/公顷和8000元/公顷, 占当年玉米生产成本 (生产成本包括物质与服务费用、雇工费用和地租) 的比重分别是60.93%和60.38%。吉林省玉米边际产区乾安县和长岭县的地租水平虽然低于中部核心区域, 但是仍然高达7000元/公顷和7500元/公顷, 在当年生产成本中分别占比57.05%和55.56%。合理的地租水平是土地转出的内在动因, 但是地租毕竟是土地使用的价格, 将发挥双刃剑的作用。较高的地租在刺激转出的同时, 也将抑制转入, 它会“吃掉”土地经营者收入的大半。[19][20]因此, 我国农村现阶段居高不下的地租对农业生产乃至农村经济发展将会产生不可低估的负面影响。
2. 我国农村地租影响因素分析
农村经济的复杂性, 农业的特殊性, 将会使地租的影响因素高度复杂, 捕捉和厘清这些影响因素是科学把握地租生成和变动的关键环节。具体来看, 我国农村地租的影响因素主要包括:自然环境因素、农产品价格、工商企业的农地偏好以及农地经营的机会成本。
(1) 自然环境因素。影响农村地租的自然因素包括很多, 比如资源禀赋, 土壤肥力, 地形地貌, 土地区位, 气候等。通常而言, 资源禀赋越丰富、土壤越肥沃、土地的区位条件越接近城市、交通越方便、农业基础设施越完善, 则地租水平越高。以资源禀赋为例, 良好的农地资源禀赋将使每个农户拥有相对较多的耕地, 并足以使其过上温饱的生活, 土地给他们提供了依赖性较强的生活平台, 在此基础上进一步增加土地就可以成为一个职业化的农民, 因此, 会使更多的农户产生租地的需求, 进而推动了地租价格的上涨。与此相反, 在一个农地资源较为匮乏的地区, 农户只拥有少量的土地, 连起码的温饱都难以满足, 土地能够给他们承载的希望微不足道, 进而使更多的人将发展的出路寄予农地之外, 地租缺乏上涨的推动力。
(2) 农产品价格。较高的粮食价格是地租走高的重要致因, 对此, 古典经济学家多有论述。诚如亚当·斯密所说:“工资和利润的高低是价格高低的原因;地租的高低则是价格高低的结果”。[1]大卫·李嘉图同样指出:“谷物价格高不是因为支付了地租, 相反地, 支付地租倒是因为谷物昂贵”。[2]自2004年以来, 国家出台了一系列粮食价格支持政策, 粮食价格持续走高, 其中玉米临时收储政策的托市效果最为明显。2008年国家开始对东北三省及内蒙古自治区实施玉米临时收储政策, 以调动农民种粮积极性、保障粮食有效供给。2008年国家确定的吉林省玉米临时收储价格为1.50元/公斤, 之后玉米“托市价格”逐年攀升, 到2013年上涨至2.24元/公斤, 仅仅五年时间三次提价, 增长幅度49.33%。2015年国家虽然下调了玉米“托市价格”, 但在吉林省玉米价格仍高达2.00元/公斤。在居高不下玉米“托市价格”的推动下, 吉林省玉米作物地租水平也呈现刚性化上涨。2004～2009年玉米作物地租基本维持在100～200元/亩之间, 2010年吉林省玉米作物地租突破200元/亩, 最高值为2015年的385.22元/亩。可见, 较高的粮食价格是现阶段东北地区农村地租非理性上涨的重要致因。
(3) 工商企业的农地偏好。在我国现阶段, 工商企业的农地偏好也是影响地租的重要因素。与其它产业相比, 农业生产效益总体而言处于较低的水平。因此, 如果追求资本的高回报率, 自然不会将投资的目标指向农业。然而, 在我国的现实中, 值得玩味和深思的是, 将资本投向农业一度使工商资本趋之若鹜。这似乎是一种错位行为, 其实不然, “醉翁之意不在酒”, 背后的真实动因在于工商企业套取国家支持农业的各种政策利益, 包括各种农业补贴, 国家对农业产业化经营的支持政策。更有甚者, 是在打土地的算盘, 诸如产生若干“粮田非粮化”、“农田非农化”或借此机会屯积土地等越轨行为。在此真实动因的趋动下, 工商资本不惜高价拿地, 导致地租逐年走高。此种行径, 不但哄抬了地租水平, 给原有的土地流转市场带来冲击, 造成农用地流转市场垄断, 也给农用地的后续流转带来阻碍, 影响农用地在一定区域和时间内的再流转利用及地租水平。
(4) 农地经营的机会成本。在进行土地流转时, 农民主要考虑农地经营的机会成本。机会成本越高, 地租越低。在一些经济较为发达的地区, 工业化、城镇化发展进程较快, 对于可以在城市获得稳定收入, 并不以农业为主要经济收入的农户来说, 他们农地经营的机会成本很高。他们不需要依靠承包地的租金来补贴城市生活, 因此会采用相对超然的态度。[23]他们可能会将土地送给亲友耕种, 或者以较低的租金将土地流转出去。而在经济发展较慢, 工业化、城镇化进程较慢的地区, 例如东北地区, 在农业外部就业严重不足的情况下, 多数农民不愿意放弃土地外出务工, 人们更趋向于经营耕地, 机会成本相对较低, 致使东北地区地租偏高。
四、我国农村地租效应及其政策管理
伴随着农地流转市场的扩大, 作为土地使用价格的地租释放了多方面的影响, 包括积极效应和消极效应。从政府的角度看, 如何发挥其积极效应而抑制其消极效应, 是一个值得关注的问题。
1. 农村地租效应
现阶段, 农村地租对土地承包者和承租者都会产生不同的利益关系, 其存在的形式、水平的变化及分配的流向, 将会对土地流转、规模经营、农民收益、农产品竞争力将会产生不同的效应。
(1) 财产收入效应。地租作为财产性收入应是土地所有权的产物, 在我国家庭承包经营制度下, 农户虽不具有土地的私有权, 但作为集体经济组织的成员, 在承包期内具有土地的占有权, 因此, 地租可视作土地占有权的实现形式, 或说是承包农户因出让土地使用权而获得的利益补偿。地租的财产收入效应因不同地区的资源禀赋而存在差异, 在一个人均耕地只有几分的地方, 地租所提供的收入占家庭总收入的比例会很低。而在一个资源禀赋较优的地区, 在一定时期内地租的收入在家庭总收入中就会产生较为显著的财富增值效应。以资源禀赋较优的吉林省为例, 2003年吉林省农民人均转让承包土地经营权租金净收入仅为4.99元, 在财产净收入中占比为7.52%。随后地租收入上涨明显, 到2011年涨至84.99元, 在财产净收入中占比达21.48%。2015年吉林省农民人均转让承包土地经营权租金净收入达到峰值 (146.70元) , 占当年财产净收入的73.86%, 远高于其他收入来源。
(2) 土地流转效应。在农村集体土地“三权分置”的制度构架下, 只要农村劳动力市场充分开放, 那么土地经营权的流转就是一个必然的趋势。所谓地租的土地流转效应, 是指地租作为一个客观经济范畴, 其存在与变动将会对土地流转产生影响, 进而影响土地规模经营和家庭农场的成长。地租是土地流转的价格, 在流转市场上, 其起降腾落都会产生双刃剑的作用。地租水平上涨固然可以刺激转出方转出土地, 但也会减少租入方的收益, 进而减少流转土地的需求。在多大程度上抑制流转土地的需求, 取决于多个因素的综合作用, 如农地经营的机会成本、外部就业的可行性、农业技术水平的变化、扩大经营规模的空间等等。地租水平下降会增加土地的需求, 但也会减少流转土地的供给。究竟在多大程度上会影响土地的供给, 也要取决于多种因素, 如不同区域的资源禀赋、农地经营的机会成本、农地收益在家庭收入中的比重等等。总之, 地租是一个影响土地流转的重要变量, 其市场均衡点的确定受制于多种因素。
(3) 规模经营效应。在我国农村家庭经营的制度框架下, 家庭农场是现代农业的基本经营主体。家庭农场的成长仰赖于土地的流转与集中, 在农村集体土地所有制下, 并不存在自耕农成长的机制, 农户扩大经营规模的唯一路径是租入土地。然而, 在我国农村户均耕地不足0.5公顷的国情之下, 一个不可改变的事实是家庭农场的成长必须大量租入土地, 其成长过程就是一个佃农化的过程。如果从稳定农业从业者安于农业就业的角度看, 需要使家庭农场的收入至少不低于城镇居民的平均收入, [24]这就是以收入为尺度的适度规模经营目标的选择。以此目标度量, 作为佃农化的家庭农场若要达到此收入目标将比自耕农家庭农场经营更多的耕地。假定在现阶段城镇居民的人均可支配收入为2.5万元, 若使一个四口之家的农户收入达到城镇居民的平均收入水平, 需要耕种10公顷的自有耕地 (假定每公顷耕地提供一万元的可支配收入) , 在地租为5000元/公顷的情况下, 假定农户自有耕地只有1公顷, 要达到与城镇居民同等的收入水平就要另外租种18公顷耕地, 使适度规模经营的目标从10公顷放大到19公顷。地租水平越高, 放大的程度越高。
(4) 农业竞争力效应。农村地租水平过高会减少经营者收入, 进而影响农业竞争力。据前分析, 规模经营的过程必然是一个佃农化的过程。如果经营者的耕地90%以上都是租入的, 那他就必须为90%的耕地支付地租。地租越高, 佃农需要承担的生产成本越大, 获得的收入就会越少。假定农产品价格水平大体相当, 在耕种同等规模耕地的条件下, 这种佃农化的农业竞争力必然下降。不仅如此, 在我国农村人口总量巨大、资源禀赋约束较强的条件下, 佃农化经营必定存在着租地市场较强的竞争关系和出租农户与租佃农户之间的博弈关系, 通常会导致一个较短的土地租期。对于佃农来说, 较短的租期内, 如果改良土地, 租约期满后, 土地改良的好处就会变成别人的, 因此, 在短期租约下, 出租农户不改良土地, 佃农也不会改良土地, 而且会采用掠夺的方式进行农业生产。正是基于佃农化经营的种种弊端, 美国著名的经济学家伊利和莫尔豪斯认为, 自有自耕制度有助于国民生活的稳定, [25]为获得长时期的最高额生产和最优良的社会条件, 自耕农就应该多, 佃农就应该少。
2. 地租的政策管理
地租的形成与分配完全从属于市场化行为, 无论政府或集体经济组织都无权以行政的手段对地租进行干预。但是, 政府作为市场经济秩序的管理者, 有义务对地租的产生和分配过程进行适度的规范和引导, 提供相应的法律保障, 并运用间接的手段调节地租的合理分配, 使之有利于调动经营者的积极性、农民土地流转的积极性。
(1) 防止惠农政策转化为地租。绝对地租作为出让土地的补偿, 是土地出让者转出土地的基本条件。绝对地租的高低除了受土地供求关系、农产品价格以及土地经营的机会成本等诸因素的影响外, 还受惠农政策的影响。惠农政策的影响程度与政策支持主体的选择相关, 如果政策支持主体指向经营者, 对地租的影响较小;反之, 如果政策支持主体指向承包者, 会使政策利益附加于土地之上, 从而为地租加码, 提升地租水平。如我国的粮食直补政策, 其初衷是鼓励农民种粮的积极性, 受益主体应是粮食生产者。然而, 在实践中的结果是种粮的未必得到补贴, 而得到补贴的未必种粮, 现实结果与政策初衷是背离的。为解决这一问题, 在一些地方将此部分补贴直接补给了经营者, 从形式上看经营者是政策受益者, 但在土地流转时, 出让者和受让者的谈判中已经将补贴因素加于其中, 凡是经营者得到了种粮补贴, 其地租就要高, 同质土地条件下, 地租增加的幅度基本上以补贴额度为参照。因此, 无论是承包者得到“直补”还是经营者得到“直补”, 事实上都是将惠农政策转化为地租。对转出土地的承包者而言, 如果他得到了“直补”, 是他凭借对土地的占有权而得到的额外收入, 本质上可视为地租;如果他没有得到“直补”, 他会以应得的“直补”为参照, 提升地租以补偿失去的“直补”。由此可见, 如果一项惠农政策一旦转化为地租, 其政策或者是低效率或者是归于失败。规避惠农政策转化为地租的思路是, 尽可能减少以农地为标的的补贴方式, 转向以产量为标的补贴方式或实行间接补贴方式, 弱化承包土地的含金量。
(2) 支持经营者创造级差地租Ⅱ。级差地租Ⅱ是土地经营者集约经营的结果, 在我国人多地少、粮食等主要农产品仍是供求紧平衡的情况下, 应积极鼓励生产者发展集约经营, 创造更多的级差地租Ⅱ。然而, 就现实情况而论, 在政策实施上却排斥了级差地租Ⅱ对支持政策的分享, 此问题直接涉及到目前的玉米“价补分离”政策补贴方式的选择问题。2016年以后, 国家实施了玉米收储制度改革, 在东北四省区启动玉米“价补分离”政策。该政策将生产者补贴以地块为对象进行操作, 而与生产者经营业绩无关, 即在同质的土地上无论生产出多少产品, 都得到等额的补贴。这意味着那些通过集约经营所产出的超过平均水平的那部分增产量没有得到补贴。不难想见, 合理的政策应当是依据生产者的产量实施补贴, 具体实施方式是根据生产者的粮食销售数量发放补贴, 形成一个“粮食产量贡献越大, 补贴数额越高”的激励机制。按销量进行农业补贴, 有利于刺激生产者为了获取级差地租Ⅱ加大集约经营, 从而有利于增加国家粮食供给。因此, 必须看到国家实施的惠农政策对地租可能产生的影响, 以及该影响指向的目标, 使惠农政策有利于调动经营者积极性。
(3) 控制政策性地租水平波动。地租波动是一个常态现象, 但如果其波动来自于政策的影响, 则要予以关注, 并适时修正引起地租波动的政策。现实中的一个案例是, 玉米“价补分离”政策实施固定的补贴额度所导致的农村地租波动的现象。在实施的玉米“价补分离”政策中, 补贴额以省为单位从中央财政中下拨, 是一个年际间没有变化的常量。省这个层次同样以常量的方式拨给各县 (市) 。而在每年的玉米收购市场上, 由市场供求关系形成的收购价格则是一个变量。收购价格加上补贴构成了引导农户进行下一年生产决策的生产者引导价格。在收购价格较高的年份, 补贴额仍以常量的方式分配, 就会形成一个较高的生产者价格, 引导生产者扩大生产规模。而生产者价格的上升又会引起地租的上升, 使地租在年际间形成较大的波动。以吉林省调研数据为例, 2016年实施玉米“价补分离”政策以后, 由于玉米价格的下行导致地租呈现断崖式下跌。而到了2017年收购季节, 由于供求关系的变化, 使收购市场呈现上行趋势, 然而在市场变化的情况下, 政策补贴额度仍是一个常量, 进一步放大了已经上行的市场价格。根据调研数据粗略计算, 2017年吉林省玉米生产者补贴大约为0.30元/公斤, 市场价格平均达1.70元/公斤, 玉米补贴后价格达到了2.00元/公斤, 与2015年公布的吉林省玉米临储价格持平, 继续释放了刺激玉米生产的效应。2018年地租已经上涨到7000元/公顷左右, 比2017年 (3000元/公顷) 高133.33%。这种情形一方面会对生产者释放虚假市场信号, 导致玉米供给过剩;另一方面, 在供给过剩的市场条件下, 不仅使生产者在下一个收获季节获致一个较低的收购价格, 同时收益的很大比例将被上涨的地租“吃掉”, 生产者收益将比上一年明显恶化。如果实施可调节的生产者补贴制度 (即以目标价格为基准) , 当目标价格大于市场价格, 国家财政补贴农民二者差额;当目标价格小于或等于市场价格, 国家财政不进行补贴。农民根据国家提前公布的玉米目标价格水平进行土地流转, 确定地租。因此, 实施可调节的补贴制度有利于防止出现地租刚性波动, 促进土地流转市场健康发展。
(4) 加快非农化农村居民承包权退出机制建设。在地租水平一定的前提下, 地租总量的大小决定于出租土地的数量。如前分析, 在集体土地所有制下, 不存在土地产权的转移与流动, 农户只能通过租地的方式扩大经营规模, 我国农业经营不可避免地会出现高度佃农化的趋势。土地经营权流转规模越大, 从而地租总量越大。在土地经营总收入中, 在扣除劳动成本以及种子、肥料、农药、机械作业费用后, 经营者获取收益的大小取决于地租的多少。因此, 从政府管理的角度看, 如何建立和完善非农就业农户的承包地退出机制, 使职业化的农户经营主体自有耕地比重不断增长, 弱化租佃经营比重, 降低经营者的地租支出, 将是调整农业分配关系、提高农业竞争力、改善经营者收入状况所应关注的政策命题。那么, 从农村土地配置的角度看, 就是要减少承包地持有者的规模。当然, 土地承包权的退出涉及到诸多条件及复杂的政策, 将是一个缓慢的历史进程, 但也是一个从目前就应当着手去做的进程。
五、研究结论
通过梳理和分析我国农村地租的形式与水平, 进而分析影响农村地租变动的因素以及农村地租释放的多重效应, 多个视角地审视地租的管理问题, 可以得到如下结论:
第一, 地租已经成为农村经济发展中的重要变量。近十多年来, 地租作为农村经济中的基本范畴, 其水平呈刚性上涨态势, 成为生产成本中的重要组成部分, 对其进行合理分配及管理是农业现代化进程中的客观要求, 有利于推动土地流转, 发展适度规模经营, 改善经营者状况, 提高农业竞争力。
第二, 粮食价格是农村地租刚性上涨的重要原因。保护性的粮食收储政策的出台导致粮食价格增长过快, 因此, 应对现行粮食收储政策尤其是玉米收储政策———玉米生产者补贴政策继续深化改革, 合理利用地租范围, 推动农业供给侧结构的优化。
第三, 应加快非农化农村居民承包地退出机制建设。在只有土地经营权流动而没有土地所有权流动的制度框架下, 规模经营的发展必然导致高度佃农化。高度佃农化必然形成巨大地租总量, 产生一个惰性的分配结构, 从而抑制现代农业成长。因此, 国家应当在保护小农利益的同时, 积极研究和制订具有稳定非农就业能力的农村居民承包地退出机制, 有节奏地提升职业农民的自有耕地比例, 减少农村经济收益分配中的地租比例, 这应是农业现代化进程中不可忽略的重要命题。
中国乡村发现网转自：农村经济,2019(03)
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