中国的扶贫开发是在40年改革开放的进程中逐步展开和强化的一项重大战略决策，取得了举世瞩目的成就。当前，中国扶贫开发已进入攻坚拔寨的冲刺期，总结以往扶贫工作的经验和规律，对于党和国家下一步实施更为精准的扶贫措施，以更有力的行动和更扎实的工作，巩固和扩大现有脱贫成果，确保贫困人口彻底稳定脱贫意义重大。
一、中国扶贫工作特点
对中国的扶贫工作历程，已有研究主要是按照时间脉络进行阶段划分。本文在分析总结以往研究成果的基础上，着眼于扶贫工作的整体历程，对中国扶贫工作的整体特点进行分析阐述。
1.扶贫对象越来越精准。改革开放以来，中国的扶贫工作大致可以划分为整体性发展脱贫（1978～1985年）、片区为主县域聚焦脱贫（1986～1993年）、县域为主片区支撑脱贫（1994～2000年）、整村推进脱贫（2001～2012年）、精准到户到人脱贫（2013年至今）5个阶段，扶贫对象也从整体到局部、从县村到户到人。
2.扶贫标准越来越高。由于城乡居民收入的增加，受物价和消费结构变化的影响，扶贫标准也在不断提高。2008年，贫困标准为1067元，按照购买力平价测算，低于2008年每天1.25美元的国际贫困标准。2015年调整为2855元，按购买力平价计算，相当于每天2.2美元，高于2015年每天1.9美元的国际贫困线标准。
3.扶贫对象条件越来越差。随着扶贫工作的深入推进，容易脱贫的地区和人口已经基本脱贫，剩下的大多贫困程度较深，是难啃的“硬骨头”。从地域分布上看，大部分深度贫困地区往往处于全国重要生态功能区，生态保护同经济发展的矛盾比较突出。从经济结构上看，贫困地区由于财力有限，难以支持经济发展和产业转型。从群体构成上看，贫困人口主要是病残、孤寡以及缺乏劳动技能者。
4.扶贫成本越来越高。从减贫人数看，2013年以来，我国年平均减贫人口达1370万人，是实施“八七脱贫攻坚计划”以来各阶段脱贫人口数量最高的时期。另一方面，从扶贫投入看，扶贫资金总体上是上涨的，特别是2010年以来，投入大幅增长，如2017年投入的中央财政扶贫资金补助地方部分就达到860.95亿元，比2015年增长87%。扶贫成本越来越高的原因主要是：扶贫标准提高，剩余脱贫对象贫困程度更深、条件更差，深度贫困地区基础设施和社会事业发展需要更多的投入、更多的帮扶。
二、新时代精准扶贫方略
自2013年习近平总书记提出精准扶贫以来，多次在讲话和报告中论述精准扶贫相关问题，从理论到实践形成了科学的精准扶贫基本方略。
1.精准扶贫必要性。一是全面建成小康社会的目标要求。“农村贫困人口如期脱贫、贫困县全部摘帽、解决区域性整体贫困，是全面建成小康社会的底线任务。”大量贫困人口已经脱贫后，剩下来的多是自然经济条件最差、扶贫难度最大的“硬骨头”，加之东中西部主要致贫原因差异性越来越明显，贫困户多种致贫原因叠加，帮扶个性化需求不断上涨，必须采取力度更大、针对性更强的措施。二是扶贫开发工作体制机制急需完善的现实需求。随着扶贫工作的不断推进，贫困人口底数不清、扶贫资金和项目指向不准、帮扶责任未压实、退出机制不畅通等问题凸显出来，影响了扶贫效果和进程，需要对现有体制机制及具体扶贫措施进行补充和完善。
2.精准扶贫主要内容。一是精准识别，把贫困人口识别出来，找准致贫原因。二是精准施策，在准确识别贫困人口的基础上，进行更有针对性的帮扶。三是精准管理，体现在六个方面，即确保扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人（第一书记）精准、脱贫成效精准。四是精准考核，通过对扶贫工作情况进行量化考核，把求真务实的导向立起来，确保扶持到最需要扶持的群众、扶持到群众最需要扶持的地方。
3.精准扶贫制度保障。一是形成了完整的精准扶贫制度体系。中共中央、国务院先后印发了一系列重大指导性文件，相关部委先后出台了多项政策配套文件，明确了精准扶贫的目标任务、主要政策、保障措施等，精准扶贫的四梁八柱顶层设计基本构成。二是构建了全覆盖的脱贫攻坚层级责任体系。精准扶贫实行中央统筹、省（自治区、直辖市）负总责、市（地）县抓落实的工作机制。省市县乡村五级书记分级负责，一级抓一级，层层抓落实。三是形成了政府主导、多元参与的扶贫新格局。在政府引导下，积极发挥市场对收入分配的调节作用，强化东西部扶贫协作，开展市县结对、部门对口帮扶，鼓励民营企业、社会团体等积极参与扶贫开发。
三、长期稳固脱贫建议
在当前脱贫攻坚已经进入关键冲刺时期的情况下，扶贫工作需要更加重视脱贫稳定性的问题。为此建议：
1.依据实际情况科学选择脱贫方式。扶贫政策的制定要基于贫困地区的经济社会发展条件和实际状况。通过对全国31个省（区、市）2017年GDP、农村居民年收入平均数和中位数、贫困发生率等数据统计分析，各省（区、市）可以根据实际情况采取以下三种方式：一是转入以兜底为主的保障性扶贫。这部分省份自身发展条件相对较好，贫困发生率均低于3%，同时未脱贫人口中相当大比例是因重大疾病、年老体弱致贫，很难通过发展产业、就业等途径脱贫，脱贫攻坚工作应当由以产业为主的开发式扶贫转入以兜底为主的保障性扶贫阶段。二是保持保障式扶贫与开发式扶贫并重。这部分省份贫困人口数量相对较大，在产业开发扶贫方面还有空间，同时对于确实没有劳动能力或没有完全劳动能力的贫困人口，要积极探索有效的综合保障兜底政策，推动社保、低保、医保以及扶贫等各方面兜底政策的统筹。三是仍然要加大扶贫开发力度。全国还有约120个深度贫困县，其贫困发生率超过18%；2.98万个深度贫困村，其贫困发生率超过20%。这些县、村主要分布在7个省份，贫困人口数量大，基础设施、基本公共服务严重落后于全国平均水平，应坚持以开发式扶贫为主。
2.脱贫攻坚要与当前政策措施相结合。脱贫攻坚是一项系统工程，单靠某一部门、某一方面政策无法从根本上解决贫困问题，必须整合各类资源，相互配合、有机衔接。一是产业脱贫要与乡村振兴战略相结合。发展具有可观前景与巨大潜力的产业，夯实乡村振兴战略基础；继续筑牢产业发展基础，实现“产业兴旺”。二是就业搬迁脱贫要与城镇化相结合。结合城镇建设发展需求，吸纳有劳动能力和意愿的贫困人口向城镇转移就业。利用好易地搬迁土地“增减挂钩”等政策，借助易地搬迁人口带来的需求，加快城镇化进程。三是教育、医疗脱贫要与提升国家公共服务水平相结合。要以基本公共服务实现均等化为目标，既要注意不能通过对贫困人口特殊照顾使其受教育水平、医疗水平高于非贫困户，产生新的不平衡；又要结合国家在教育、医疗方面现有的普惠性政策措施，着力提升农村整体医疗和教育服务水平。四是深度贫困地区脱贫要与基础设施建设相结合。统筹使用扶贫资金并向基础设施建设项目倾斜，着力推进深度贫困地区基础设施建设，加强贫困地区农村人居环境整治。五是扶贫措施要与各种保障政策相结合。加强标准统筹衔接，实现教育、医疗等基本公共服务保障，改善住房等生产生活条件，达到“两不愁、三保障”目标。建立养老保险和低保相结合的动态补差机制，养老保险收入低于扶贫标准时由低保补齐，高于扶贫标准后退出低保。整合各类救助政策，将遭遇突发性、临时性生活困难的群众纳入救助范围，防止发生因突发性困难致贫返贫现象。
3.强化体制机制保障。扶贫体制机制要纵向延伸。在中央统筹、省负总责、市县抓落实的基础上，统筹乡镇党委政府、村两委、包保单位等各方面力量，实现人力、物力、财力等资源的优化配置。加强对贫困户自身的激励和约束。建立贫困户退出的奖励制度，树立以脱贫为荣的导向，从“要我脱贫”变成“我要脱贫”。建立贫困户退出后的帮扶机制，防止返贫，真正实现可持续脱贫的目标。扶贫体制机制要横向贯通。要以保障贫困户、贫困人口的基本生活为目标，打破部门间的政策壁垒，加强对农村社会保险、低保、医疗保险、子女教育救助等政策与扶贫开发政策相衔接的顶层设计，强化政策统筹，制定出台综合性保障方面的指导意见，推进低保政策、社保政策与扶贫政策在对象、标准、管理等方面的有效衔接，实现各项政策相衔接、可共享。可鼓励地方进行政策统筹的创新探索。在加强顶层设计的同时，要允许地方进行政策探索，因地制宜创新工作思路和方法，总结成功经验和作法，上升为制度安排。
作者单位：吉林省政协
中国乡村发现网转自：《中国农村经济》2018年第11期 微信公众号（原创）
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