——来自H省移民新村社会治理机制创新效果的启示
一、问题的提出
社区自治是中国基层社会治理的基本模式，但基层社区自治常常存在“悬浮”和低效率问题。自治单元下沉或者“微自治”作为一种应对基层社区治理低效率问题的重要制度创新，近年来涌现出很多实践模式，如广东清远市的自然村自治模式、广西河池市的屯级党群共治模式等。
现有研究对自治单元下沉或者“微自治”对基层社区治理的意义尚未形成统一认识，一些学者也尝试探索设立基层社区自治合理单元的依据。但整体来看，在居民自治单元的设置方面，现有研究都是沿着人为划定自然地域或者空间范围的思路，比如：以一个行政村、自然村落（屯、小组）、一个或多个居民小区或者楼区，甚至某一居民楼的几个单元或者楼层为自治的基本单元。
本文探讨的问题是，与人为事先划定固定地域或者空间作为自治单元的思路相比，是否存在基层社区自治单元形成的另一种更优路径，使其效果能超过自治单元下沉或者“微自治”？
二、紧密利益共同体：基层社区治理的合理单元
自治单元下沉在一些地方实践中的确取得了一定成效。已有研究认为，自治下沉适应了自然村居民地域相近、利益相关、文化相同，具有共同体的特点。它符合集体行动理论中的“小团体理论”和“选择性激励理论”，使集体行动易于达成，它带来居民共同利益需求的产生、垂直分化程度的降低、自治收益的提高和自治成本的降低，便于选择性激励措施的实施。
但上述原因并不同样重要。利益是人类行动的起点，紧密的利益联结是社区自治单元下沉取得成效最根本和必要的因素。没有足够紧密的共同利益，地域再相近、文化再同质、集体行动的成本再低，也不足以促使人们参与公共事务。在利益关联的诱发下，居民可以通过不断增强个体间横向的平等对话交流，催生互信合作关系和社会资本的建立，形成团体成员对彼此身份的认同感、对组织的归属感，进而建立非正式的行为规范，并基于信任互惠的原则就共同利益开展集体行动，获得非物质性的内在选择性激励。有紧密利益联结的群体可以自行摸索和决定适宜的组织规模、行动与决策方式，确定集体行动的规范，塑造共同的文化，甚至解决地域分散的困难。
人为事先划定固定地域或者空间作为自治单元的局限性在于无法保证紧密共同利益的永恒存在。没有经常性的紧密利益联结，公众对社区公共事务缺乏热情，自治组织的“悬浮”将是常态，且始终存在被行政力量吸纳、消解的风险。
本文认为，不将居民自治单元建立在事先人为划定的固定地域或者空间，而建立在灵活可变的、自发形成的紧密利益共同体基础上，可能会成为基层社区居民自治的另一更优路径。在这里，“自治单元”不再是一个地域或者空间上的概念，而是一个有着紧密共同利益的居民联合体，是社会内生出来的居民自组织。作为自治单元的紧密利益共同体是居民根据各种不同的利益诉求，自发决定其生成和消解，在国家法律和政策范围内自行决定其组织架构与身份、服务宗旨与内容、决策机制与行动规则、组织规模与文化等的一种极为灵活的自治体。在同一社区或者行政村、自然村，因居民利益联结与需求之不同，可能同时存在若干个作为自治单元的紧密利益共同体，同一居民也可能同时参与到多个紧密利益共同体之中。当然，也有可能在某一时点甚至时间段内，因为紧密共同利益未凸显，并不存在作为自治单元的紧密利益共同体。
需要指出的是，作为一种居民自治单元的紧密利益共同体，本文所指的共同“利益”，概指社区居民共同面临的、正当的、合法的社会、经济和情感利益，并且与党派之争、宗教利益和国家政治等无关。“紧密”程度并无客观标准，在很大程度上取决于居民认为所涉利益对自己重要程度的内心感受，对集体行动成本与收益的利弊权衡等。
紧密利益共同体始终与共同体成员的利益高度一致，它随居民紧密共同利益的产生而产生，因紧密共同利益的消解而消解，因此可以更有效地避免“悬浮化”。作为一个生成和退出、组织架构和决策机制都更为自由、灵活和弹性的自治单元，紧密利益共同体也缺乏被“行政化”的条件。利益共同体自治不同于当前制度框架下，以地域或者空间范围为自治单元的社区自治、行政村或者自然村自治。利益共同体自治的空间会伴随治理事务的关联度不断调整，社会资本也将在治理空间的缩扩中拓展叠加，交往互惠网络的扩散又将进一步促进社会资本的生产性，提高居民的社区参与能力和参与效能感，成为居民自治的新增长点。
三、案例分析
本文以H省南水北调丹江口库区移民村社会治理的创新过程为例，对“以紧密利益共同体为基层社会自治单元”这一思路提出的逻辑进行进一步说明。
H省南水北调丹江口库区移民工程关系到移民方方面面的共同重大利益，进而使移民形成了紧密的利益共同体。紧密的共同利益激发了移民对公共事务的参与热情，搬迁后的2012年，H省移民新村上访人数达3000多人。而这又给移民新村原有社会治理机制提出重大挑战。2012年12月，H省开展移民村治理模式创新，推行“村两委”领导下的“三会两组织”模式。
移民新村的社会治理创新重建了移民对治理机构和机制的信任，移民选出了能最大程度代表他们利益，或者与他们利益高度一致的代表，取得了显著成效。2012年以来，首批18个社会管理创新试点村没出现一起上访事件；2013年在全省移民新村推广后，全省移民到省和赴京上访批次与人次较2012年分别下降34.2%和56.8%。
但有意思的是，当搬迁初期的矛盾集中迸发期结束后，重新形成的移民新村社会治理机制没有任何变化，由于采取了整建制搬迁、自治单元下沉等做法，移民新村的自治单元也尽可能落实在了文化更同质、地域更相近、更容易产生共同利益的层面，利益代表也是群众基于信任选出的，但是，到课题组调研的2016年，移民新村群众对公共事务的参与热情已经明显降低，H省移民新村社会治理的后期效果出现了显著下降。
移民村乡村治理效果出现反转的根本原因在于紧密共同利益的丧失，及因此带来的信任缺失与制度失灵。H省移民新村社会治理机制变革的历程和效果证明，紧密的共同利益而非更小的自治单元是基层社区良性自治的决定性因素。以固定地域或空间为自治单元，因为并不总存在或者产生紧密的共同利益，或许不是基层社区治理的最佳方案。最好的基层社区治理方式是能与群众的共同利益保持紧密一致的方式。
四、构建紧密利益共同体自治模式的思路
基层社会治理或许可以尝试更为彻底的改革方案，要建立以紧密利益共同体为基本自治单元，以此替代以固定地域或空间为自治单元的村（居）委会自治模式；并在此基础上，进一步调整和完善政府对基层社会的行政治理，建立起以紧密利益共同体自治为基本形式的基层社会多层次治理体系。
作者单位：中国社会科学院农村发展研究所
中国乡村发现网转自：《中国农村观察》2018年第6期 微信公众号（原创）
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