领导一“重视”，上帝就崩溃
——从农民专业合作社之痛反思涉农政策的研究、制定和执行
一、农民专业合作社“空壳”问题成因剖析
全国农民专业合作社目前已经超过了190万家，平均每个行政村拥有3家，农民组织化程度显著提高。实现农户合作共赢是实施乡村振兴战略的重要抓手。
而从总体上来看，农民专业合作社“空壳”现象严重，大多数没有实质性的合作业务。《经济参考报》记者调查发现，陕西某县有农业合作社128家，但是完全规范运作的一个也没有。据陕西省农业厅统计，到2016年底全省共有合作社4.2万家，其中只有2000多家是够得上省级示范条件的规范发展的合作社，仅占合作社总规模的千分之五。
合作社缘何变“空壳”？我认为，主要原因有两个：行政推动急功冒进，财政支持不够合理。
首先，领导“重视”无方，盲目行政推动。
自2007年《农民专业合作社法》出台以来，各级政府高度重视合作社的推广工作，制定发展数量目标，明确时限，层层分解，压实责任。对于完成不力的单位和个人，则严格问责。在推广初期，不用说农民，即使基层干部，也不能完全领会创办农民专业合作社的精髓要领。但是上级下达的合作社数量指标必须完成，导致乡里“逼着”村干部、村里“哄着”农民去成立专业合作社。专业合作社的数量是实实在在上去了，各级政府发展专业合作社的任务也“圆满”完成。但是，“大跃进”、“政治任务”式的推广过程极大地伤害了广大基层干部和农民群众对专业合作社的感情，败坏了专业合作社的名声，让许多农民从内心深处排斥专业合作社，认为合作社是官僚主义、形式主义的产物，和自己没有关系。
第二、投机动机抑制合作动力。
这里讲的“投机动机”，有别于货币需求中的“投机动机”，而是指农民专业合作社的领办人，建立合作社的动机并不是开展生产合作业务，而是为了套取国家的专项补助资金。
国家对合作社的奖扶形式多样，有财政直接补贴、贷款贴息、以奖代补、风险补偿等多种形式。一些精明农民，有农民经纪人，有承包绿化工程的个体户，也有种粮大户、农机大户等，洞察到了其中“商机”，借用亲戚朋友的身份证，办起了各种农民专业合作社，以套取国家专项补助，获得贷款和征地便利。本质上，这类型的合作社属于“一人社”，完全没有合作内容。但是，手续齐全，其他“合作股东”也很“配合”，很难监管。
也许开展真实的合作业务会有更理想的效益、更广阔的前景，但是，专业合作社领办人的原始动机，就是投机取巧，钻政策漏洞的空子，这种动机，会伴随该合作社从生到死的整个历程。产生投机动机的根源是不合理的财政支持，政策诱导动机。
还有人把“空壳社”问题归因于诸如缺乏专业人才，门槛太低，监管不到位等，都有一定道理。我认为，形成合作社“空壳”问题的另外一个重要原因就是农民缺乏合作精神。对国民的诚信教育体系远未建立，缺乏互信何谈合作？一些国民信仰缺失，即使求神拜佛也仅仅是祈祷“保佑升官发财”，只求索取，不尽义务。这个题目很大，也很沉重。
二、从农民专业合作社之痛反思涉农政策的研究、制定和执行
（一）（涉农政策研究方面）勿以政策成败轻易否定政策本身。
有学者以农民专业合作社没能获得预期效果来否定合作经济甚至集体经济理论。 我认为，农村合作经济之所以没能取得成功，是因为挂羊头卖狗肉式的“假合作”，问题不是出在“合作”上，恰好是出在“不合作”上。是推广手段出了问题，不能说明农业合作经济理论不适合中国国情。
《易》曰：“日中则昃，月盈则食。” 随着生产力的发展，农村生产关系也在不断调整，永远不可能出现某种终极形式，更不存在能够指导涉农政策的绝对真理，产权理论也不例外。
实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是我国宪法确立的农村集体经济组织的经营体制。但是在当下的农村，有“分”无“统”，集体经济完全虚化，家庭经营面临巨大发展瓶颈：耕地细碎化问题严重，农机普及困难，难以实现适度规模经营；组织化程度低下，无力应对市场盘剥。许多农户家庭收入增长乏力，近年来更是不升反降。发展农村合作经济和适度规模集体经济无疑是针对性很强的政策方向。这既是改革，更是纠偏。农村发展步子可以慢一点，但是方向必须正确。
当然，发展集体经济目前也确实缺乏拿过来就能推广的成功经验。现有集体经济明星村，不是能人推动，就是花瓶式试点，多数缺乏推广价值。相关问题，许多学者已经进行了全面深入的调查研究。而基于同一研究对象，学术界却产生了泾渭分明的两大阵营：一部分学者据此全盘否定了集体经济，另外一些学者又表现得过分乐观。
农民专业合作社的发展历程告诉我们，勿以暂时的政策成败轻易否定政策本身，我们必须深入探究政策成败后面的深层次原因。即使现有的集体经济明星村全都存在突出的治理问题，也不可以轻易否定农村集体经济。要知道，发展集体经济面临着政治经济体制的重大制约和西方经济学术思潮的严重冲击，和私营经济相比，发展机会严重不对等，能坚持下来，实属不易。
无论私有化还是集体化，两个理想化极端都不可取。涉农政策，首先应该坚持问题导向，有针对性地解决困扰农民的现实问题。与其钻研曲高和寡的前沿理论，不如沉到农村，研究如何解决一些现实“小问题”，如耕地细碎化严重，农户与市场对接难，等等。通过对一个又一个现实“小问题”的成功解决，我们就把握准了涉农政策的大方向。
（二）（涉农政策制定方面）强烈关注涉农政策对农民行为动机的诱导方向。
一个晋西北山庄卧铺的老农，其思维方式和华尔街对冲资金经理们存在显著差别，这往往正是我们好心办坏事的根源。
对农民专业合作社的财政支持政策，激发起了许多农民的投机动机，导致政策效果大打折扣。
其实，所有的涉农政策都应该强烈关注对农户行为动机的激发方向，这也许才是政策能否成功的关键。
2017年，我计划在新寨乡羊道沟村进行耕地并块试点建设。为了不让群众误解为这是政府行为，我让华中农业大学的孙新华、周娟老师帮忙，带领华科大的几名博士研究生挨家逐户进行了民意调查，调研结论显示，百分百农户渴望改变目前的耕地细碎化格局，希望自家承包的多块耕地并为一块，以便于农机作业，规模化经营。
这无疑是一种典型的帕累托改进，几乎所有农户都能够从中受益，没有一户农民因并地利益受损。但是，在召开村民代表会议进行研究时，一些村民提出，因为耕地间肥沃程度有差别，应该给予适当补偿。这个提议得到了许多村民的响应。这就是一种动机激发，村民即使面对纯获利选择，只要觉得后面有政府推动，也希望能够从中获得额外的经济收益。
我纠结了很久：如果以行政手段推动，给村干部施压，或给村民并地补偿，即使并地成功，也没有任何试点推广价值。
因此，我调整了工作部署，觉得有必要先深入研究一下并地试点工作所涉及到的各种行为动机：农户的动机，利益集团的动机，各级干部的动机，包括我自己的思想和动机，都成为了本次的观察研究对象。
我深感自己的业余思考走不了太远，所以建议新华、现洪、周娟、冯小等各位农经博士能够关注农户行为动机理论，相信一定会取得意外收获。
（三）（涉农政策执行方面）领导重视也应慎用行政手段。
对农民专业合作社进行行政推广中所产生的问题，仅为整个三农问题的一个缩影。事实上，高度依赖行政手段推动的涉农政策，很难避免“运动式治理”，经济问题政治化，由此产生的消极后果不容我们忽视。
还以土地确权登记工作为例。
在近年来接待的农民来访中，我深刻认识到，农村潜伏着大量土地矛盾，如原村干部和村里强势人多占耕地，因逃避农业税而少报耕地，二轮承包前因外出打工而没有分到耕地的农民现在又返村务农，举家进城经商但耕地不愿腾退，新增农业人口没有耕地，等等，表现形式多种多样。历史遗留问题没有解决，新的矛盾又不断涌现。有一位农民年轻时因外出打工而没能分到耕地，年龄大了回到村里，只能高价承包耕地，过去粮价高的时候尚能解决温饱，近两年日子过得非常艰难。虽然对他进行了耐心的政策解释，但是我非常愧疚没能帮他解决实际困难，脑海中经常闪现那双无助绝望的眼睛。我想呼吁，在土地确权工作中，应关注每一位失地农民的生存权益，哪怕一个村仅有一户，全国也达数十万户。
当然，能够让农村土地权属清晰、面积准确，意义重大。但是，在确权之前，我们有必要首先妥善解决各种历史遗留问题，通过确权登记契机巧妙化解农村土地矛盾，不宜贪快冒进。
不少地方在土地确权登记工作中高度依靠行政手段推动。据公开报导，广东省普宁市“实施挂图作战，时间倒排、任务倒逼、责任倒追”，“层层立下军令状，级级签订责任书”，“严明奖惩措施，实行‘一月一督查、一排名、一通报、一奖罚’制度，对在每次通报中进度排前三名的给予通报表扬，并对排名第一、第二、第三的，分别给予6万元、5万元和4万元的奖励；对排后三名的进行通报批评，并由普宁市挂钩联系领导对党政主要负责同志及分管农村土地确权工作的班子成员进行约谈”。
领导高度重视下的行政推动，往往会让各级干部产生“完任务”思想，为了确权而确权，留下大量隐患。
今天就是明天的历史。我们要对后人负责，不应该为了解决问题而制造出更大的问题。
基础打不好，大厦越高越危险。
如何打破涉农政策“领导一重视，上帝就崩溃”诅咒？有关领导真的应该认真思考一下了。
（作者系山西省忻州市五寨县新寨乡乡长）
中国乡村发现网转自：新乡土 2017-12-20
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