摘要：农民专业合作社深刻嵌入于制度结构、资源结构、市场结构和文化结构等制度环境之中, 其“内卷化”是制度环境不确定性引致的必然结果, “去内卷化”本质上就是降低制度环境的不确定性。随着制度环境嵌入不断增多, 制度环境不确定性将增强, 这给农民专业合作社“去内卷化”带来挑战。对仅嵌入制度结构与资源结构而“内卷化”的农民专业合作社, “去内卷化”可以通过改善政府供给的制度结构与资源结构、完善政府立法和相关制度安排、合理框定政府作用空间、有效配置政府资源等来实现;对还嵌入于市场结构或文化结构的农民专业合作社, “去内卷化”更要求在市场化导向、农民高度分化等强烈冲击下完善农民专业合作社合作性与公共性, 充分赋予小农主体性。市场结构与文化结构嵌入决定了农民专业合作社“去内卷化”的长期性与艰巨性。
一、引言
2007年《中华人民共和国农民专业合作社法》 (以下简称《合作社法》) 颁布实施以来, 我国农民合作事业快速发展。据国家工商总局统计, 截至2014年12月底, 依法登记注册的农民专业合作社128.88万户, 比2013年增加31.18%, 出资总额2.73万亿元, 入社农户接近全国农户总数的40%。合作制度是有效的农业安排制度, 合作社的存续与发展有助于完善农村市场秩序和规则, 实现农业产业链条中外部利益内部化, 节约生产与交易成本。然而, 随着政府大力推进和农业产业化发展, 有关我国现阶段农民专业合作社的制度异化、质性漂移和功能实现问题业已引发了学术界的激烈论争。任大鹏等 (2014) 认为我国农民专业合作社快速发展是各级政府“特殊关爱”和“长期坚持”所致。虽然数量激增但徒具形式, 农户经营组织化程度没有出现由松散到紧密、从初级到高级的实质性变革, 合作社质的规定性 (自我服务和民主控制) 正在发生漂移 (黄祖辉等, 2009) , 合作社中广泛存在着“名实分离” (熊万胜, 2009) , 有很大比例“合作社”出于追求“政策性收益”目标而成立, 农民对合作社表现出茫然和漠然、许多合作社没有开展活动、大股东控股普遍而普通社员受益不多等。合作社正不断突破传统的组织边界和社会边界, 合作社成员越来越异质化, 成员间合作形式越来越股份化, 合作社组织程度越来越“内卷化”。
“内卷化”最早由美国人类学家Goldenweiser (1936) 提出, Geertz (1963) 将其引入农业经济变迁过程研究, 形成了“农业内卷化”概念, 指在资本、土地资源被限定下, 新增劳动力被吸纳至农业中并使农业系统内部变得更精细、更复杂过程 (郭继强, 2007) 。黄宗智 (2000) 用“内卷化”来界定我国小农经济形态特征, 把“内卷化”发展为“过密型商品化”和“无发展增长”。杜赞奇 (1994) 用“内卷化”来描述政治议程, 突出国家政治力量对基层非正规力量控制的弱化, 发展出了“国家政权内卷化”概念。后来, “内卷化”概念被我国学者引入并被广泛应用于政治、经济与文化研究领域。
作为农村社会中粘合农民合作的低成本组织形式, 农民专业合作社被认为是农业家庭经营制度与合作制度结合的最有效制度安排, 但其为何经历近年快速发展后会偏离“理想型”合作社制度、呈现“内卷化”态势?已有文献在慨叹合作社“内卷化”有损合意性同时也阐释了“内卷化”形成机理。对此, 学界主要有两种理论分野, 一是内部要素异质性匹配论。如周应恒等 (2013) 指出, 合作社企业家人力资本难以具体化和清晰测量, 导致社员间股权安排分化, 形成了我国合作社特有的核心社员与普通社员之间的差异化分层。黄祖辉等(2006) 发现, 合作社社员间利益与能力异质性与耦合性决定了合作社产权安排多样性与复杂性, 普通社员必须让渡其部分甚至全部控制权实现与关键性生产要素所有者利益均衡。崔宝玉等 (2014) 认为, 合作社合作结构是行动主体间的博弈结果, 容易滋生资本控制, 导致社员主体地位弱化和内部利益冲突。二是外部制度环境影响说。熊万胜(2009) 认为, 政府财政资源选择性再分配体系和非科层性集权关系造成了当前合作社发展的制度化进程。赵晓峰等 (2014) 基于“行政—结构”综合框架, 认为农村劳动力流动、农村社会阶层分化、宗族派系势力等会对合作社制度安排与发展逻辑产生多维影响。这些文献积累了丰富成果并奠定了进一步研究基础, 然而上述研究很少从“内部—外部”交互作用机制来审视合作社“内卷化”形成机理, 因此, 也没有系统建构出在现阶段大农领办合作社占绝大比例情形下合作社如何“去内卷化”的基本逻辑框架, 本文拟对此进行修正和补充。
Selznick (1943) 指出, 合作社不是一个封闭体系, 其深受所处制度环境影响, 不同地区会呈现出制度环境的差异性和多样性, 这会造就出不同的合作社组织行动者, 使合作社具有差异化的产生与成长路径。合作社制度设置与甄选既可以是对制度环境有意识回应, 也可以是无意识适应。尤其在我国合作社所嵌入的制度环境具有典型人格化、碎片化和部门利益分割的背景下, 作为特殊的“冲突—回应”机制, 合作社组织行动者会选择特定组织与治理模式对制度环境进行策略性回应, 从而试图将制度环境的潜在利润内部化到合作社的内部要素匹配之中, 这也极化了组织成员异质性对合作社治理规范性的冲击效应。因而, 有必要从新制度经济学视角解释合作社的实际运作、制度创新和组织适用行为, 跳出合作社而从一个更广阔的制度环境背景去解读合作社“内卷化”以及外部制度环境与内部治理的交互效应, 阐释合作社“内卷化”的形成机理, 并给出合作社“去内卷化”之钥。
二、“四重”嵌入、不确定性与合作社策略性回应
制度是经济社会发展的必要条件, 各类静态、演变的制度构成了制度环境。任何组织都需要与外部环境进行资源交易或交换, 并深受其所处的制度环境影响, 而根植于农村场域、具有强烈市场化倾向并被制度化了的农民专业合作社更不例外, 其在发展过程中是深刻嵌入在政府产业政策、社会文化结构、农业产业链条等制度环境之中的, 合作社的整合、协调与维系深受这些制度环境及其动态变化的影响。制度环境决定着一项制度变迁所带来的外部利润的存在空间, 也决定着制度创新将外部利润内部化的可能路径 (崔宝玉, 2014) 。而映照于实践, 作为一种“防卫性”应激机制, 合作社组织行为在很大程度上反映了其对所处制度环境的应对策略, 当然, 合作社对制度环境的适应与应对也是组织能力的重要来源。作为对制度环境的反应, 可能夹杂着制度创新和冲突, 但作为强制性与诱致性制度变迁相结合的产物, 实践中合作社业已逐步发展出了多元化的反应机制和模式, 形成了多层次的组织边界, 建构了多样化的组织形式, 对制度环境的嵌入性导致了农民专业合作社这种带有应然理想主义色彩价值追求的产业组织形式可能越来越被制度环境“俘获”, 造成了农民专业合作社的成效与初衷之间、制度文本与实然运行之间的巨大差距。
首先, 农民专业合作社深刻嵌入于政府供给的制度结构之中。作为一种特殊的制度设计, 合作社自成立之初就由于其游离于市场机制失灵边缘的制度安排从而对政府支持具有天然的依赖性与倾向性 (苑鹏, 2001) 。而作为一种资源性组织, 其在市场资源配置失败或不完全有效的领域可以产生超越市场的潜在积极作用, 在农村社会治理体系弱化的当下还具备社会管理和社会服务的隐形功能, 这都让政府窥视到了对其进行支持的潜在价值空间 (崔宝玉, 2014) 。为弥补20世纪90年代以来农民专业合作发展的历史欠账, 政府着力制定发展合作社的各类法律、法规和政策, 使得合作社更多地被嵌入于政府供给的制度结构之中, 然而, 合作社立法与政策实施中的低门槛并没有正确处理好规范性与包容性发展之间的关系, 在合作社发展被赋予了某些法律豁免和政策支持的同时, 合作社也被赋予了较多的制度创新空间, 合作社大农被赋予了过度的能动性和较多的辗转腾挪空间。政府支持下合作社数量激增, 单体规模逐渐扩大, 合作社组织形式和治理模式呈现多元化。
其次, 农民专业合作社深刻嵌入于政府供给的资源结构之中。基于政策理性与组织行为逻辑, 政府尤其是地方政府更多地是把合作社作为产业发展的政策工具, 视其与农村中小企业一样仅为改善农村短期经济激励的一种方式, 未看到通过合作来改善农民长期战略地位的效应价值。除把合作社认定为推动产业发展的政策工具外, 在农村社区自治组织几乎瓦解和合作社大农政府关联较多背景下, 地方政府还会把合作社认为是政府科层集权体系的重要延伸, 承认合作社农村治理的政府支持功能, 虽然这可能仅是合作社发展的一个意外后果。因而, 基于“先发展、后规范”的发展战略, 政府在搭建促进合作社发展政策框架的同时, 也建构起了诸如税收减免、补贴、资金拨付和项目支持等各类资源分配机制, 然而, 资源不平等是权力重要来源 (布劳等, 1991) , 政府建构的资源再分配体系是有选择性的而不是普惠均等的, 财政资源的选择性再分配诱使合作社依附于地方政府或有关部门, 引导合作社组织行为深刻嵌入在政府供给的资源结构之中, 与政府分配的财政资源进行交换。合作社接受政府资源分配的过程是接受组织外权力介入的过程, 也是合作社组织权力让渡的过程。
再次, 农民专业合作社深刻嵌入在急剧变化的农产品市场结构之中。当前合作社的快速发展是与农业产业化和农村市场化紧密关联的, 我国农民专业合作社的发展是严重滞后于农业产业化的, 在《农民专业合作社法》正式实施的前七年, 政府就已经提出了“扶持农业龙头企业就是扶持农业产业化”的论断, 并给予了农业企业大量补贴, 因而, 很多合作社在组建初期就已经出现了“企社狼羊同穴”现象。随着农业产业化的发展, 合作社越来越嵌入在不断变革的农产品市场结构之中, 这需要合作社适用市场需求导向的农业发展趋势, 一定程度上变革和调整成员利益导向的目标模式, 推动合作社在农业产业链中的角色嵌入, 充分匹配以纵向协调和一体化为主要特征的农业供应链管理趋势。目前, 随着农业供应链整合加剧, 除少数从事农村社区生活服务或带有明显益贫性质的合作社外, 我国合作社大都进入了追求最大化附加值阶段以应对农业产业链条的变革和创新, 农业产业链整合将导致合作社产生具有深刻意义的结构变革和质性变革。并且, 随着农产品过剩性均衡和农村电商化时代的到来, 都将深刻改变着合作社所赖以依存的市场结构, 改变着合作社的目标模式和应然价值追求。
最后, 农民专业合作社深刻嵌入于农村社会的文化结构之中。合作社这种自组织是与农民特定的文化体系、知识体系、生活方式和社会互惠模式等要素嵌合在一起的, 农村社会文化结构赋予了合作社多彩的文化品格, 也决定了合作社的组织方式、逻辑和策略。在农村传统社会, 农民虽然有互助合作的传统, 但成员平等、民主管理等合作理念匮乏, 农民的分散性、小规模性、自我主义和特殊的公平观又极易导致农民在合作过程中承认精英治理, 并尊重其治理“威权”。而且随着合作社的市场嵌入, 市场导向的功利主义会对本已孱弱的合作社内部的合作精神带来冲击, 农民职业高度分化、人际关系网络的疏散性与人口流动使社员对合作社公共资源和公共活动的依赖性下降, 社员追求的可能仅是农产品价格提升与服务改善, 平等、民主与参与管理反而被置于次要地位, 难以在重复交易中转化为共同知识、协调行动和集体决策。合作社对农村社会文化结构的嵌入也可能会弱化合作社的正式治理机制, 虽然社会网络治理可以成为合作社治理的重要工具, 但合作社往往难以将稳定的内部社会网络关系有选择地制度化为合作社规章制度, 致使合作社呈现组织管理松散化、组织方式人性化以及组织行为人情化特征, 按章办事会增加合作社成员交易成本, 不按章办事就成为理性选择, 致使合作社难以在一个被设计好的理想类型的正式制度体系内运行。
合作社所处的制度环境充斥着不确定性, 不确定性会强化合作社的组织主动性以及其与制度环境的交流、互动。那么, 制度环境不确定性将给合作社内部治理带来哪些冲击呢?实际上, Knight早在1921年就认识到了制度环境不确定性对企业经营管理决策的重要性, 张维迎等 (2002) 、周黎安等(2015) 认为, 不确定性可能会引发市场结构扭曲、低效以及企业的策略性回应。具体对于农民专业合作社来说, 制度环境不确定性将会降低合作社组织行动者 (大农、小农) 理性合作预期, 引发合作社行动者的相机选择和策略性行为, 致使长期合作转变为短期甚至是即期合作, 从而减少大农、小农的专用性资产投资, 降低交易频率, 增加合作社内部谈判、履约与监督等交易成本, 增多大农、小农机会主义行为, 降低合作社合作程度, 减少合作内容, 使合作社“内卷化”和“偏企业化”。农民专业合作社所嵌入的制度环境不确定性表现在三个方面:复杂性、动态性和竞争性。制度环境越复杂, 越是动态变化, 竞争越激烈, 制度环境就越具有高度不确定性, 越会推动合作社增强对政府的关联与依赖, 深度嵌入与加工、服务型农业龙头企业的交易契约之中, 并把外部的制度结构激励效应传递到合作社内部交易与治理中。当然, 不确定性是一个动态概念, 由于合作社成员异质性和内部委托代理关系的存在, 不确定性是各类制度环境因素和合作社大农认知能力的共同函数。具体来说, 制度环境不确定性主要体现在四个方面:
一是, 农民专业合作社所嵌入的市场结构具有不确定性。对农业产业链条的深度嵌入和农产品过剩性均衡时代的到来放大了农产品市场的融入风险, 相对弱质的合作社可能要面对农业产业链条中的其他企业如农资、加工、销售与物流企业的纵向竞争, 同时, 合作社还要同家庭农场、农业企业等其他产权更明晰、内部交易成本更低、经营效率更高的组织形式进行横向竞争, 兼之, 农产品市场极易受到国际农产品市场、国家政策、工业品市场等多重影响。合作社所面临的市场竞争环境越来越复杂, 市场变化越来越剧烈, 加剧了农民专业合作社所嵌入的市场结构的不确定性, 不确定性的增强要求合作社降低内部交易成本、明晰产权、提升效率以应对市场变化与竞争。
二是, 农民专业合作社所嵌入的制度结构具有不确定性。在中央层面, 有关调整农民专业合作社的法律、规章、条例等多达十几项, 地方政府更是配套了相关政策和实施办法, 但由下而上组织的合作社本质上是契约性共同体组织, 从章程制定、入股比例、管理方式到盈余分配基本上都应属于私法所调节领域, 相关法律、制度在操作层面上只能起到引导作用。《合作社法》把促进法和规则法合二为一, 对合作社运营规则比如农民成员、比例投票权和盈余分配等的限定模糊不清, 这就给予了合作社及其大农充分的辗转空间。当合作社实际制度与法律规定之间出现明显差异时, 也未进行有效政府规制和限制合作社制度创新空间。这些都引发了合作社组织形式、治理方式和组织行为的多样性、复杂性和不确定性。
三是, 农民专业合作社所嵌入的资源结构具有不确定性。政府财政资源选择性再分配投入使得合作社为获取政治性收益或经济性收益去迎合政府偏好和产业发展政策, 而且, 在农村空心化的当下, 针对农村精英的非科层性集权关系正在趋于强化, 因而, 那些具有产业促进功能和强政府关联的合作社往往优先获得政府项目支持和财政补贴。另外, 我国政府是部门分割与利益分割的, 农业、工商和科技部门等都有针对合作社的项目支持和各类补贴, 相关资格认证更是名目繁多, 如经营资格认证、食品质量认证、名牌商标、各行业专业认证等, 这就要求合作社依附于各部门并不断进行资格认证积累。兼之, 财政资源选择性再分配体系不够公开透明, 法规运行过程中充满了特殊主义的不平等, 导致非科层性集权关系运作人格化, 财政资源能不能投入以及能不能持续投入具有不确定性。
最后, 农民专业合作社所嵌入的文化结构具有不确定性。不像西方发达国家的合作社合作主体是相对同质的, 我国的合作社大农、小农“狼羊同穴”, 小农虽占绝大多数, 但小农主体性往往不足。而且, 小农的分散性、小规模性、自我主义等会使小农的合作动机、意愿、能力和合作时限等具有复杂性和不确定性, 其退出合作社几乎没有成本, 导致合作社的实践过程和组织行为逻辑既模糊又清晰, 既有个体性又有集体性, 既是感性的又是理性的, “除非存在强制或其他某些特殊手段以使个人按照他们的共同利益行事” (奥尔森, 1995) , 这就使得合作社中大农难以对小农形成有效合作预期, 从而使大农更加着眼于短期经济行为, 更加放大了大农、小农之间合作的不确定性。
农民专业合作社嵌入的市场结构、制度结构、资源结构与文化结构所具有的制度环境的不确定性, 加之合作社内部成员异质性和合作社大农本身认知能力不足, 导致了合作社在组织行为决策时信息不充分, 难以做出最优决策, 需要一些合作社组织制度创新来形成稳定结构, 以弱化制度环境不确定性, 降低合作社的运行成本与交易成本, 提高合作社的运营效率和竞争能力。只有通过改变《合作社法》设定的制度框架才能减少制度环境不确定性, 并且是随着时间推移减少外部制度环境中的不确定性的关键条件, 制度框架改变也使得合作社激励结构变化成为可能。为达成“大农偏向型”的合意结果, 合作社会通过“适应性学习”演化产生适应性生存和发展策略, 对外部制度环境供给进行策略性回应, 引发合作社的制度设置、组织战略、组织结构和实施机制的相机调整, 同时也改变合作社内部的收益分配结构 (如图1所示) 。
图1 嵌入、不确定性与合作社策略性回应
当合作社面临着动态的、复杂的和充满竞争性的外部制度环境时, 合作社的竞争能力在很大程度上就会取决于合作社的执行能力, 而股权制衡、民主管理往往与执行效率是悖离的, 增强合作社执行能力就需要依赖合作社的组织控制系统, 依赖组织控制系统对外部制度环境的适应能力、应变能力和利用能力。而有效的合作社组织控制系统需要同时具备两个兼容的子系统:控制子系统和合作子系统。这两个子系统功能定位、运作方式有明显差异。控制子系统通过合作社农业生产业务结构的正式化和生产程序的标准化, 比如通过农产品标准化生产、农资统一购进、社员技术培训、推动地方产业发展等来应对其所嵌入的市场结构和资源结构带来的不确定性, 并保障合作社组织运行可靠性和稳定性。在外部制度环境高度不确定性情境下, 合作社会建立起高度理性化、严格科层制的机械式控制子系统, 以增强大农对合作社运营控制, 弱化制度环境不确定性的风险冲击, 但这种机械式控制子系统是弱合作化和去民主性的。实践中, 合作社大农建构控制子系统的方式主要有三种:要素控制、过程控制和产出控制。合作社运行要求各行动主体共同依存于互相控制的资源, 能够影响和决定合作社利益分配和治理规则以及行动主体博弈力量的是参与者在合作过程中所占有、提供与让渡的资源多少 (崔宝玉, 2014) , 受制度变迁利润驱动, 大农所拥有并投入的物质资本、人力资本和社会资本等要素投入远多于小农, 合作社要素联合远大于劳动联合。为降低要素投入风险和获取回报, 大农需要对合作社组织行为如投票、决策和管理等进行过程控制, 并通过产出控制如盈余分配机制保障合作社剩余索取权和剩余控制权保持匹配, 增强对合作社大农企业家才能的激励。
但合作社只有控制子系统还远不够, 因为, 无论是政府对合作社扶持还是农业产业链深度融入, 都是建立在相关主体对合作社这种共同体形式的“承认”基础之上的, 没有合作社这个“名号”、“牌子”, 合作社就难以获得政府财政支持和项目投入, 农超对接中超市也难以享受增值税抵扣优惠, 农民也难以有机会选择完整的、满意的和有价值的生活方式, 并产生对仅属于自组织形式的强烈情感和高度认可, 这种情感和认可还可能会由组织化渐进过渡到人格化, 增强大农组建和发展合作社的情感效应。因而, 在控制子系统外, 合作社大农还需建构起合作子系统, 确保合作社能够作为一种符合政策导向、文化导向的组织形式存在。从这个意义上说, 合作子系统的存在某种程度上也可以化解来自于制度结构、资源结构和文化结构不确定性所带来的风险。
控制子系统和合作子系统之间可以相互协作、相互促进, 当然也可能会相互排斥, 制度环境不确定性驱使大农需要控制子系统和合作子系统间的柔性匹配, 并实现两者之间的微妙平衡, 这种匹配能够形成合作社应对制度环境不确定性所需要的组织弹性。一般而言, 当制度环境高度不确定时, 合作社会强化控制子系统、弱化合作子系统, 而政府规制缺位使得这种匹配能够从可能变为现实。控制子系统和合作子系统匹配还会在不同类型社员之间有不同体现, 在核心社员之间, 合作社组织控制系统偏重于合作子系统, 强调参与、民主管理、相对均等的分配机制等, 虽然也可能仅是经济利益导向的, 但更能体现合作社的原教旨主义。而对于普通社员, 偏重于控制子系统, 更多表现为服务提供、价格改善等。通过控制子系统和合作子系统在不同社员间的平衡, 建构了合作社在不同业务环节差异化的组织边界, 虽然, 可能致使合作社“内卷化”, 但也会塑造合作社较强的外部制度环境适用能力。
三、合作社“内卷化”形式与“去内卷化”
农民专业合作社“四重”结构嵌入下的制度环境具有不确定性, 推动了农民专业合作社适用性学习与策略性回应, 驱动了合作社控制子系统与合作子系统的柔性匹配, 导致出现若干种偏离“理想型”合作社治理制度的异化了的组织制度安排, 农民专业合作社遭遇了内卷化过程, 陷入了功能衰退、空间被扭曲、公共性消解等困境。合作社数量虽然激增, 但大都徒具形式, 没有发挥出应用功能, 也没有改变农户合作困境和我国农业的小农经济性质, 农户组织化程度没有真正出现由松散到紧密、从低级到高级的理想变革。
根据在浙江、安徽、四川等省份的调查发现, 我国合作社内卷化的表现形式主要有以下五种: (1) 休眠型合作社。这类合作社是应优惠政策而产生, 农民几乎没有合作意愿也没有合作能力。当合作社领办人发现获取政策扶持的可能性较小时, 合作社便逐步进入休眠状态。合作社没有实际运行, 不开展任何经营业务, 也不到工商部门注销, 这类合作社实际上是个空壳, 只搭台不唱戏, 这类合作社很大程度上放大了现有的合作社总数量。 (2) 挂牌型合作社。一些农业经营主体为争取国家财政扶持资金或享受相关优惠政策而在工商部门登记注册农民专业合作社, 并使用合作社的牌子去申报涉农项目, 这类合作社可能同时挂几块牌子, 既是合作社, 又是家庭农场, 还可能是农业企业, 抑或只是联接机制比较松散的协会。政府部门利益的分割不断要求合作社进行资格积累, 政府资源选择性分配和基层政府政策执行的非制度化、人格化要求合作社进行政府关联, 但合作社实际上只是一个由农业经营主体控制的个体化组织。这类合作社在当前也不在少数。 (3) 协会型合作社。这些协会在《合作社法》颁布实施以前可能就已经存在, 为方便运行就直接登记注册为农民专业合作社, 尽管挂了合作社的牌子, 但仍以协会的方式运作。这种合作社以服务为主, “生产在户、服务在会”, 成员间联结关系比较松散, 合作社一般不要求社员出资, 组织边界比较模糊, 合作社很少存在盈余, 即使存在盈余也很少在社员间进行分配。 (4) 企业主导型合作社。这类合作社由农业企业领办, 农业企业先于合作社而存在, 合作社具有浓厚的工具化色彩, 按照企业方式来运行, 或者被定位为争取财政资源和项目扶持的工具, 或者只是实现企业经营目标的手段, 合作社只是企业的附产品, 起到联结农户, 发挥降低与农户间交易成本的价值, 社员没有投资, 更不参与合作社的管理。 (5) 大户控制型合作社。这类合作社是在农村产业化浪潮下成长起来的农村经济精英所领办的, 这些合作社往往建立了相关章程和治理制度, 但是以股份合作的方式组织起来的, 倡导强强合作, 排斥强弱合作。只有少数核心成员拥有合作社的控制权, 合作社盈余分配以按股分配为主, 大部分成员只是作为使用者角色而存在、没有或很少投资、基本不参与合作社的治理和具体运营, 这类合作社在我国占绝大比例, 合作社的政府关联性也比较强。
上述五种合作社“内卷化”都可以找到制度环境不确定的根源, 合作社的“内卷化”过程都映照出了合作社这一组织行动者对制度环境的策略性回应与适用性嵌入。然而, 由于各种合作社具有不同的发展实践, 制度结构、资源结构、市场结构和文化结构等制度环境对农民专业合作社“内卷化”过程的影响机制、方向与程度并不相同, 合作社对制度环境策略性回应的重点也有差异, 并由此演化生成出了不同类型的农民专业合作社“内卷化”形式 (如表1所示) 。
表1 制度环境嵌入、策略性回应与合作社“内卷”化形式
由表1可知, 农民专业合作社“内卷化”本质上是制度环境不确定性引发的结果, 合作社所嵌入的制度结构、资源结构、市场结构和文化结构等制度环境充斥着复杂性、动态性和竞争性, 推动了农民专业合作社进行策略性嵌入以及合作子系统和控制子系统的适用性匹配。但无论控制子系统是为强抑或为弱, 由于制度环境四重结构的嵌入, 合作子系统都会为弱, 从而致使农民专业合作社呈现“内卷化”, 合作社的合作性无从谈起, 因而, 合作社要“去内卷化”, 必须要降低制度环境的不确定性。关于合作社是否要“去内卷化”还存在争论, 一种观点认为合作社“内卷化”符合当前农村、农业以及合作社自身发展阶段;另一种观点则把合作社“内卷化”视作危机, 要超越“内卷化” (汪杰贵, 2014) 。笔者认为, 合作社之所以有存续的价值空间, 正是因为其有着区别于其他组织 (如家庭农场、农业企业等) 的运行方式、组织逻辑、治理策略, 如实行民主管理、按交易量分配盈余等。从国家政策制定内在逻辑来看, 无论是《合作社法》还是《农民专业合作社示范章程》与《农民专业合作社财务会计制度 (试行) 》的颁布实施, 政策制定着眼点基本都聚焦在合作社决策、盈余分配、社员出资比例等制度建构方面, 这无不凝聚着政府在充分考虑合作社快速发展情势下如何能够保障合作社规范治理的政策考量, 真正发挥合作社凝结民心、促民致富的内在价值。如果合作社过度“内卷化”, 合作社就可能会消亡或直接演化为企业, 就会丧失其自身的存在意义, 损害合作社发展可持续性, 进而损害政府大力支持、鼓励合作社发展的政策信心。
合作社要“去内卷化”必须厘清合作社“内卷化”的原因, 且要对原因进行分门别类, 合作社“去内卷化”的方式、方法不能搞“一刀切”, 要针对原因对症下药。同时, 还要注意“去内卷化”的时机、步骤、程序甚至是程度等, 必须与合作社的发展阶段以及合作社的组织特征和合作社所处的市场环境相适用。尤其是对嵌入于市场结构和文化结构而导致的“内卷化”了的合作社, “去内卷化”更不能一蹴而就。由表1还知, 五种“内卷化”了的合作社对制度环境的嵌入结构、嵌入重点是有差异的。但是, 政府供给的制度结构和资源结构几乎是所有农民专业合作社出现“内卷化”的一致性原因, 因而, 在当前阶段, 如何改善政府供给的制度结构和资源结构是合作社“去内卷化”所亟需关注的。但这还远不是全部, 从长远看, 更应关注如何改善农业产业和农业组织在供应链中的弱位势、完善农村社会的合作文化和小农的主体性, 从而改善农民专业合作社所嵌入的市场结构与文化更多结构。
协会型合作社仅策略性嵌入于制度结构, 政府立法低门槛是这种合作社出现“内卷化”的主要原因。休眠型合作社和挂牌型合作社都策略性嵌入于制度结构与资源结构, 但两者对资源结构嵌入的重点是有所差异的, 休眠型合作社是由于政府资源选择性再分配带来的, 而对挂牌型合作社来说, 除政府资源再分配体系外, 政府部门利益分割和政策执行人格化等都是其“内卷化”的主要原因。对企业主导型与大户控制型这两种合作社而言, 其嵌入的制度环境是不断增多的, 除嵌入于制度结构与资源结构以外, 其还嵌入于市场结构甚至是文化结构。嵌入结构的不断增多给农民专业合作社“去内卷化”带来更多挑战。
对于协会型合作社、休眠型合作社来说, 只要适度提高合作社立法门槛或更改相关制度设置就基本可以解决, 如提高注册门槛、进行合作社再注册、财务审计等, 但这两种合作社并不是现阶段我国合作社“去内卷化”的重点, 它们虽然没有使农民组织化程度切实提高, 但一般也没有享受到政府相关政策扶持, 而且协会型合作社还能够提供一定服务功能。挂牌合作社是由政府立法低门槛、政府部门利益分割、政府资源选择性再分配以及基层政府政策执行人格化共同作用产生的, 合理变革合作社相关制度设计、框定政府作用范围和空间、提高政府资源配置针对性和有效性、推动政府政策执行制度化与规范化、加强政府对合作社的引导与规制等有助于此类合作社“去内卷化”。因而, 通过改善政府供给的制度结构和资源结构可以大致解决休眠型、协会型和挂牌型这三种合作社的名实分离问题, 当然, 这也会导致我国合作社数量大幅缩水。
实际上, 通过改善制度结构与资源结构对协会型合作社、休眠型合作社和挂牌型合作社去“内卷化”只会解决合作社的名实分离问题, 还无法从根本上解决农民的低成本合作问题。而当前合作社“去内卷化”的重点和难点在于企业主导型合作社和大户控制型合作社。这是因为, 实践中, 这两种合作社不仅占有绝大比例, 而且形成原因复杂, “去内卷化”难度大。除了可能被作为套取政府政策资源的工具外, 合作社还发挥着联接市场、组织农户的效应, 加入合作社的社员大都具有合作需求, 合作社需要嵌入在农产品生产与交易成本控制、农产品生产标准化、农业产业链深度嵌入的市场结构中, 还要嵌入于农民高度分化、分散性与自我主义等文化结构中, 多重嵌入为农民专业合作社“去内卷化”带来严峻挑战, 这不仅要求完善政府供给的制度结构和资源结构, 还要求在市场化导向与农民分化的强烈冲击下完善农民专业合作社的合作性和公共性, 充分赋予小农主体性。企业主导型和大户控制型合作社“去内卷化”可依赖于建构四个机制:一是政府机制。农村合作文化具有公共服务属性, 面对合作社的弱合作性, 政府绝不能因为当前资源分配体系的低效性选择抽身而退, 而是需要通过制度输入和资源输入以引导和完善农村合作文化, 推动合作社民主治理制度规范化, 改善合作社的合作功能, 为合作社公共精神重构提供制度、资源与组织保障。二是市场机制。充分培育和发展家庭农场、农业企业、中介组织等各类农村市场化组织, 并保障小农对合作社的退出权, 扩大其市场选择空间。在合作社产生、成长和发展过程中, 以保持退出权的方式一定程度上可以保障激励相容从而导致集体行动 (崔宝玉, 2011) 。如果利益有冲突, 小农可以选择“用脚投票”退出合作社, 这有利于合作社大农、小农增加专用性投资, 深化合作程度。三是社会信任机制。合作社本身就是社会资本与社会资源的集合体, 土地的强依附性和成员的低流动性使得合作社具有熟人社会特征, 这有利于建构合作社内部的社会信任机制。合作社成功得益于成员间相互了解和信任, 成员除了对合作社正确处理他们的业务感到满意外, 还必须感到他们可以依赖合作社组织 (Bonus, 1998) 。当然, 合作社内部信任可以分为多种类型, 要推动合作社内部信任由人格化信任向制度化、组织化信任转化, 推进合作社治理由非正式制度治理向正式制度治理转变。四是强化成员主体性。突出社员的主体性, 意味着社员不仅是合作社的主要参与者、决策者和依靠力量, 而且应该是合作社的直接受益人。无论是各种外生性组织还是社会力量, 在合作社建设与发展中扮演的都只是资源传递者、沟通者和协调者的角色, 而不能取代社员主体性地位。随着新型农业经营主体如家庭农场 (农民专业合作社) 等的兴起、发展, 家庭农场 (农民专业合作社) 将来更多成为合作社 (农民专业合作社联合社) 的组建单元, 这也给强化合作社 (农民专业合作社联合社) 的成员主体性带来难得机遇。
四、主要结论
本文主要得出以下研究结论:首先, 应该在承认农民专业合作社成员异质性的前提下, 从更广阔的制度环境背景去探析合作社“内卷化”的形成机理。合作社“内卷化”是制度环境“四重”嵌入共同作用的结果, 虽然会造成实践发展与制度文本之间的强烈冲突, 但在实践意义上农民专业合作社“内卷化”具有客观必然性和阶段合理性。农民专业合作社是有别于各种正式组织的非正式经济组织, 作为农村经济发展的载体, 它在农民经济和社会生活中扮演着重要角色。然而, 合作社所嵌入的制度结构、资源结构、市场结构和文化结构等制度环境因素强烈冲击着这种合作共同体, 合作社所嵌入的“四重”结构的制度环境具有不确定性, 驱动合作社建构起组织与制度环境之间的交互作用结构并对制度环境进行策略性回应, 致使合作社合作性、公共性遭到一定程度的破坏, 从而经历“内卷化”过程。其次, 随着制度环境嵌入内容的不断增加, 将给农民专业合作社“去内卷化”带来挑战。“去内卷化”的过程本质上就是降低制度环境不确定性的过程, 对制度结构与资源结构深刻嵌入而“内卷化”了的合作社例如休眠型合作社、协会型合作社和挂牌型合作社可以通过改善政府供给的制度结构与资源结构、完善政府立法和相关制度设置、合理界定政府作用空间与范围、增强政府资源配置有效性与针对性、推动政策执行制度化与规范化等来实现, 但对还深刻嵌入于市场结构和文化结构的合作社 (例如企业主导型和大农控制型合作社) 来说, 不仅要求完善政府供给的制度结构和资源结构, 还要求在市场化导向与农民分化的强烈冲击下完善农民专业合作社的合作性和公共性, 充分赋予小农主体性。合作社“内卷化”要针对“内卷化”的原因分门别类, 区分“去内卷化”的当前任务和长期任务, 并把握“去内卷化”的时机、步骤、程序甚至程度等, 尤其是对嵌入于市场结构和文化结构而导致“内卷化”了的合作社更是如此。这也决定了我国农民专业合作社“去内卷化”的长期性与艰巨性。再次, 对于还深刻嵌入于市场结构和文化结构的合作社来说, “去内卷化”要依托政府制度投入与资源投入机制改善农村合作文化, 推进合作社民主治理制度规范化, 完善合作社的合作功能;要依托市场机制, 培育和发展各类农村市场化组织, 保障小农对合作社的退出权, 增加小农的市场选择空间;要依托社会信任机制重构合作社内部社会信任体系, 降低合作社内部交易成本;要强化成员主体性, 合作社的发展应强调社员的自主性、参与性, 努力塑建组织成员独立的、自决的、自主的内源发展能力。最后, 还需说明, 与“内卷化”的合作社相并存的还有一些“非内卷化”的合作社。由于市场结构与文化结构的嵌入, 合作社“内卷化”是当前阶段我国经济社会发展的必然产物, 只不过是政府制度建构的低门槛和资源投入的低效率极化了农民专业合作社的“内卷化”。我国农民专业合作事业用不到二十年的时间历经了欧美发达国家一百多年的发展过程, 而且期间夹杂着我国经济结构、社会结构的巨大变迁, 如农村市场化、农业产业化、农民高度异质化等, 这也意味着我国农民专业合作社的发展类型、发展水平在今后的一个较长时期内一定是经典与现代、单一与综合、多类型和多层次合作组织的长期兼容, 也一定是“内卷化”了的合作社与“非内卷化”了的合作社长期并存。也只有这样, 才能满足当前不同发展水平、高度分化了的农户的合作需求。
作者单位：安徽大学经济学院
中国乡村发现网转自：《农业经济问题》2017年08期
(扫一扫，更多精彩内容！)
