摘要：到2020年实现现有贫困线标准下的7017万贫困人口的全部脱贫，是当下各级扶贫部门五年内的工作任务和战略目标。“十三五”规划提出了要“创新扶贫机制与模式，采取超常规措施”的科学论断，精准扶贫对政策设计的“未来性”诉求日益显现。作为对此论断的回应，扶贫政策应采取内生性政策发展的系统观点作为指引，兼顾扶贫系统的“存在”特质和“生成”机制，以此突显政策行动者的主体能动性功效；在政策设计方面，要充分考虑政策的情境性和多样性，以及相应的容错机制和竞争/选择机制的融入；在政策创新方面，“超常思维”应锁定扶贫主体的主体与客体二元性、贫困性质的主观性与客观性、扶贫时限的长与短、扶贫范围的点与面，以及扶贫理论与救助实践的实质性结合，进而实现扶贫政策的延伸，保障救助工具的前瞻性和有效性，使扶贫政策不断地在“渐进精准、动态修偏”的政策进程中得到修正和创生。
关键词：精准扶贫；超常思维；政策行为人；政策系统；创新
基金项目 国家自然科学基金“省域尺度下基于灾害风险影响的贫困动态分析方法及其干预机制研究”（71273041）；国家自然科学基金“中层管理者战略性‘意义生成-给赋’行为对组织变革压力的影响效应与作用机理研究”（71472027）；国家社会科学基金“农户行为视角下农业补贴政策减贫绩效评价及扶贫政策转型研究”（14BJY120）
作者简介：郭劲光，1976年生。东北财经大学公共管理学院教授，博士生导师，辽宁省百千万人才工程“百”层次人才、辽宁省高等学校优秀人才支持计划获得者。主持国家自然科学基金项目2项，教育部人文社科研究项目2项；在《人民日报》《光明日报》《中国人口科学》等报刊发表论文100余篇。（辽宁 大连，116023）
到2020年实现现有贫困线标准下的7017万贫困人口的全部脱贫，是当下各级扶贫部门五年内的工作任务和战略目标。而目标达成的关键就在于贫困救助政策的科学化和有效性，这有赖于在地方实际情况的基础上对政策进行重新的思考和定位，实现政策的创新并发挥更大的效力。进一步讲，脱贫攻坚阶段贫困救助的政策应当通盘考虑贫困现实，实现对扶贫需求的针对性回应。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》（《规划》）指出，要“创新扶贫工作机制和模式，采取超常规措施”。那么，如何理解《规划》所提出的“创新”和“超常规”？如何突显政策从“常规”到“超常规”的转向？如何将之付诸政策研究和政策实践，并以此为基础对现行政策进行创新和定位？本文旨在从政策科学与政策设计的角度对此进行解读和回答。
『作为内生性发展的扶贫政策系统观点』
自1984年我国正式实施反贫困战略以来，扶贫力度不断加大，扶贫政策和扶贫措施在不断细化和调整，扶贫的主流模式也一直在改变，尤其是近些年来，随着三农问题和新农村建设工作在国家层面的重视，脱贫已经成为社会经济发展的重点，相应之下，作为贫困干预的政策相关工作则同时面临着创新契机和挑战。从贫困发生的实际情况来讲，由于我国地区经济、政治、社会和文化发展不平衡和自然灾害以及贫困个体生活方式与状态差异的综合影响，使得贫困救助的政策设计与实施工作的难度加大；另一方面，从贫困主体救助逻辑的角度来看，绝大多数的贫困救助以及贫困问题研究都带有“经济福利取向”，这种救助思路本质上讲是一种间接救助模式，因为它必须关注的是经济效益的对外溢出，无可否认，这一取向的贫困研究学者对于贫困研究中的重要因素都予以了极大的关注，如教育、基础设施、家庭背景等。但许多统计数字也证明了在我国经济绩效大大提升的同时，扶贫工作绩效并不是很理想，返贫现象客观地存在。尤其是目前我国的经济发展已经步入“新常态”，经济增速下滑是不争的事实，因此以经济增长为政策作用机制的扶贫措施其执行效果必然会大打折扣。因此，从政策的角度进行扶贫探索，以政策创新开辟扶贫新空间恰恰是当下最为迫切的任务。
扶贫政策的存在价值在于作为手段和工具来帮助贫困者实现脱贫和发展的目的性追求。从政策构成的基本面来讲，它包括了政策问题、政策工具、政策资源以及政策的作用对象等方方面面的要素。然而，在现实的扶贫救助政策中是不是这些政策要素都被充分地加以组织和利用来推动政策的发展了呢？政策要素间的组合状态与政策系统的动态发展之间是否存在应然的关联？尽管一般的具体贫困政策是针对具体问题的，但贫困作为复杂的问题系统，相应之下扶贫政策的设计也有必要考虑到与问题系统间的相互内在关系和结果的联系。不难发现，自参与主义（participationism）的思维与实践被引入到贫困救助以来，扶贫救助的诸多方面都得到了改观。这是因为政策不仅起到配置资源的约束性效果，同样发挥着协调的功能。政策的变化会带来新的协调，引起政策人群互动方式的改变，因此会进一步带来政策行为人在心智模型、未来预期、行为方式等多方面的变化。同时这一系列变化也会反馈到政策系统，这也是引起政策系统非线性变化的一个重要根源，所以一些当期有效或无效的政策，在未来也可能会表现出相应的负效应或正效应的发生。
作为人类社会的主观建构，任何政策都离不开对“人”这一要素的关注。一方面，政策要由人（政策制定者）来设计、制定并组织实施；但同时，政策的作用对象同样是人，或是与人有密切关联的问题系统。人的特殊性在于人具有心智，心智对于人关于外在事物的感知、知识的建构、意义的构建都具有重要的作用。政策中行为人的存在会直接影响到政策系统的发展，它能够从自下而上的角度更大限度地利用政策行为人的分散化信息，比政策的“外部人”更能发现新的政策创新的路径，这种影响动力从政策系统的角度看恰恰是内生性的。
Slembeck认为，政策不仅是对问题的解决和工具选择，同时还是关于思维与行为方式的选择，在政策制定中要考虑到心理因素的作用。而且，Keith Smith在分析技术创新政策时同样强调，“尽管政策是针对具体问题的，但由于社会经济系统的存在，必须将经济政策与系统中的内在关系和系统的性质、结构及动态联系在一起。”因此，我们有必要对政策系统的微观细节及其变动引起的政策要素的关联与变迁进行关注。在既定的政策情境下，政策行为人一方面受到文化、资源、社会，以及政策本身带来的结构性制约，但同时也具有一定的能动性。尤其是在不同政策长期作用的时间进程中，以往政策的作用影响会固化下来一些政策感知，这些政策感知会作为行为人自身积累的有益的政策知识使政策行为人的行为路径产生依赖性的决策约束的同时，同样起到能动的决策激励的效应，这一点不容忽视。
怀特海在其经典论著《过程与实在》中论证了过程是现实世界的根本性的观点，而且指出过程是有机体之间内在的联系和持续的创造。笔者认为，政策研究不应停留于“存在”的研究，更应当关注政策的“生成”。其实，对于政策行动者在政策系统中对于政策“生成”价值的理解在经典的政策理论当中也不乏有所印证，比如由Sabatier和Jenkins Smith共同提出的公共政策支持联盟模型（the Advocacy Coalition Framework）就强调了政策系统中政策行为人的政策信仰对彼此间的互动与策略，进而直接影响到政策产出的实质性作用；再比如由Dye、Sharkansky和Hofferbert关于政策过程的漏斗模型（DSH模型）也同样强调了政策系统作为结构性约束与行为人行为互动的双重作用，其中，关于政策行为人行为因素的分析是其模型的重要组成部分。
在扶贫政策的系统作用过程中，除了政策本体通过工具性约束和激励对贫困者实施影响之外，实际上贫困主体作为政策行动者也会通过其行为决策和行为实施对政策系统进行影响，同时，也会基于其主体行为通过与其它政策行动者间的互动产生主体之间的深刻影响。比如，在我国一些偏远的贫困农村地区，一些扶贫项目在推广的过程中会发现，由于新的扶贫帮困项目的到来，当地贫困户之间的彼此往来的次数较之往常都有不同程度的增加。而且，这种彼此间的交流和互动特别容易导致大家对于扶贫项目的集体一致性行为，或是普遍接受，或是普遍质疑。很明显，这是扶贫救助中政策行为人的一种策略性行为反应，它必然是影响政策效果的作用变量。而且，Lawson在论述其作为社会理论的经济学时提出，要将社会结构定义为时空延展中的规则、位置以及主体相互间的关联。将此观点引到扶贫帮困政策系统当中，则可以发现，绝大多数的政策构成都强调了规则，而对于社会学视野中强调的位置和关联的缺失是很明显的。而后者恰恰是将扶贫政策作为“活系统”的关键。而且，实用主义的代表者杜威认为，“进步意味着当前意义的提升”，公共福利的标准是“个体的充分发展”和“个人潜能的释放”。那么，作为典型福利旨向的扶贫救助而言，也不应简单地满足停留于对于贫困线的超越，而应有更高远的目标定位。我们有理由认为，在政策设计中应当进行必要的设计来给予和引导政策行为人积极的政策互动的实现，鼓励和激励贫困主体不仅要直接参与进来，而且要能动性地为政策带来知识和创新，成为推动政策发展和政策深化的内在动力。
『政策设计的情境性、多样性与机制选择』
（一）政策的情境性与多样性
强调政策情境性和多样性是基于贫困问题本身复杂、多维特质的考虑。不难发现，传统的政策设计与政策分析大多基于简单的因果关系假设而存在，相应的政策往往致力于单一维度的选择，以及一些在量上进行政策目标和政策工具的确定。因此，往往呈现出线性的问题解决设计方案。而本文以上的观点阐述显示了作为系统存在的政策的复杂性背后的非线性动力的存在，而这恰恰是系统“创生”的内驱力的所在。笔者认为，基于此情形，强调政策设计的情境性和多样性是必然的选择。
Michael Storper就曾用“情境化国家”的概念强调了对政策情境性和多样性的关注；一些法国调节学派的学者甚至将政策（制度）作为符号化的社会关系和习惯，而符合化概念本身就带有情境性的含义。传统的政策过程往往将现实存在的创新和知识来源等“超常规”现象归结为外生的扰动，像传统的政策科学中的“政策系统途径”不仅将政策系统视为“黑箱”来处理，还通过将大量政策要素归为“环境”作用来简化模型。Albert O. Hirschman认为，简单的因果关系假设会存在四种可能的情境性忽视：其一是关于个体决策和行为基础的世界观的忽略；其二是市场、法律、规范、习俗等制度，组织以及工具技术方面的忽略；其三是对个体努力、自主行动方面的忽略；其四是某种程度的政治行为的忽略。当然，笔者认为，这些方面可能不同程度的在政策实践中存在，但其意义更是体现于说明政策情境性的存在价值。情境的存在使得行为目标与行为手段的独立性不复存在，目标具有暂时性和试验性，而且行为目标是由行为过程形成和修正的，并在过程中逐渐明晰。“目标只有在与为获取它不断地设计和验证的手段的相互作用中才是有机的和积极的……它们在互动中界定彼此形成问题的情境”。
另一方面，我国学者贺晓东在其论著中曾认为，“应把经济结构理解为人与人之间经济关系组成的巨大经济功能耦合网。在这个经济功能耦合系统中，有一系列经济规范制约着经济活动主体的行为，并且依靠经济规律、法律、政策、信仰以及传统习俗等稳态的形成来维持经济关系网的稳定性。”笔者认为，这一观点同样适合于本文对于扶贫政策系统的判断，当然，我们的视角更集中于对于政策的认知，即在扶贫政策系统中，要关注功能分布与耦合；要关注功能稳定性的来源。基于此，我们认为，扶贫政策的设计与改进需要不同系统和政策维度间的衔接与融合，形成复合型的扶贫政策新系统。相应地，按照社会学家帕森斯的功能划分观点，要具备AGIL四大功能，即：适应功能（Adaption）、目标获取功能（Goal attainment）、整合功能（Integration）以及模式维持功能（Latency）。适应功能，比如在扶贫移民过程中，新的居住环境下需要有相应的主动性政策干预来帮助贫困群体尽快有效地利用新的环境资源、拓展和更新生产、生活空间；目标获取功能，则主要体现于政策设计上，尤其是在政策工具层面更多地考虑贫困群体救助目标达成的及时、有效性，考虑适度的政策激励和目标达成的渠道和空间；扶贫救助的整体功能则体现了对于贫困多维性的综合考虑，比如资源、环境、健康、教育、医疗方面的统筹规划；经济、政治、文化方面的衔接等等，以促进政策回应度的提升；模式维持功能则更多地体现于对基本的结构维度的关注，尤其是在社区层面对特殊地区当地实践知识（local knowledge）、社会资本和传统、习俗的有效利用。
这里，需要进一步说明的是，与传统的政策学关于政策系统的划分大多突显功能划分相异的是，笔者提出的政策系统观点强调功能区分的同时，更加注重系统的功能耦合，更趋向于整体性功能的概念。之所以如此是因为，一者，整体性的概念意味着关联，即政策的行为不是任意的，而是有目的性的相互关联特质，同时也意味着其间的价值关联的存在；二者，整体性恰恰在一定意义上也同时说明了异质性的存在基础。很明显，结构的存在意味着系统的构成和功能的区分，而且也表明了系统构成在各个不同结构部分具有相应的属性、层次，尤其是针对特定致贫因素而设计的扶贫政策，会形成基于相应致贫因素的政策范式、积累体系和干预或调节的模式类型，应当被理解为在特定的政策形式中的实践和过程，因而从扶贫系统的角度讲也恰恰是系统异质性的一种表征；如果从系统历时性的角度看，那么政策系统的确具有传统政策学中所提到的明显的阶段特征，但毋庸置疑的是，在每个政策阶段政策要素的程序性处理所关注的内容差异性是十分明显的。因此，强调政策的情境性和多样性是在政策系统中为政策行为人提供更多可供选择的结构性机会，虽然结构性的存在意义着冲突的可能，但“冲突本身也是创造力和系统动态的源泉”。
（二）政策的机制选择
Pavel Pelikan和Gerhard Wegner曾有政策的“机会集”的观点，认为自上而下的制度性政策会导致政策行为人战略性行为的发生，从而也就限制了其创造性行为的作用空间。为了改变此情形，接受并激励政策行为人创造性行为，我们认为应当在扶贫政策的未来设计当中，体现出将容错机制和竞争/选择机制的适度融入。
1.容错机制。Atkinson指出，变迁是由有期望的智慧的行为人行为的未来后果指引的，智慧是人类福利和进步的工具。“未来在我们的持续行为中展开，积极的心智重构了事物的状态，而不是仅仅知晓它，我们对未来的知晓只能在不断的试验和修正中进行”。容错机制，顾名思义就是要给予政策行动者一定的可接受的犯错误的空间。因为，无论从人的理性角度，还是从信息经济学的完备信息角度，任何人都有失范的可能。而且，Stefan Okruch就认为，政策的过程是学习和试验的过程，同时也是不断发现知识的过程。很明显，政策行为人在政策过程的系统进程中是不断成长的，并不是一成不变的，其作为知识的载体会不断地为政策系统带来并输入新加工的知识，尤其是对于一些少数民族地区的贫困人群而言，其当地的本土知识的价值与其它政策知识的有效融合将在扶贫效果方面发挥不可忽视的作用。学习和试验是相辅相成的，试错和知识的增长是相伴的。对于“干中学”（learning by doing）的观点而言，任何实践行动都将是有益的。因此，对于一个生态化的政策系统而言，这种观点既是对政策行为人主体性的尊重，同时也是政策系统发展的工具性考量，这是符合系统发展动力需求的。
2.竞争/选择机制。竞争机制与选择机制的思考可以说是对政策系统情境性与多样性的回应。不难发现，现实中大多数的政策学习都不是单单停留于模仿层面，而是或多或少地将根据“地方特色”加以适当的创新，而且，自由主义倡导者哈耶克就认为，竞争本身就是发现的过程；创新理论中著名的熊比特更是直接将竞争视为创新与模仿。众所周知，我们现在的扶贫政策早已突破了之前实施多年的保护型扶贫方案，代之以开发型扶贫政策，其政策目标以实现和解决剩余贫困人口、改善农村基础设施综合生存条件以及贫困地区的环境与资源作为综合的政策定位。开发型扶贫不仅关注到贫困者的经济贫困，更关注他们的能力贫困，通过教育、培训、就业等方式来保障贫困者的发展权和发展潜力。从这一角度而言，这是一次成功的政策创新。但是也有学者指出，开发型扶贫并未真正认清贫困的“公共问题”特征，更未从根本上触及衍生贫困的政治、社会乃至文化等隐秘机制。在笔者看来这恰恰可以理解为在政策设计中还缺乏对于情境要素的关注，致使贫困主体只能在既定的政策空间中“被选择”。无论是自上而下的政策，还是自下而上的政策，都应当是参与者在制度规则内有选择自由的政策，在其政策系统内部都应是具有一定的政策张力的存在的，只是张力的大小和方向有异而已。这就能在一定程度上保证制度内差异化因素的共生存在，从而也就更能提高政策系统的活性。
『“超常思维”下的政策安排』
对于政策“未来性”的考量必然离不开对政策现实乃至政策历史的批判性解读。那么，扶贫政策的“超常思维”所蕴含的政策取向则主要是对贫困困境的问题回应。通过深入结合理论与实践，探索并保障救助工具的前瞻性和有效性，这一切都将成为脱贫攻坚阶段避不开的政策之道。
（一）有必要增强扶贫主体的主体与客体二元性认识，构建多维、协同的贫困救助平台
政策主体作为政策系统中拥有并使用政策关键资源的一方往往在整个政策过程中承担着设计、落实、监督和评价政策方案的主导角色。随着扶贫救助工作的不断深入，扶贫的主体多元化趋势日益显现。然而，无论是传统意义上的官方主体或具有政府背景的扶贫主体，还是参与到扶贫工作中的企事业单位、社会组织等非官方主体，从政策过程的角度对于政策主体的理解都未能充分地体现出主/客体二元对立统一的辩证思维。也就是说，作为政策资源分配的主导方所制定并执行的政策，有必要认识到其政策本身同时也是政策的作用对象——贫困主体——的客体面，这关系到贫困救助政策的包容度和有效性。对此认识的不足，在现行政策中则往往表现出政策漏出等一系列问题的出现。未来政策的创新和定位内生的需要强调和突出贫困主体的政策主体价值，不仅要将贫困主体纳入正式的政策议程，实现贫困主体的直接“政策参与”；而且还有必要将贫困主体的实际需求和判断体现于政策实践，从而实现贫困主体对救助政策的直接“影响和响应”；政府有必要为不同主体的扶贫救助提供支持平台，出台相应的协同扶贫政策，提高扶贫资源的利用效率。
（二）有必要兼顾贫困性质的主观性与客观性，设计全面、深入的救助策略
以往以贫困线来衡量贫困程度的做法充分体现了贫困问题的客观性，也为扶贫救助工作奠定了基础。然而，随着贫困攻坚阶段的到来，对于贫困的认识和定位需要更加全面化和深入化。扶贫政策中除了要充分考虑经济水平、能力限制、低文化制约、生存环境恶劣等客观因素以外，贫困主体自身对于贫困及其原因的主观研判和感知是未来扶贫研究和实践中的前瞻性要素。比如，在增收效果不明显的市场条件下，贫困农户往往会选择保守型的市场参与策略，这实际上刻画了贫困主体在参与市场过程中的主观意识和行为，而这恰恰是影响扶贫政策效果的关键因素，站在扶贫对象的角度分析这一群体对于市场的判断和态度，将其纳入政策设计之中，才能帮助贫困群体获得恰当的适应策略，提高扶贫的精准性。
（三）有必要考虑扶贫时限的长与短，努力实现全生命周期的跨代视角的生计救助
扶贫救助时限的安排涉及到贫困救助的成本以及遏制返贫的实际效果：时间过长则投入过多；反之，则会加大脱贫人口返贫的可能性。因此，至少要科学处理两方面的时间问题：其一是扶贫救助政策的合理时限。比如，相关的补贴时限究竟应该为多久为适宜？这需要在政策设计中做出更为科学的判断和解释。针对不同致贫因素和不同区域限制的贫困治理时限，在政策资源的提供上也应有所差别；其二是针对不同的贫困家庭，要科学认定其家户贫困的代际传递程度，倘若政策只瞄准了当期的贫困者，则很有可能在2020年脱贫目标实现的情形下再度产生新的贫困陷阱，造成政策执行的不彻底和暂时性执行的尴尬局面。相应之下，贫困家庭的子女及后代生计脆弱性问题应当成为新的政策窗口引起注意。在未来的扶贫政策设计中要体现出对贫困家户全生命周期视角的关注，从跨代的视角解决生计发展问题，这才是政策长期旨向的所在。
（四）有必要关注扶贫范围的点与面，有序推进生态、文化、经济的同步可持续改善
致贫因素纷繁复杂，程度不一，脱贫攻坚阶段在政策的设计上要充分考虑到政策介入的范围和旨向。要将经济推进的单一维度向包括经济发展与生态保护和文化传承等方面有效衔接的系统推进方向转变。比如，在以往对于地震灾区的房屋援建，大多忽视了受灾地区的民族区域特质，采用标准化、无差异的房屋供给在一定程度上破坏了当地的文化习俗，给当地居民的生活也带来了一定的不适应感，社区关系资本在很大程度上遭到了不良影响。因此，从政策角度要同步关注这些方面，保障贫困救助改善效果的长期、可持续性；另一方面，救助政策也应当以面为方向进行切入点的选择，循序渐进地将贫困主体的营养健康、教育、医疗、就业等多个政策焦点有机、有序地进行串联，从而实现全面政策的递进式变迁。
（五）有必要深化扶贫理论与扶贫实践的实质性结合，引领扶贫救助向高效、科学化方向发展
长期、深入的扶贫研究工作俨然成为了扶贫救助实践行动的知识源动力，为打赢脱贫攻坚战提供有力的政策工具。然而，贫困的特质和复杂性也同时决定了扶贫研究人员必须要走进贫困实践，向扶贫工作者讨教、向贫困人员了解并掌握第一手的问题资料，从交叉学科的视野探索和开发新型的扶贫救助方法；扶贫实践工作者也必须从扶贫行动中跳出传统的单一执行的责任范畴，改变思维定势，及时地总结和提炼科学问题，形成有实际操作价值的研究需求。只有这二者实现了实质意义上的整合，才有望突破现有理论和方法的限制，丰富并创新扶贫思想，及时找到解决贫困的破解对策。
『结语：从“存在”到“生成”的“渐进精准、动态修偏”的政策进程』
任何政策系统都是相应政策行动主体行动的条件和中介，但同时，从本质上讲又是主体建构的产物，它不会独立于政策行动者的行为而存在。作为批判实在论代表的英国科学哲学家Roy Bhaskar就曾认为“制度的存在必须以人们特定的心智态度为基础，具有外在于个体的结构和内在于其头脑中的观念的二维性。”因此，将制度或政策独立于个体的观点存在严重的缺陷。相应的，政策行动者的主体功能存在于政策系统之中，在政策认知、政策反思等方面成为影响政策效果、改变政策联结和互动、创新政策空间的关键因素。
若是从系统演化的角度来审视政策系统变迁的事实的话，那么，不妨按照Kurt Dopfer的观点来思考，他将演化的因果关系分成了结构和过程两个重要维度。前者涉及了“结构因果关系”以突出系统各个部分加以协调以形成整体的组织行动的必要性；后者则为“过程因果关系”，相应地突出了系统历时变化的动力学。那么对于扶贫政策系统的动态考察则必然涉及到基于贫困复杂性的直接回应：政策设计要突显多维“治贫”视角下对多维“致贫”的综合治理，这些结构维度的因果关系在政策系统中的纠缠与消除需要更为积极的政策干预行动，而且其发展空间在于从单一维度的精准到多维度精准的实现；常规的政策过程理论强调了政策作为有机体视角下的生命历时性，但也同时忽略了政策系统内在的能动机理，因为其视角并没有摒弃其机械式的阶段特征的规定，既而会将问题系统割裂开来而缺乏相应的整体思维。而且，融合本文的观点，真正有机的扶贫政策系统的应然状态必然是突显政策行动者主体能动性的系统，这个系统不仅强调作为结构的“存在”特质，同时强调系统的“生成”机制。只有这样，扶贫政策才能不断地实现“渐进精准、动态修偏”的修正和创生，才能使政策走向科学。
中国乡村发现网转自：《求索》2017年第6期
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