国务院扶贫办和财政部于2006 年联合启动“贫困村互助资金”试点工作，探索财政扶贫资金使用管理的新机制与新模式，与此同步，理论界热情投入试点调查，对贫困村互助资金进行理论概括，目前形成了合作型反贫困理论、赋权理论、参与理论、穷人互助金融等，由于试点时间较短，研讨尚不充分，特别是缺乏交锋，这些概括显得尚不成熟，有待深入研讨概括并完善。
一、合作型反贫困理论，谁和谁的合作？
合作型反贫困理论，是学者们一直同意的，认为互助资金是合作型反贫困理念的具体实践典范，它不仅是一个官民合作平台，同时也是一个贫困农户经济合作的载体，可以为政府扶贫资源的整合提供着力点， 还可以与村两委进行分工合作促进社区合作机制的建立。林万龙、钟玲、陆汉文，吴忠等2008年把贫困村互助资金的“合作型反贫困”的理念概括为四个层面的合作：一是政府与社区贫困群体之间的官民合作；二是贫困农户之间的经济合作；三是农户经济组织与村两委之间的社区合作；四是政府扶贫资源的部门间合作。他们还认为这种合作必须通过一个有效的平台来完成。政府在筹资方面交易成本较低而在扶贫资金向农户供给方面交易成本较高；而贫困社区则相反,在向农户供给资金方面交易成本较低而在筹资方面交易成本较高,因此为了发挥政府与贫困社区各自优势,有必要建立一个双方平等的官民合作机制和合作平台,贫困村互助资金既体现了政府扶贫的政策意图又体现了贫困群体的需求意愿,正构成了这样一个平台。[1][2]
上述政府与贫困群体合作的反贫困理论，就整个反贫困大局来看，在一定程度上描述了政府力量和贫困群体的力量的合作，也是可以说的通的。但是，我们还应该特别强调政府的职责。在贫困村互助资金的运作过程中，政府的职责是利用手中的权利对国民收入进行第二次分配，拨出其中的一部份用于帮助处于弱势地位的社会成员---穷人发展生产，扩大经营，增加收入，摆脱贫困。就这个意义上看，中央政府财政和省级政府财政拿出一部分预算，通过贫困村基金的名义，无偿投入给贫困村，是其则无旁贷的职责、应尽的本职义务，不能存有任何的恩赐心态。
许多论者把贫困村互助资金与改革开放以来我们曾经实施过的其他扶贫措施相比较，论证贫困村基金具有的精准扶贫的优越性。这无疑是对的。但是我们不能不看到贫困是一个多因素综合征，我们其他的扶贫措施例如以工代赈、基础设施扶贫、道路扶贫、教育扶贫、电力扶贫、通讯扶贫、医疗下乡扶贫、实用技术培训、等等，各有各的作用，不能互相贬低、否定、抹杀或替代。有段时间，实践部门曾推崇“集中扶贫资源办大事”，其好心可以理解，但是隐藏着急功近利、显示政绩的想法和做法，是不足取的。例如，你把教育资源、卫生资源等“集中”到某一个工程上去，那教育资源、卫生资源等方面必然影响扶贫，有时可能是得不偿失。
二、赋权，分权，或是还权？
所谓赋权，指的是让下属获得决策权和行动权。它意味着被赋权的人有一定程度的自主权和独立性。在贫困村互助资金里，赋权指的是政府把从事金融活动的权利赋予穷人，让穷人自己进行金融活动而增加收入。曹洪民、陆汉文、钟玲2008年认为，互助资金所传达的是一种注资赋权式新型扶贫理念，政府将财政扶贫资金的管理权赋予农户，旨在缓解农户资金短缺问题的同时，提高农民组织化水平和农户自我发展能力。政府、村两委与农民之间的权利调整涉及的是对农民的赋权,农民之间的权利调整涉及的则是对农民中的弱势群体的权利保护。以有效的权利调整为依托,村级发展互助资金可发挥两个不同层次的功能，第一个层次是缓解农民发展经济所面临的资金短缺问题，第二个层次是推动农民的能力建设和提高组织化水平。[3]
另有学者用分权理论来解释。所谓分权，是指公共事务的权利和职责从中央政府转移到下级政府，其中与互助资金项目密切相关的是财政分权。王韬、底偃鹏、张克中2009年的研究认为，由于各地区产生贫困的原因各不相同需要具体分析，一些山区可能因为基础设施落后、生产力低下，一些边疆地区可能因为地广人稀而缺乏规模效应。此时，公共服务需求的地区差异十分敏感，由地方政府负责该层次的减贫工作可以发挥其信息优势。同时，由于贫困人口的生存需求比较容易解决，而发展需求却是一项长期的工作，因此，随着减贫工作的深入，要求地方政府在减贫工作中发挥越来越大的作用，即要求更高的财政分权与其相适应。[4]
赋权理论和分权理论在一定程度上描述了政府及政府财政将公共财政的一部分使用权下放至下一级政府乃至村一级组织、贫困农民手里，让他们依据自己的实际需要，按照一定的金融贷款要求，扶持贫困农户发展家庭生产经营，增加收入，摆脱贫困。但是这种赋权理论和分权理论忽视了村一级组织乃至贫困农民进行金融活动是他们应得的权利。改革开放前，我们不允许村一级组织乃至贫困农民自己从从事金融活动，事实证明是不对的。现在，我们抛弃了阻碍生产力发展的旧体制，推行社会主义市场经济新体制，允许村一级组织乃至贫困农民自己从事金融活动，也就是把本来属于农民自己的金融运作权，还给了他们。由于贫困村及贫困户经济困难，政府及政府财政拿出属于公共财政支出的一部分，以扶贫的名义，补助贫困村及贫困户，正属于这一性质。
三、参与，或是主导、主体？
多数学者用社区参与、村民参与、贫困户参与来解释贫困村互助资金，相对于农村中正规金融机构的金融活动的无参与性，是一个破天荒的事。
所谓参与理论，亦称社区参与性，是1980年代后随着国际社会援助发展中国家与地区发展项目因解决缺少当地参与而导致失败而兴起的一种理论与方法，包括项目（扶贫、卫生健康、环境与发展）参与、民主参与（受众参与）、社区管理参与等。对贫困村互助资金来说，参与性是包括村级社区与贫困户参与扶贫项目决策、项目实施、分享发展项目的利益和项目评估的全过程。
程恩江2010年考察了以多种形式出现并且已经根植于全世界各国历史与文化中的互助储金会（一种非正规金融组织）后认为，社区参与理论在中国互助资金组织运作中同样得到了很好的体现和应用。无论从动员筹备、成员组成等组织构成方面，还是从管理机构、组织章程等组织治理方面，互助资金项目都是在社区参与理论下实施完成的。[5]
宁夏2001年列举互助资金试点村的选择采取投标的形式，即由贫困村农户自主讨论决定是否参与投标，从而将是否参与贫困村互助资金试点的决策权赋予村民；其次，贫困村互助资金运行遵照社区农户共有、共管、共用的原则实行民主管理，并对贫困户、妇女、老人等弱势群体予以倾斜。这两点都体现出了参与式发展的原则和特点。[6]
就国际社会援助发展中国家与地区发展项目因解决缺少当地参与而导致不成功而兴起的让当地社区及村民参与来考察，参与理论非常准确地描述了项目由外来者携带着项目、资金、技术、物资，到选择出的社区，动员当地社区及村民参与项目、并保证项目获得成功的过程。这相对于过去当地社区及村民不参与或少参与，仅由外来者一方作选择决策、实施项目来说，是一个历史进步。但是，我们考察中国贫困村互助资金的设计初衷可以看到，政府财政资金为引导，村民自愿按一定比例交纳的互助金为依托，无任何附加条件的社会捐赠资金为补充，在贫困村建立的民有、民用、民管、民享的生产发展资金；互助资金由贫困村组建的扶贫互助社负责管理。在互助合作社内封闭运行，有借有还、周转使用、滚动发展、利益共享、风险共担，支持贫困村农户发展生产，增加收入，脱贫致富。在此，贫困村级社区和贫困户由变成了主体与主导，而扶贫办等政府机构以及其他社会捐赠者等则由过去的主体与主导，变成了参与者。
四、穷人互助金融理论
自诺贝尔经济学奖获得者西奥多·舒尔茨提出穷人经济学，发现农民与穷人的生活逻辑与城市人和富人并没有太大区别后，穷人经济学这门新兴学科逐渐发展起来，该学科的许多观点震撼人心。比如，“穷人关心改善他们的命运和他们孩子的命运并不亚于富人”，“农民的分散耕作比经济学家想象的有效率”，“农民也会在成本与收益之间进行仔细的比较”。在穷人经济学中，穷人互助金融理论占有显著地位。
所谓穷人互助金融理论，它回答的是以下问题：穷人有金融需求吗？穷人愿意从事金融吗？穷人有能力从事金融吗？穷人怎样以互助形式从事金融?穷人从事金融互助会不会引起混乱？政府怎样对穷人从事金融互助进行监管？等等。可喜的是，源于孟加拉国尤诺斯教授发明的乡村银行小额信贷的实践以及其他国家与地区的实践证明，穷人和富人一样具有金融需求，也很愿意金融，也有能力从事金融，从而成为穷人互助金融理论的基础之一。穷人借款“5户联保”的实践则成为穷人互助金融的另一理论基础。
吕焱2010年用穷人金融即穷人自己的“银行”来解释贫困村互助资金的理论。他认为，从试点运行情况看，互助资金能够在贫困地区取得成功，可以达到既扶持贫困和中低收入农户的目的，并能保证资金安全的双重目标。一是贫困村的多数家庭缺乏政府提供的有效金融服务，主要依赖个人社会关系网络获得资金；二是贫困村资金有较高的边际回报率；三是利用贫困村广泛的社会资本能减少资金风险；四是农户有自我组织和管理的能力；五是互助资金借贷产品有自动瞄准穷人的机制。[7]
江春、周宁东2012年也认为，农村金融与微型金融方面的理论推进为互助资金的运行提供了贷款技术方面的借鉴。农村金融研究领域有农村金融旧范式、农村金融新范式和微观金融革命三种理论研究范式。其中，微型金融革命理论突破了以往贫困群体缺乏信贷需求、难以承受较高利率的短见，认为运用一系列产品、技术与组织制度创新可将金融服务延伸至缺少正规金融机构服务的地区与群体。[8]
我国的贫困村互助资金的实践虽然时间不长，但是却以大量的事实为穷人互助金融理论增添了丰富案例，发展了穷人互助金融理论。
（一）农民特别是穷人运作金融权是农民应得的“权利”
长期来，我国农村实行金融管制，不允许农民尤其是穷人自己组织起来从事金融活动，农民中那些具有一时不用货币的农民，只能将这些货币存入农村信用社、农业银行等金融机构，不具有将这些货币经由自己的金融组织使其增值的机会、平台和权利，这就形成了三方面的结果：一方面官办的农村信用社、农业银行等金融机构相对较少且其运作商业银行化而不利于农民，不利于农村经济的蓬勃发展，不利于农民收入增加；另一方面官办的农村信用社、农业银行等金融机构在货币资本化运作后的收益农民不能分享，特别是这些金融机构在没有有效市场竞争的环境下基本没有服务态度的改善和效率的提高，还经常向政府要补贴要政策优惠，形成了难以走出的恶性循环；再一方面是农村中高利贷获得了存在的空间，虽然政府一而再再而三的打击也取缔不了。
实际上，农民尤其是穷人通过自己的金融机构获得金融运作“权利”，是他们在我们政府没有出现时就已发生的权利。改革开放的史实证明，政府产生后对农民通过自己的金融机构获得“货币资本化权”持尊重、承认与保护态度，社会经济就繁荣，老百姓就富裕，政府赋税相应增加，国家由此强盛；反之，社会经济就难以繁荣发展。[9]
（二）穷人的金融需求同非穷人并没有区别
传统的金融理论认为，穷人因为穷，连饭都吃不饱、衣也穿不暖，不会投资赚钱，所以没有金融需求。
穷人互助金融理论认为，穷人的金融需求同非穷人并没有区别，穷人之所以吃不饱饭、穿不暖衣，原因在于社会没有给予他们自我发展的机会。只要社会给予他们有金融贷款机会，他们都会及时抓着。
一些学者在对贫困村互助资金调研时发现的所谓贫困户没有贷款需求，显然是一种不确切的信息，这其中可能有几种情况：一是他们的访问、座谈乃至问卷调查，没有说明贫困户的贷款额度限制，当调查人员把大额贷款作为提问时，贫困户也只有回答不需要。实际上，贫困户的贷款额度一般不大，从他们家的实际出发，例如贷款几百元购买几只小猪、小羊或一群小鸡饲养大了出售赚钱，是完全需要的，也是有能力的。二是贷款几百元以解决家庭急需的诸如孩子上学、生病吃药、添置衣物等，更是需要的。三是规定的限制，如刘西川发现四川《小金县社区发展基金实施细则》明确规定，村级发展互助资金主要用于发展生产、增加收入，扶持种养业、加工业等生产项目，也可用于应急性临时开支项目，但不得用于非生产性消费。[10] 四是在一些精英控制的案例里，精英们无一不提供贫困户没有贷款需求的虚假信息。
（二）穷人同非穷人一样很愿意从事金融活动
传统的金融理论认为，穷人一般不愿意从事金融活动，应为他们害怕承担风险，生怕把家庭不多的生活条件也丧失了。
穷人互助金融理论认为，穷人很愿意从事金融活动。我和我的同事多次农村调查都发现，农民普遍要求获得金融贷款，普遍要求成立自己的金融组织，普遍要求金融运作权。我曾陪同联.合.国.大.学项目官员梁络辉先生、泰国清迈大学Kanok Rerkasem教授组成评估组到我主持的云南省大理州南涧一组自治县沙乐和临沧市云县后箐彝族乡，就全球环境基金（GEF）/联合国开发计划署（UNDP）资助的项目点评估，村民当着国际专家的面纷纷要求帮助他们协调贷款。
农民要不要金融运作权，穷人要不要属于自己的金融？这在我国是长期来没有达成共识的一个问题。在国家银监会2006年底同意放宽农村地区银行业金融机构准入政策，并分别试点村镇银行、小额贷款公司和农村资金互助社三类金融机构中，农村资金互助社最受冷落，全国至今登记注册的不多。于是有人便据此作为农民不需要自己的金融组织，进而认为农民不需要金融运作权的证据。
那么，为农民设计的农村资金互助社为什么发展不快？其真实原因在于，农村资金互助社是农民自己的金融组织，有关部门倡导、鼓励、组织发展农村资金互助社，一般来说得不到好处，说不定还有风险，因此没有积极性，甚至阻挠。而银监会的审慎监管和正规化运营的要求，使其运营成本不堪重负。此外，还与许多人对农村资金互助社在农村金融体系中的地位和作用认识不足，仅仅把农村资金互助社作为农村金融市场的补充，这显然是不对的。如果不能充分认识农民自己金融的功能和作用，农村金融改革就没有抓手，也很难推进，农村金融体系根本建立不起来。
（三）穷人同非穷人一样有能力从事金融
传统的金融理论认为，穷人天生迟钝，受教育少，素质低，愚昧落后，没有能力从事金融。
穷人互助金融理论认为，穷人和富人一样有能力从事金融。孟加拉国尤诺斯教授发明的乡村银行小额信贷的理念原则是：“相信贫困农户的能力，挖掘和发挥他们的潜力。”贫困农户并不是天生就愚昧、懒惰，同先富裕起来的其他人一样，他们也是精明、勤劳的，问题在于他们由于种种原因限制，没有从社会获得同样的信贷发展机会和条件。由于没有财产抵押和富裕者给予担保，他们无法从正规金融机构贷到发展生产的宝贵资金，这就是贫困农户之所以贫困的重要原因。将贫困的原因说成愚昧、懒惰等，没有能力使用贷款，是对贫困农户的歧视，是不符合实际的。小额信贷从贫困农户有发展潜力的基本前提出发，通过1000元左右甚至几百元的贷款，就给贫困农户提供了发展机会和条件，加上小额信贷特有的机制，把潜藏在他们身上的聪明才智和勤奋本性，像“火山爆发” 一样激发出来了。从各地的实践看，他们都能精心使用贷款，精打细算，埋头苦干，或搞种植业，或搞养殖业，或作小买卖。不但增加了家庭收人，而且把他们身上潜在的能力一举发挥出来，走上了脱贫致富之路。[9]
（四）农民特别是穷人是我国人群中信用最高最好的人群
农民是最讲信用的，这是从大量统计资料分析中得出的结论。在经济不发达、金融发展滞后的情况下，社会成员都不大讲信用；而在经济发展起来的初中期，
富人和权贵阶层首先较大范围不讲信用；待社会法制逐步健全，不讲信用的富人和权贵阶层逐步建立信用。
笔者2001年起主持全.球.环.境.基.金（GEF）/联.合.国.开.发.计.划.署（UNDP）资助的行动研究项目《中国云南省山地生态系统生物多样性保护市范项目（YUEP）》，在云南省的2个贫困县、6个乡、48个村，成立了46个社区村民组织，由村民组织运作46个村民基金，基金按小额信贷的模式放贷，止2005年底，累计对2211户贫困户贷款168万元，农户项目成功率95％，按期还款率100％。由此再一次证实了这一结论：农户特别是贫困农户的金融意识不比城里人差、诚信度非常高的理论结论。
当然，这里谈的农民的高信用，是在一定的制度的约束条件下。因为，研究任何问题都必须设定约束条件。没有约束条件的研究，不能被称作是科学的研究。那么，都有哪些约束条件保证了农民具有排在第一位的信用呢？一是真正帮助农民的金融活动；二是贷款农户若干户结成联保小组，一户到期还款不起，另几户帮其代还；三是排除行政干预；四是与农民有关的金融活动及其信息全部公开。正是用这四个标准衡量，参与上述有关金融活动的农民，创造了温家宝总理曾经称赞的“农民是最讲信用的”的奇迹。然而，我们也看到，在现有农村信用合作社、农业银行和农业发展银行等的金融活动中，由于不坚持排除行政干预和金融活动信息全部公开的约束条件，参与其中的农民却没有达到温家宝总理称赞的“农民是最讲信用的”的奇迹水平。
此外，农民之所以愿意“最讲信用”，还在于农民生活在农村熟人社会，大家彼此之间非常熟悉，几乎没有什么秘密可保，如果一个人、一家农户不讲信用，借了钱不还，也就丧失了在村里的信用，就会受到大家的道德与舆论的谴责。而城镇里的居民，生活在公民社会，除了本人所在的单位及其亲朋好友圈子里大家互相熟悉外，多数都处于并不了解的状态，有的住在同一个小区、同一栋楼房，但是却互不认识，“老死不相往来”，叫不起名字，一个人、一家人是否贷了款、贷的款还了没有，诸如此类的信息根本没有人会过问，更没有人会计较，因而不会象农村中那样的评价降低、甚至于遭到道德和舆论监督的问题，因此不用担心信用高不高的问题。[9]
（六）穷人以互助形式从事金融
传统的金融理论认为，穷人各顾各，不愿意组织起来，更不愿意组织起来从事金融活动。
穷人互助金融理论认为，穷人愿意组织起来从事金融活动。在小额信贷里，穷人是通过5人（户）组成的互助互保互督的小组来活动的。所谓互保，是小组内成员互相担保，一家到期还不起贷款，其余几乎必须帮其归还，待欠款户有钱时再归还他们；所谓互督，是互相监督其贷款用途的执行，不能偏离；所谓互助，是互相帮助，执行好贷款项目。这样的互助互保互督，就把传统金融贷款的监督外化为贷款人之间的内在行为，既降低了运作成本，有保证了运作安全。
（七）穷人从事金融互助不会引起混乱
一些人不赞成穷人自己办金融的理由之一，是所谓的稳定社会的良好愿望。在他们看来，允许穷人去办金融，就会搞乱农村。这一命题的错误显然的是不明白穷人自己办金融后，就可以通过自己的金融组织代表自己的利益、保障自己的权益，而这不正是和共产党和人民政府所追求目标相吻合的吗！[10]
（八）政府怎样对穷人从事金融互助进行监管？
改革开放以来，政府已经对构建农村金融新体系给予了税收优惠、财政补贴、政策扶持等。将这些优惠政策普惠给农民尤其是穷人自己运作的金融，显然是顺理成章的。当前的关键是政府怎样对穷人从事金融互助进行监管。由于归口到扶贫，目前贫困村互助资金归口为扶贫办和财政部管，这只是一种临时安排。预测贫困村互助资金将成为穷人长久的互助金融事业，政府对其的正规监管必将提到议事日程。
首先，转变长期以来形成的压制农村金融的一整套错误的观点和法规。例如“金融不能让个体私人来做”、“民间借贷是剥削农民”、“农民愚昧不会从事金融活动”、“落后的农村经济不需要多少金融服务”、“农民不讲信用”、“农村金融风险大”等等。实际上，改革开放以来出现的金融风险，如果指的是不良贷款的话，那么国有银行和农村信用合作社的不良贷款达到了一定的规模。而民间金融也出过一些事，但却无法与国有银行的风险来比。因此，允许并放开包括穷人金融在内的农民金融，就必须转变长期以来形成的农村金融的一整套的观点和法规。
其次，要重构组织力，探索新的监管模式。在重构组织力方面，笔者赞同刘奇的方案，即随着2020 年后现行标准下的农村贫困人口全部脱贫，扶贫工作将由解决原发性积累型绝对贫困，转入解决次生性新增型相对贫困的新阶段，亟需在整合优化各部门的扶贫职能，制定科学、长远的扶贫综合治理规划，重构组织力，现由民政部门、扶贫部门分别开展的困难群体、扶贫对象认定工作，以及由民政部门负责的低保、五保、残疾人生活补贴、残疾人护理补贴、临时救助等保障类措施的实施工作，应当统一归口到保障部门管理[11]。在监管方式上，总的要求是既监管有效，保障穷人互助金融高效率安全运行，又不能继承传统的“管、卡、压”那一套老办法，更不能把穷人互助金融管死。
再次，政府财政对“三农”补贴的一部分应瞄准农民金融。政府对农村民间基层金融组织发展的扶持和优惠政策，相对于补贴种植业、农业加工业、农用生产资料生产企业、农村流通业来看，补贴农民金融业的效益不但不差，反而可能更大。这是因为，金融是现代经济的核心，也是现代农村经济的核心。邓小平早在1991年1月28日——2月18日视察上海时就指出：“金融很重要，是现代经济的核心。金融搞好了，一着棋活。全盘皆活。”这一经典性的评价深刻地揭示了金融在现代经济中的地位和作用。金融适应经济的发展而产生，为经济服务，又反作用于经济，对经济的成长和运行发挥着举足轻重的影响，包括聚敛功能，有利于迅速筹措“三农”建设所需的资金；配置功能，金融放贷的对象都是优质客户，有利于提高社会资金使用效率；命脉功能，有利于贷款客户自主经营、自负盈亏；反映功能，有利于人们正确认识和应对“三农”发展形势的变化，起着晴雨表的功能；调节功能，有利于市场机制功能的发挥；信用功能，有助于培养贷款客户乃至整个社会的法制观念和诚信氛围。为此，政府必须采取有效措施，确立并加大财政支持补贴的力度，确保新增财力向农业倾斜中的一部分补贴给农民金融，通过发挥农业财政支持的导向功能，建立农业投入的激励机制，吸引和带动全社会的农业投入。[9]
其四，政府购买审计。鼓励一大批会计师事物所、审计师事物所等，通过竞争承担农村金融以及农业补贴等扶持农业资金的审计。实际上，这也就是政府购买审计。在政府购买的审计过程中，实际包含着审计人员对农民运作金融的培训。相对于政府机关花许多钱举办的花样繁多的培训，这种审计培训是真刀真枪的培训真货，对当事者的帮助提高是货真价实的，最具有实用性。
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