近三年来，《政府工作报告》连续将发展“专业社会工作”列入其中，这表明，社会工作在国家顶层制度设计中的关注度和重要性不断得到提升。我们坚信，这将是“社会工作的春天”终将实现的重要动力所在。回望2017年社会工作发展，总体上呈现稳中有进、喜中有忧的态势。一方面，我们欣喜地看到政府将社会工作纳入“脱贫攻坚”、“留守儿童服务”等国家行动议题中，还欣喜地看到不少学者在中国社会学年会、中国社会工作教育协会年会和亚太社会工作会议等重要场域积极探讨社会工作的学科地位。另一方面，我们也不无忧心地看到个别高校“社会工作本科停招”所可能产生的负向“涟漪效应”。因此，如何促进社会工作更好更快更健康地发展？不仅需要全社会的参与和支持，也需要青年社工人团结协作、凝心聚力、奋力前行。值此“喜迎十九大”之际，慈善公益学园推出“社会工作与青年社工人”专题，以汇聚青年社工学者之声，探讨中国社会工作发展之路。
——本期主持人，冯元 、徐选国
[摘要]：贫困村受自然条件差、产业发展落后、基础设施薄弱、人口流失严重等因素的制约，缺乏自我发展的必要条件和基本能力。精准扶贫从外部为贫困村注入了发展所必需的资金、项目、智力以及新的发展理念，也为贫困村内生治理现代化提供了契机。精准扶贫视阈下的贫困村内生治理现代化要走外源式现代化的道路，具体为，内生治理能力方面走习得型治理现代化，内生治理体系方面走整合转型型现代化，对于不具备发展条件的贫困村要走异地融入型现代化。
[关键词]：积精准扶贫、贫困村、内生治理现代化、治理体系、治理能力
[Abstract]：Poor natural conditions, backward industrial development, weak infrastructure, serious loss of population, etc. are restricting the development of poor village severely, which makes poor villages lack the necessary conditions and basal abilities for self-development. The way of taking targeted measures to help people lift themselves out of poverty provides not only necessary conditions in funds, projects, intelligence and new concepts of development from the outside of poor village, but also an opportunity for modernization of endogenous governance of poor village. This means the modernization of endogenous governance of poor village should take the road of exogenous modernization in the perspective of taking targeted measures to help people lift themselves out of poverty, to be specific, learning governance modernization in endogenous governance ability,integration-transition modernization in endogenous governance system, relocation-integration modernization for poor villages without development conditions.
[Keywords] : Targeted poverty alleviation; Poor village; Modernization of Endogenous governance; Governance system; Governance capacity.
序言
扶贫是我们党和政府的一项重要工作。2013年11月，习近平总书记到湖南湘西考察时，首次提出在扶贫工作中要坚持“实事求是、因地制宜、分类指导、精准扶贫”的原则。2014年1月，中共中央办公厅详细制定了精准扶贫工作的顶层设计，推动了“精准扶贫”思想的落地。2015年6月，习近平总书记在贵州考察时，将“精准扶贫”进一步概括为“六个精准”，即“对象要精准、项目安排要精准、资金使用要精准、措施到位要精准、因村派人要精准、脱贫成效要精准”。
目前，“精准扶贫”已经成为我国扶贫工作的核心理念，在精准扶贫的大背景下，整个社会向贫困村投入了大量的人力和物力，打破了贫困村传统的发展模式和治理路径，从外部开启了贫困村现代化的进程。但我们必须深刻地认识到，“乡村是一个有机的价值体系，有自身的价值和发展规律，通过制度创新、要素重新组合可以使乡村价值得以放大。外来要素只有在融入乡村体系才能落地生根，开花结果”。[1]
因此，“精准扶贫”不仅要通过外来扶贫资源和项目的精准投放开启贫困村的现代化进程，更要结合贫困村实际，整合优化贫困村治理体系，培养其现代化的治理能力，进而强化其内生的发展动能，最终实现贫困村长远发展和永久脱贫。
一、贫困村发展面临的困境
（一）发展条件差
在党中央的坚强领导和精准部署下，各级政府和全社会共同努力，中国的精准扶贫工作取得了一系列成就，“2013年至2016年4年间，我国农村累计脱贫5564万人，平均每年脱贫1391万人，贫困发生率从2012年底的10.2%下降到2016年底的4.5%，贫困地区农村居民人均收入年均增长10.7%”。[2]
但要实现党的十八届五中全会提出的脱贫目标，还有很多的工作要做。截止2016年底，全国还有14个集中连片特困地区，592个国家级贫困县，4300多万农村贫困人口，并且随着扶贫工作的不断推进，深度贫困的情况越来越严重。
当前的贫困地区主要集中在革命老区、民族地区、边疆地区，贫困区普遍存在自然地理条件差、生态环境脆弱、矿产资源匮乏、基础设施落后、社会发育滞后、社会公共事业发展水平低、经济发展停滞等问题，这些客观因素严重制约着贫困村的脱贫致富进程。
（二）自我发展动能不足
瑞典著名经济学家，诺贝尔奖获得者冈纳•缪尔达尔在研究南亚的贫困问题时谈到，“一旦大众认识到他们的悲惨状况，并被告之如何通过国家政策来改善其处境时，他们将作出积极的反应，支持采取这些政策并参与贯彻这些政策”。[3]南亚贫困地区的发展经验告诉我们，脱贫工作的核心还是要调动贫困地区群众自身发展的积极性。
目前我国贫困村的具体情况为“全国12.8万个建档立卡贫困村居住着60%的贫困人口，……村两委班子能力普遍不强，四分之三的村无合作经济组织，三分之二的村无集体经济，无人管事、无人干事、无钱办事现象突出”。[4]当前，贫困地区普遍存在的孱弱的组织体系极大制约了贫困村自我发展的动能。
除此之外，贫困村留守人口的结构也是制约其自我发展动能的重要因素。笔者调研中发现，受快速城镇化的影响，绝大部分贫困村存在青壮年人口大规模外流的情况，农村留守人口以老年人为主，他们受自身教育水平、思维观念、体力智力水平的限制，不仅本身缺乏自我发展的愿望，其能力也根本不足以承接外来扶贫资源落地贫困村，促进贫困村发展的重任。贫困村孱弱的组织体系和青壮年人口大量流失的现状严重制约了其自我发展的动能。
（三）压力型扶贫体制
压力型行政管理体制在扶贫工作中也表现的较为突出。2015年召开的党的十八届五中全会提出，到2020年，我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。在这一总体扶贫目标的约束下，各级政府层层签责任书，层层立下军令状，扶贫工作的责任不断向下传导，地方政府感到了空前的压力，纷纷集中力量，调集各种资源投入精准扶贫工作之中。
这种层层传导的压力型扶贫体制几乎将贫困群众全部的脱贫责任都压到了地方政府头上，而作为扶贫对象的贫困群众，他们赖以生存的环境和长期养成思想定式并没有发生太多转变，更多地是被动地期待着外来资金、项目和智力的救济，以致于在扶贫实践中出现“干部干、群众看，干部着急、群众不急”的现象。
压力型扶贫体制导致我国贫困村发展中存在外来扶贫资源的强势介入和贫困村自身等、靠、要并存的怪象，虽然贫困村在外来资源的强势介入和推动下，可以迅速实现现有条件下的脱贫，但当外来的扶贫资源投入一旦弱化，脱贫的贫困群体就可能存在以一定概率返贫现象。
（四）长效扶贫机制有待完善
中国政府在1986年第一次根据农村人均年收入和县级单位的财政状况，划定了国定贫困县的标准，但对于贫困户的认定却主要凭主观印象，简称“三不户”，即“食不果腹，衣不遮体，房不蔽风雨”，扶贫方式也以简单地给钱给物的救济式扶贫为主。
1994年，国家开始实施“八七”脱贫攻坚计划，其中虽然强调今后的扶贫工作要“继续坚持开发式扶贫的方针”，但这一理念被基层政府理解为向国家争取资金项目，并没有从根本上改变传统的公益性救济式扶贫模式，政府把扶贫的“精力、物力和财力放在‘扶’，导致贫困地区不愿摘掉贫困帽子，等、靠、要思想严重”。[5]
在汲取“八七脱贫攻坚计划”经验教训的基础上，2001年国务院印发了《中国农村扶贫开发纲要》，提出以贫困乡村为基础，坚持多元参与的开发式扶贫方针，极大地推动这一时期的扶贫工作，但受贫困地区发展条件差和扶贫资金短缺的制约，这一时期的扶贫资金主要投向改善贫困地区基础设施和贫困群众基本生产生活的条件，限制了后期发展的投资。
2014年中国扶贫进入到精准扶贫阶段，提出了“六个精准”、“五个一批”、“五个坚持”等一系列扶贫新思路，为我国的长效扶贫机制的确立指明了方向。但是，要如期完成十八届五中全会提出的脱贫攻坚目标，每年平均需要脱贫的人口近1100万人。
在扶贫时间短、任务重和压力型扶贫体制的双重作用下，各级政府纷纷集中大量的资源，力求毕其功于一役，也在一定程度上忽视了扶贫开发工作的长期性和艰巨性。另外，当前参与精准扶贫的主体主要是县级及县以上政府部门、事业单位和国有企业，他们派出的帮扶人员长期工作在城市，普遍存在农村工作经验不足，对接贫困村和贫困户困难等情况。
因此，当前的相当一部分扶贫工作并没有从根本上转变贫困村居民的思想观念，也没有培养其现代化的内生治理能力，更没有建构一个现代化的内生治理体系，一定程度上的急功近利制约了长效扶贫机制的建立，也制约了贫困村的长远发展。
二、贫困村内生治理现代化的意义
贫困村的发展是一个系统性的工程，涉及多个维度，正如诺贝尔经济学奖获得者阿玛蒂亚•森曾指出：“发展是一个相互依赖的过程，而且经济的成功不可能与社会、政治和文化的成就相分离”。[6]
当前，贫困地区的发展问题已不是一个简单的经济发展问题，并且只注重经济方面的发展，而忽视了政治、社会和文化等方面的同步进步，是不可能从根本上改变贫困村落后面貌的，其经济发展的成果也不可能得到巩固，贫困村的发展需要综合考虑政治、经济、文化和社会等多方面的因素，走综合性扶贫开发的道路。贫困村内生治理现代化是贫困村发展的不可或缺的组成部分，也是贫困村发展成果的得以巩固的重要保障。
以研究和解读“东亚奇迹”而兴起的发展性政府理论认为，“发展型政府拥有一批具有强烈发展意愿的精英，他们超脱于社会力量或利益集团的左右，有能力自主地选择产业发展的战略制高点，制定高瞻远瞩的发展战略，并最终将有限的资源动员起来，通过产业政策的实施，推动所管辖地区的产业发展和经济成长”。[7]发展型政府理论告诉我们，落后地区要想实现发展应具备如下条件，即一个发展意愿强烈且超脱局部利益的精英团队、高瞻远瞩的发展战略、极强的资源动员能力和政策执行力，这些条件的核心就是要有一个有着现代化治理能力的现代化治理体系。
当前，我国贫困村发展和扶贫开发工作中面临的诸多困境，从根本上来讲，是因为缺乏一个具备现代化治理能力的内生治理体系所造成。一个具备现代化治理的能力的现代化的内生治理体系，一方面会补齐贫困村自我发展动力和能力不足的短板，成为农村自身发展的积极引领者和推动者；另一方面可以作为精准扶贫资金和项目落地的有效承接者和实施者。因此，贫困村内生治理现代化是贫困村脱贫致富的关键。
党的十八届三中全会从战略高度提出，推进国家治理体系和治理能力现代化。贫困村内生治理现代化是国家治理现代化的重要组成部分，也是贫困村自我发展和永久脱贫致富的关键。贫困村内生治理现代化应然包含内生治理体系的现代化和内生治理能力现代化两个方面的内容。
贫困村内生治理能力的现代化是贫困村内生治理体系现代化的前提，也是贫困村内生治理现代化的基础。其治理能力现代化应在现有村民自治制度框架下，以村民自治能力的现代化为核心，从治理主体思想观念的现代化、治理过程的参与性和透明化、治理手段的规范化和科学化三个方面着手，走外部输入、引领、培养内生治理主体能力现代化的道路。
贫困村内生治理体系现代化是在村民自治制度框架下，进一步优化调整其内生治理结构。贫困村内生治理主体包括党在农村的基层组织、村委会、村民自组织、村民。随着扶贫工作的推进，各级党委政府有目的、有计划地派出大批扶贫力量进驻，诸如驻村扶贫工作队、第一书记、包村干部等。
外在扶贫力量的强势介入，在为贫困村注入新鲜治理力量的同时，也打破了原有治理格局。当前，在贫困村内生治理主体能力较弱的情况下，外来扶贫主体要在村民自治的制度框架内发挥主导作用，通过不断的教育、引导和共同的农村治理实践，逐步推动贫困村内生治理现代化。
三、精准扶贫的契机
贫困村受自身地理条件、资源禀赋、人口流失、智力资源匮乏、治理能力弱、思想观念落后等因素的制约，长期处于欠发展的状态，并且贫困村长期不发展，可能导致支撑贫困村发展的各种资源加速流失，从而进一步削弱贫困村的发展条件，使贫困村陷入拉格纳•纳克斯的贫困恶性循环，即“一个国家因为穷所以穷”。
精准扶贫政策的实施，为贫困村的发展注入了大量的外部资源。2015年11月29日，中共中央、国务院颁布并实施了《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》，这一文件成为当前和今后一个时期指导脱贫攻坚的纲领性文件。
在这一文件的指导下，各级政府在资金、人力和政策方面纷纷加大投入，2016年中央和省级财政专项扶贫资金投入创历史新高，首次超过1000亿元，其中，中央财政专项扶贫资金增加到667亿元，比去年增长43.4%；省级财政专项扶贫资金预算超过400亿元，比去年增长50%以上。全国共向贫困村选派驻村工作队12.8万个，全国派出驻村干部54万多人。
各级地方政府也纷纷加大投入，就山西省而言。山西省是国家扶贫开发工作重点省份，脱贫攻坚任务繁重，山西省各级政府高度重视脱贫攻坚工作，多方筹集力量投入扶贫工作。资金投入方面，2016年山西省财政预算安排资金59.04亿元，并引导全省财政部门共投入财政专项扶贫资金90.66亿元。[8]为了保障财政资金对扶贫工作的投入，强化资金利用效率，山西省财政还于2016年制定出台了《关于创新完善财政政策全力保障脱贫攻坚的实施意见》。
在智力资源投入方面，“截至目前，山西全省共选派1.16万包村干部，2.8万驻村工作队员，9395名第一书记，组织25.6万名党员干部开展帮扶工作，落实“两包三到”精准帮扶联动机制（单位包村、领导包带，工作队到村、党员干部到户、第一书记到岗），推动帮扶责任人和帮扶对象精准对接，帮助232万贫困户实现脱贫”。[9]
精准扶贫政策的实施为贫困村带来大量的物力和智力资源的投入，中断了贫困村自我发展的原有轨迹，开启了贫困地区脱贫致富的新进程。一方面大规模的资金和项目投入，极大地改善了贫困村的经济发展条件和治理的物质基础；另一方面外来智力资源的介入，在一定程度上增加了贫困村智力资源的存量，为贫困村带来新的治理理念、技术和方法。这些条件的改善在为贫困村的脱贫致富提供必要条件的同时，也为贫困村的内生治理现代化创造了必要的智力物力条件和发展契机。
四、贫困村内生治理现代的现实路径
贫困村内生治理现代化是贫困村全面现代化的重要组成部分，其现代化进程受到贫困村自身智力资源匮乏、信息闭塞、理念落后、治理手段有限等因素的制约，缺乏自我现代化的基本条件。精准扶贫实施过程中，外来扶贫力量通过治理资源、治理理念和治理方法等方面的输入，将贫困村裹挟进治理现代化的进程中，开启了贫困村外源式内生治理现代化的进程。
通过外来治理力量在现代化的治理理念和卓有成效的治理成果两方面的高效输入，引导村民参与农村治理实践，在共同的治理实践中，通过不断地模仿、学习和借鉴，逐步实现内生治理现代化。
（一）习得型贫困村内生治理能力的现代化
治理能力现代化是贫困村治理现代化的前提和基础。基于贫困村自我现代化能力不足的现实，其理性的现代化道路只能是在外来扶贫力量的帮助下，通过对外部先进治理理念和方法的学习与模仿，逐步实现自身治理能力的现代化，即走习得型治理能力现代化的道路。
外来扶贫主体可以从教育、引导和实践三个方面入手推动农村内生治理能力现代化。教育主要是对贫困村全体村民尤其是党员干部进行教育，教育可以采取专题培训、参观考察、先进典型经验报告会等多种形式。引导主要强调外来扶贫主体要用现代化的治理理念和成果积极引导贫困村群众参与现代化的农村治理。
实践也是贫困村内生治理现代化的重要习得方式，通过鼓励和支持贫困村内生治理主体积极参与现代化的治理实践，在亲身实践中学习先进的治理理念和方法。贫困村习得型治理能力的现代化应然包含治理理念的现代化、治理过程现代化和治理手段的现代化三个方面的内容。
治理理念现代化的核心内涵是坚持法治思维、市场思维、科学思维、创新思维、民主思维。法治思维就是在农村治理中，要遵循国家的相关法律法规，尤其是具体指导农村治理实践的《中华人民共和国村民委员会组织法》和《中国共产党农村基层组织工作条例》的规定，让农村的治理实践切实在法律法规规定的范围内运作。市场思维是指农村治理实践要适应中国特色社会主义市场经济体制发展的需要，用市场的思维引领农村发展和农村治理实践。
科学思维是指农村治理实践中要遵循科学规律和方法，以求真务实的精神推进农村治理实践。创新思维要求农村治理中要积极学习和借鉴国内外在基层社会治理实践中采用的新观念、新方法和新经验，让贫困村治理跟上快速发展的社会步伐。民主思维主要强调培养农民制度化、 规范化参与农村公共生活的意识和能力，在参与中增长治理的经验和才干。
治理过程的现代化主要强调多治理主体的广泛参与且分工明确、参与程序合法合规、运作过程公开透明、责任主体明确且结果可追溯。当前，在农村内生治理体系能力较弱的情况下，精准扶贫为贫困村治理引入了外来治理力量，贫困村治理在一定程度上形成了内外共治的新格局。这种新的治理格局也要在村民自治的制度框架内运作，在整个治理过程要做到权责明确、程序合法合规、群众参与、过程公开、监督民主。
治理手段的现代化强调精准化、信息化、规范化。精准化强调贫困村治理中要尽可能占有完备的信息，并在完备信息的基础上，结合贫困村的具体情况针对性地进行治理，当前精准扶贫实践中践行的扶贫对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人（第一书记）精准、脱贫成效精准的原则充分体现了治理手段精准化的内涵。
信息化是时代发展的趋势，互联网的发展为人们了解外在世界和交流信息提供了便利，其深刻地改变了我们的生活方式，根据中国互联网信息中心2016年8月发布的《2015年农村互联网发展状况研究报告》显示，截至 2015 年 12 月，62.3%的非网民为农村人口，占我国农村人口总数的 68.4%，农村地区互联网普及率为 31.6%。农村尤其是贫困村信息化水平低，与外界交流闭塞，在很大程度上禁锢了贫困村居民的思想意识和发展动能。
当前贫困村治理中要不断完善贫困村信息化和网络化的基础设施，培养村民使用信息化的能力，建构贫困村信息化治理的架体，进而实现贫困村治信息化。规范化要求贫困村在具体的治理实践中，手段一定要合法、合规、可预期，不可以借治理创新的名义胡作为、乱作为。
（二）整合转型型贫困村内生治理体系现代化
精准扶贫视阈下的贫困村内生治理体系现代化就是要在坚持村民自治制度的框架下，通过制度化的渠道将外来扶贫力量纳入村民自治的制度框架内，通过长期的共同的治理实践，在不断培养内生治理主体的现代化治理能力的基础上，优化内生治理体系的结构，最终实现贫困村治理由内外共治现代化向内生治理现代化转型。
外来扶贫力量制度化介入农村治理可行的方式主要有：一是通过党组织关系的转接，充实基层党组织。实践中，将外来扶贫工作人员的党组织关系转入扶贫所在地的基层党组织，在制度化、常态化的共同组织生活中，扶贫工作人员可以潜移默化地影响和改造党组织内生组成人员的治理观念和治理方法，进而再通过党在农村的基层组织领导和参与农村治理。
二是建立党支部、村委会和外来扶贫力量共同参与的农村治理联席会议制度，并逐步完善联系会议的共同治理机制。三是外来扶贫主体参与村民会议和村民代表会议的制度化和常态化，赋予其发言权和建议权。以制度化的途径将外来扶贫主体吸纳进贫困村现有的治理体系中，在共同的治理实践中，逐步优化贫困村现有的内生治理体系的能力和结构，是实现贫困村内生治理体系现代化的必由之路。
（三）异地融入型治理现代化
农村青壮年人口受中国城市化快速发展和贫困村经济发展滞后的双重因素影响，大量流向经济较发达的城市，农村留守人口老龄化的情况比较严重。据孟令国和刘薇薇估算，从2002年到2011年我农村就业人员年龄结构变化趋势为：30岁以下人口占比从30%下降到25.7%；31岁—40岁人口占比从28.8%下降到14.4%；41岁-50岁人口占比从20.5%上升到25.7%；51岁人口占比从20.7%上升到36.4%。[10]
在整个中国农村留守人口结构快速老龄化的过程中，贫困村留守人口老龄化和空心化的情况更加严重。精准扶贫政策实施后，在政府推行的易地搬迁扶贫政策的支持下，贫困村留守人群中能力较强的群体又纷纷离开原居住地搬到条件较好的地区。
当下相当一部分贫困村留守群体更多的是能力较差和年龄偏大的人群，他们缺乏农村治理现代化所必需的基本智力和体力条件。在这些人口流失和老龄化严重，且自身地理条件和资源禀赋差，几乎不具备要任何现代化条件的贫困村，现实可行的办法只能是进一步加大异地搬迁、集中安置和合村并居工作的力度，让其融入到周边具有治理资源优势的村庄，在融入中实现其内生治理现代化。
贫困村内生治理现代化是贫困村脱贫致富的关键，也是贫困村全面现代化的引领者和核心。精准扶贫政策的实施为贫困村内生治理现代化提供了契机，贫困村的内生治理要紧紧把握这一机遇，从内生治理能力和内生治理体系两方面入手，走外源式习得性现代化的道路。
参考文献：略
主持人简介:
•冯元，南京特殊教育师范学院管理学院讲师，台湾东海大学社会工作学系博士生
•徐选国 ，华东理工大学社会工作系讲师，上海高校智库社会工作与社会政策研究院助理研究员
作者简介:李小红,山西农业大学公共管理学院副教授
中国乡村网转自：公益慈善学园 微信公众号（原创）
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