我国各类规划体系中，市、县规划是落实国家和省级宏观规划的微观规划，指标明确、定位精准、操作性强，发挥着重要的基础支撑作用。推进我国市、县层面规划的“三规合一”，可以有效解决目前“三规”分别运行存在的问题，从源头上避免许多政府土地违法违规行为，根除大量违法违规用地。
“三规”不衔接乃违法用地要因
我国各类规划体系中，国家和省级层面规划是用于宏观调控的战略性规划，市、县层面规划是用于微观操作的战术性规划。就“三规”而言，国民经济和社会发展规划从时间、空间和制度上对区域经济社会发展进行总体部署，通过市、县规划落实国家和省级规划，确定主体功能区的发展方向、远景目标、生产力分布、国民经济比例关系和重大项目安排等规划要点；城乡规划在时间、空间和措施上对城乡建设用地资源进行合理配置，通过市、县城乡规划（特别是城市分区控制性规划、地块修建性规划），落实国家和省级城镇规划体系明确的城乡性质、规模以及发展方向、各类建设用地的安排；土地利用总体规划在时间、空间和制度上对区域土地资源的保护、利用、开发整治进行总体安排和合理布局，通过市、县、乡级规划，分解落实国家和省级规划明确的耕地保有量、基本农田保护面积、建设用地规模总量和建设项目安排等指标。
由于不同类型规划对当前和长远发展影响的强弱、功能作用等存在差异，市、县政府领导对“三规”的重视程度各有差异，从城乡规划、国民经济和社会发展规划至土地利用规划依次递减。城乡规划涉及行政区内城乡空间布局、重要建设项目实施、本届政府施政纲领实现、年度经济社会发展考核目标完成等内容，常常被市、县政府列为位居榜首的“一号规划”；国民经济和社会发展规划涉及国计民生、公共财政资金安排等重要事宜，直接关系到政府年度考核指标确定，市、县政府也比较重视，年初测算GDP等发展指标，年中督导“时间过半任务完成过半”，年终考核指标完成情况；土地利用总体规划涉及政府任期耕地保护责任离任审计、年度耕地保护目标完成和建设项目用地落实等，由于上一轮规划调整审批不严格，加上本轮规划的期限为15年，过去不少市、县政府并不重视土地利用规划，实施“较虚”。近年来，随着国家土地督察机构的“严督明查”、全国土地卫片执法检查越来越严格，其重要性才逐渐被市、县政府所认识。
土地督察实践表明，市、县层面“三规”指标的“不协调”、空间定位的“不一致”，是导致许多违法违规用地问题发生的根源。如：造成重点建设项目边报边用、未报即用等违法占地行为的原因，表面上是所谓“建设用地审批周期长、施工期短”，实际上这些问题发生的真正原因却是——城乡规划边界与土地利用规划边界不一致。因为许多仅仅按照城乡规划确定的建设项目，并不符合土地利用规划，落地实施涉及大规模土地利用规划调整，国土资源部门根本无法审批所需建设用地。
市县“三规”运行存在的主要问题
“三规”在我国市、县行政区域经济社会发展中承担着不同的使命，扮演着不同的角色。
国民经济和社会发展规划主要给区域发展“定目标”，确定规划期内的各种总量指标和发展速度；城乡规划主要给区域发展“定方位”，确定规划期内的城乡发展方向和空间布局；土地利用总体规划主要给区域发展“定指标”，确定规划期内耕地保有量、基本农田保护面积和建设用地规模总量。
目前，“三规”分属不同政府部门管理，编制理念存在着“发展”与“保护”的冲突。国民经济和社会发展规划用“发展”的理念编制，重点关注速度、目标等增长指标；城乡规划用“扩张”的理念、建设优先的方法编制，重点关注城市发展、人口规模等扩张条件；土地利用总体规划用“保护”的理念、“反规划”的方法编制，关注耕地保有量、建设用地规模总量等约束性指标。
按照各自规划理念、方法编制形成的市、县“三规”文本、图件和附件，分别审批定稿后，刚“面世”就存在着内容不协调、期限不一致、边界不扣合等“先天不足”的问题，执行过程中充满了“扩张”与“约束”的冲突、“发展”与“保护”的矛盾、“近期”与“远期”的抉择。目前，市、县“三规”运行主要存在以下问题：
管理行为脱节。3个规划由于管理部门、编制依据不同，造成编制、审批、实施、监督等规划管理行为相互脱节。前期课题研究部门间协调配合不够，关键指标的测算、确定缺乏有效衔接，发展速度、目标任务、项目安排上难以做到“三规合一”。由于规划理念、类型不同，规划审批阶段相互约束，经不同部门分别审批实施后才发现相关规划区域融合程度不够，不仅名称不同，而且定义不一致、联系不紧密、空间边界不重叠，空间定位上难以做到“三规合一”。不少案例显示，企业低效利用土地、擅自改变土地用途等违法违规用地行为，常常是地块修建性规划修改、建设工程规划条件调整、规划建设部门施工监管不到位所致。
内容相互制约。国民经济和社会发展规划确定的发展速度、目标，需要土地利用规划提供用地支撑，安排的重点建设项目要符合城乡规划确定的空间布局。土地利用规划确定的土地用途分区，要依据国民经济和社会发展规划进行测算，明确的节约集约用地措施要通过城乡规划实施。城乡规划确定的基础设施建设工程，只有列入国民经济和社会发展规划并经过发展改革部门立项，才能列入年度预算、纳入规划建设日程，只有符合土地利用规划并经过国土资源部门预审，才能立项审批、进行规划建设施工。目前，我国许多市、县城市基础设施建设资金来源于“土地财政”。为实现国民经济和社会发展规划发展指标，不少市、县人民政府部门违法违规给农村集体土地、城区公益设施用地虚假发证，使其可抵押融资用于城市建设。不少案例表明，造成政府违法违规批准减免缓缴土地出让金、企业欠缴土地出让金等违法违规行为的真正原因，是政府“毛地”出让土地、征地拆迁由企业垫资进行等行为。
实施平台不同。国民经济和社会发展规划没有专门的规划管理信息系统，常用Office等办公软件管理、编制基础数据和规划文档信息，标准文件格式通常为DOC。城乡规划及详细规划常用AutoCAD绘图软件管理，常用城市独立坐标，标准文件格式为DWG。土地利用规划管理信息系统常用ArcGIS、MapGIS等地理信息系统软件编制，采用1980西安大地坐标系，标准文件格式为ship。由于各部门实施规划管理的信息系统不同，不在同一个空间管理平台上开展工作，空间坐标系统和数据格式不同，规划编制基础数据、实施结果数据不能互联互通，信息资源无法共享。这是建设项目少批多占、发改部门未经土地预审违规批准建设项目，以及住建部门违规发放建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、建筑工程施工许可证等问题发生的主要原因。由于规划实施信息不畅通，不少涉地部门常常“不知不觉”地发生了履责不到位的问题。
难以稳定实施。由于规划期限、约束程度不同，国民经济和社会发展规划、城乡规划调整修改频繁，稳定性不强，影响了规划对政府年度考核指标确定、城市建设重大项目安排的指导性。土地利用规划则与此相反，由于约束性强、审批层次高，造成规划修编调整困难，常常对国民经济和社会发展规划、城乡规划的实施形成制约，不仅影响了规划的有效实施，造成大量未报即用、边报边用、未供即用、闲置土地等违法违规行为，而且影响了规划对土地利用和管理工作指导的权威性。很多批而未征、征而未供、供而未用等土地违法违规行为，往往是建设用地审批后城乡规划已调整、建设项目移位或资金未落实等原因所致。
推进市县“三规合一”的建议
“三规合一”不能简单地理解为管理部门的“合并”、规划管理职能的“整合”，以及规划文本、图件和附件的“合一”。
在现有政府机构改革基本定型、部门职能已经相对稳定的情况下，国家级层面规划只要做到“相互协调”，省级层面规划只要做到“相互融合”，市县层面规划只要做到“规划一张图”管理，就标志着实现了“三规合一”。因此，市、县“三规合一”的目标是各规划关联内容“定义相同、目标一致、指标统一、区域重合”。从规划空间定位而言，3个规划的约束边界重叠，管理部门应使用相同的规划管理信息系统开展工作，在同一个空间管理平台上共同实施，实现基础数据、实施结果互联互通、资源共享。
实现市、县层面规划的“三规合一”，要统一规划理念、规划类型、规划期限、规划依据、审批机关，从编制、审批、实施、监督、调整等环节夯实“多规合一”的基础工作，建议采取以下政策措施推进市、县“三规合一”：
统一法律保障。借鉴广州等城市“三规合一”的经验，依据《土地管理法》、《城乡规划法》等法律法规，由国务院法制办或省政府法制部门牵头，建立发展改革、国土资源、规划建设、环境保护、林业等多部门参加的协调机构，制定“多规合一”的行政法规、部门规章，明确牵头部门、配合部门、工作原则、目标任务、完成时限、保障措施等。
统一区域定义。将由国民经济和社会发展规划确定的主体功能区（优化开发区、重点开发区、限制开发区、禁止开发区）与土地利用规划明确的规划分区（允许建设区、有条件建设区、限制建设区、禁止建设区），以及城乡规划明确的规划分区（已建区、适建区、限建区、禁建区）统称为“统一规划”的优化区、调整区、限建区、禁建区。其中，优化区的定义参照主体功能区规划中优化开发区的概念形成，调整区的定义参照土地利用规划中有条件建设区的概念形成，限建区、禁建区的定义综合土地利用规划、城乡规划的概念形成。
统一规划标准。解决《城市用地分类与规划建设用地标准》（GB/T 137-1990）与《土地利用现状分类》（GB/T 21010-2007）土地分类不统一的问题，明确“统一规划”的土地分类。参照《土地利用数据库标准》（TD/T 1016-2007）、《乡(镇)土地利用规划数据库标准》（TD/T 1026-2010）等土地利用规划、城乡规划数据库建设标准，建立“统一规划”的核心元数据标准、规划数据库标准，形成“三规合一”空间数据标准体系。
统一规划期限。综合考虑国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划等规划期限长短的利弊，强化规划实施的稳定性，兼顾政策措施调整的灵活性，将“统一规划”的规划期限明确为15年，每3年评估调整一次，以适应形势发展需要，增强规划指导性；每5年修编一次，以适应经济社会发展、空间环境变化，增强规划宏观调控功能。
统一课题研究。分层级整合“三规”等规划前期研究课题，进行统计学处理，合并关联课题，形成省、市、县各层级“统一规划”的系列研究课题项目，编制“统一规划”基本重点课题目录。在“统一规划”编制阶段，根据本地区编制规划需要，在基本重点课题目录的基础上补充研究课题，统一进行系列研究课题招标，在“统一规划”评估调整阶段或修编阶段，针对性地选择开展重点课题研究。
统一管理程序。整合“三规”等综合性、专业性规划的审批机关，评估、调整、修编程序，按照上级规划要求、本地区基础数据编制本级“统一规划”，将现有部门间横向征求意见进行衔接的方式，调整为由发展改革部门牵头、国土资源、规划建设、环境保护、林业管理等部门协助，共同进行“统一规划”的编制、审批、评估、修编，各部门按照现有的行政职责，分别进行“统一规划”实施的日常管理。
统一管理平台。采用ArcGIS等地理信息系统软件编制统一的规划管理信息系统，在同一个空间管理平台上开展“统一规划”的编制、审批、实施、评估、调整、修编等工作，实现规划信息系统的互联互通、信息资源的实施共享，构建“三规合一”空间数据库。在同一规划信息平台上，发展改革部门开展建设项目立项审批、核准、备案等管理工作；国土资源部门开展土地审批、供应、登记、执法监察等管理工作；规划部门进行分区规划、详细规划审批及颁发选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证等管理工作；建设部门进行建筑工程管理、颁发建筑施工许可证等管理工作。各部门在“统一规划一张图”上共同开展监督管理工作。
统一规划数据。规范“统一规划”的坐标体系与制图比例，国家级规划坐标系统明确为经纬度坐标，比例尺1∶400万；省、市、县、乡级规划坐标系统明确为2000国家大地坐标系，省级比例尺1∶50万，市级比例尺1∶25万，县、乡级比例尺1∶5000到1∶1万。空间文件数据格式统一采用ship，文档数据格式统一采用DOC格式，表格数据格式统一采用Excel。“统一规划”指标测算统一采用年度国家统计调查等经济社会发展数据，空间定位统一采用全国第二次土地调查和第一次地理国情调查空间数据。
统一管理规程。整合《土地利用规划编制审批规定》、《城市规划编制办法》等现有规划管理规章制度、规范标准，制定“统一规划”的管理办法，明确课题研究、编制组织、审批程序、实施管理、调整修编等环节工作要求，规范工作流程、技术标准、文本格式、基本图件、基础资料、数据格式、数据库标准、空间坐标系统、管理信息系统、数据交换制度等。
（作者供职于国家土地督察沈阳局）
中国乡村发现网转自：中国土地
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