《关于加强乡镇政府服务能力建设的意见》（以下简称《意见》）提出要适应经济社会发展新要求和人民群众新期待，以基层公共服务均等化为发展方向，以增强乡镇干部宗旨意识为关键，以强化乡镇政府服务功能为重点，以优化服务资源配置为手段，以创新服务供给方式为途径，有效提升乡镇政府服务水平，切实增强人民群众的获得感和幸福感。为此，要坚持党对农村工作的领导，研究乡镇党委在乡镇政府服务能力建设中的角色定位，积极探索乡镇党委领导核心作用在基层治理得以发挥的方式方法。
一段时间内，学术界聚焦基层政权和城乡社区建设，围绕乡镇政府的去留问题展开热烈讨论。有的人认为，县乡村三级基层治理应该实行“县政、乡派、村治”，即县作为基层政权、村作为基层群众性自治组织，而介于县与村之间的乡镇，则发挥上传下达、下情上达的中介作用，为此应淡化乡镇政府，甚至有的人提出要撤销乡镇，改为乡公所，作为县政府的派出机构。有的人则认为，乡镇政府很重要，是国家政权在基层治理的政治基础和重要依托，应强化乡镇政府的作用，做实做强乡镇政权，强化乡镇政府的财政，真正做到一级政府一级财政，要求县里下放更多的财权和事权，以支持乡镇政府开展工作。对此，《意见》此次明确提出要按照权力下放、权责一致的原则，对直接面向人民群众、量大面广、由乡镇服务管理更方便有效的各类事项依法下放乡镇政府，省级政府要相应地依法制定具体办法，明确下放事项、程序和法律依据，确定下放后的运行程序、规则和权责关系，确保下放权力接得住、用得好。
伴随乡镇政府存废问题的讨论，乡镇党委在基层治理中的地位也引发争论。赞同弱化乡镇作用的人认为，既然乡镇政府要弱化，那么乡镇党委的人数规模、干部配备、机构设置、作用发挥等方面也应该随之弱化，乡镇在各类组织中仅仅发挥政治核心作用。而主张强化乡镇作用的人则认为，为了巩固我们党在基层执政的基础、夯实基层政权，必须加强乡镇党委的执政能力建设，并与乡镇政府的行政能力建设一并推进，将乡镇党委政府的依法执政与依法行政有机结合起来。《意见》的出台，实际上也回应了乡镇党委政府在基层治理中角色定位的争论，文件指出，乡镇党委是乡镇各种组织和各项工作的领导核心，是农村基层组织建设的龙头。为了进一步推进乡镇治理体系和治理能力现代化，夯实党在基层的执政基础，提高党领导基层治理的能力，更好地发挥其在乡镇政府服务能力建设中的龙头作用，我们认为，乡镇党委必须在政治引领、支持保证、民主协商、人才培养、示范带动等方面探索作用发挥的途径与方式方法。
政治引领
乡镇党委是中国共产党在农村的基层组织，是中国共产党在农村执政的基础性力量。发挥政治引领功能，是由中国共产党的执政地位和先锋队性质所决定的。在乡镇治理中，乡镇党委的政治引领功能显得尤为重要，这是因为党中央的各项决策部署在基层落地生根，必须依赖包括乡镇党委在内的乡镇各类组织的贯彻落实。
其一，强化乡镇党委的政治引领功能，应该放在巩固党的执政基础的战略层面来思考，应该放在党中央政令在省市县乡村层层传导过程中最后一公里能否到达的关键节点来思考。各地的实践表明，凡是中央政令能够在基层落地的，其原因就在于那个地方有一个强有力的党委领导班子且领导班子的政治意识很强；反之，那个地方的乡镇党委领导班子战斗力较弱、领导班子的政治意识较弱。
其二，强化乡镇党委的政治引领功能，应该严肃乡镇党组织生活，严格党员教育管理，实现乡镇党内政治生活的正常化、乡镇党内政治生态的优化。习近平总书记强调，打铁还须自身硬。如果乡镇党委自身党内政治生活不正常，也就失去了引领其他组织的政治“本钱”。
其三，强化乡镇党委的政治引领功能，应该建立健全乡镇向村组、党内向党外的政治传导机制。作为政治引领者，乡镇党委应该探索向村组、向非党组织传递党的声音的广度、深度、力度。一方面，乡镇党委要加大抓村力度，加大向村党支部、村党小组传递党的路线方针政策的精准度，加强上对下、乡对村的监督力度，避免中央政策在基层空转。另一方面，乡镇党委要加强向非党组织特别是各类社会组织、行业协会、专业性社团的政治传导。
其四，作为接受政治引领的各类政治主体，也应该及时地、准确地对乡镇党委的政治引领进行反馈，以便在基层治理中形成乡镇党委与各类组织的良性互动与联动。
支持保证
发挥乡镇党委的领导作用，必须妥善处理好乡镇党委与乡镇政府的关系。《意见》要求，加强对乡镇政府的领导，支持乡镇政府依法行使职权。我们理解，这有两方面的含义：一方面，乡镇党委要理直气壮地发挥领导核心作用，这是我们的宪法和党章赋予的职权与责任。放弃党的领导，削弱党对农村工作的领导，都是执政党在治国理政中的失职。发挥领导核心作用，就要树立和强化党委总揽全局、协调各方的意识，加强站在全局的高度统筹各方主体协调各方利益的能力。显然，乡镇政府也是乡镇党委统筹协调各方中的最为重要的一方。另一方面，乡镇党委对乡镇政府的领导，不能事事干预，不能包办代替，党的工作不能等同于行政工作，否则既削弱乡镇党委“党要管党、从严治党”的能力，同时也会抑制乡镇政府依法开展工作的主动性积极性，削弱其依法行政的能力。正如俗话所说，种了别人的承包地，荒了自己的责任田。对于乡镇政府而言，在加强政府服务能力建设中，应该主动执行乡镇党委做出的各项决策决定，做到无缝对接、有效衔接。
政府服务能力建设是政府行政能力建设的重要组成部分，乡镇政府的行政能力建设和乡镇党委的执政能力建设是乡村治理体系和治理能力现代化的一体两面，二者不能割裂，更不能对立。在基层治理实践中，妥善处理乡镇党政关系，在坚持党的领导、发挥乡镇党委统筹协调各方的前提下，做到既不能党政不分、以党代政，也不能党政分开、各行其是，为此应做好党政分工，明确党政组织的权力清单，发挥党政组织在基层治理中的整体效能，为政府服务能力建设提供坚实的政治保证。
民主协商
党的十八大强调要健全协商民主制度，推进协商民主广泛多层制度化，大力推进基层民主协商。《意见》提出健全乡镇党委领导的民主协商机制，推行人民建议征集制度、重大事项听证制度、重要会议旁听制度。我们认为，协商民主重在参与，重在形成反映多数人意愿的共识。为此，乡镇党委要树立以人民为中心的政治立场，保障人民的各项权益，根据人民群众对公共服务的需求开展广泛的协商，乡镇党委要积极主动地确定协商主体、协商议题、协商程序，注重将协商结果作为决策的重要参考。
人才培养
有目的、有计划、有步骤地培养选拔领导干部，形成人才梯队，是我们党治国理政的重要经验和政治优势。改革开放以后，随着社会主义市场经济的发展和新型城镇化的推进，很多年轻人向往城市生活，怀揣梦想离开农村。据统计，有2.7亿农村人口常年在外务工。大批青壮年离开农村之后，产生三个方面的消极后果，一是部分农村的土地撂荒现象严重，造成农村农业资源的极大浪费；二是多数农村留守人员的养老服务、公共卫生、基层医疗、基础教育等社会问题突出；三是人才的流失，这一点更为重要。乡镇治理的现代化，追根到底，还是人的现代化。在基层治理中，能不能解决农村发展的人才问题，就变得越来越紧迫。将德才兼备的年轻人培养成为治理团队的骨干，将优秀的治理骨干培养为党员和党员领导干部，将直接影响和决定着基层社会的治理绩效。《意见》提出，要建立健全引得进、留得住、用得好的机制体制；要坚持德才兼备、以德为才的用人标准，选优配强乡镇领导班子，推动各类人才向乡镇流动的政策支持体系；要增强乡镇干部热爱基层、坚守基层、奉献基层的事业心和责任感。加强人才培养，是乡镇党委的当然之责，不可推卸。为此，乡镇党委应该注重对乡村党员领导干部的人才梯队建设，制定对农村各类人才培养的整体规划，并有序推进。
示范带动
示范带动是政治引领的必然要求，是领导核心作用得以发挥的关键环节。如果说政治引领侧重于组织行为的话，示范带动则更多地强调党员、党员领导干部的作用发挥。村看村、户看户，群众看干部。党员领导干部的一举一动、一言一行，代表着党和政府的形象。党的十八届六中全会制定并通过的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》要求严肃党内政治生活、推进党的事业各方面建设必须中央带头，以上率下，层层传导。基层治理中的乡镇党员领导干部既承接了来自上级的做各方面工作表率的要求，也会将这种以上率下、作出表率的政治要求和运行机制向下传导。在承上启下的政治传导中，乡镇党员领导干部的率先垂范就变得十分重要。如果做得不好，就会使这种政治传导链条中断，使党的决策部署和惠民政策无法在基层落地，使基层群众没有获得感，并进而削弱党在农村治理的执政基础。党员作为乡镇党组织的组成部分，党员的先锋模范作用同样代表着党的形象。老百姓看共产党，一方面看党的各级干部，另一方面看普通党员。可以说，党员的先锋模范作用发挥得越充分，党组织的吸引力也就会越强，群众跟党走的积极性主动性就会增强。因此，发挥党员、党员领导干部的先锋模范作用和表率作用，对于乡镇党委的领导核心至关重要。不管是党员，还是党员领导干部，发挥示范带动作用，必须有朴实的群众感情，有密切人民群众的内生动力，凡事要问需于民、问计于民，根据人民群众的新期待进行科学决策、民主决策，率先遵守乡镇党委作出的决定。
总之，乡镇党委应该强化政治引导功能，支持保证乡镇政府开展工作，发挥基层民主协商的领导作用，注重人才培养，充分发挥党员领导干部的表率作用。只有这样，才能真正成为落实党的政策、带领农民致富、密切联系群众、维护农村稳定的坚强力量。
（作者系中央党校政法教研部教授）
中国乡村发现网转自：中国党政干部论坛
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